國土空間規劃下的生態環境保護研究

閆 佩，趙翌晨，喬 陽

（1.天津環科環境規劃科技發展有限公司，天津 300191；2.天津市生態環境科學研究院，天津 300191）

1 國土空間規劃與生態環境保護內涵

1.1 國土空間規劃

國土空間規劃是政府為實現現有國土空間的科學應用，充分發揮規劃工作所產生的效果，以更加科學高效利用國土空間，滿足國土資源有效科學的管理為目的，通過各種技術合理規劃國土空間的工作。作為國家空間發展的指南及國家未來可持續發展的空間藍圖，國土空間規劃工作的開展是我國不同種類開發保護與建設活動的基本依據。通過國土空間規劃體系的建立與監督工作的開展，可實現主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃，繼而實現多層次規劃的“多規合一”。

1.2 生態環境保護

生態環境保護包括對生態環境中的自然環境、地球生物環境、人類環境等進行保護與修復的工作。生態環境保護的目的是為有效防止自然環境惡化，恢復因污水排放、過度開發等對生態平衡造成的破壞。

2 生態環境與國土空間規劃關聯性

生態環境隸屬生態空間的一部分，其內涵是在自然狀況之下所包含的大量環境內容及國土范圍。同時，大量能夠維護自然生態環境且人為創建的內容，同樣屬于生態空間范疇。生態空間包含著十分豐富的系統形式，具有重大的價值，而生態空間存在的主要目的是實現生態環境的有效保護與修復。因此，對生態空間進行有效保護，是對生態環境保護的重要行為，可有效制約個人或企業對于土地環境過度開發的行為。

通過國土空間規劃實現生態空間下生態環境的有效劃分、用途管制，是我國生態環境可持續發展目標落實的根本前提，能夠為生態環境提供基礎保障。而科學有效的國土空間規劃，直接關乎生態空間及生態環境保護的效果，通過對國土開發強度的有效管制及控制線的設置，可為社會公眾提供良好的生活環境，并為促進人類與自然和諧共處作出有效貢獻。

國土空間規劃的使命是實現土地資源合理運用，從而最大化發揮土地功能。國土空間規劃最大受益者為廣大社會公眾，就我國新經濟時代的發展角度而言，國土空間規劃與生態環境具有密不可分的關系。同時國土空間規劃與生態環境保護也是當下我國社會主義建設發展的指導思想之一。國土空間規劃與生態環境保護之間的關系主要體現在以下3點。

1）促進生態環境保護 國家合理開發與合理利用土地資源是生態環境保護手段之一。通過土地空間規劃，不僅可有效提升生態環境治理效果，而且可實現生態環境的有效改善。通過國家對社會生活中土地資源利用等各維度的調節，進一步促進利益相關者的發展與生態維護目標的落實。國土資源保護的任務目標如圖1所示。

圖1 國土資源保護任務與目標

2）開發性保護手段 若想落實可持續發展目標，就必須基于發展的理念，解決發展過程中所面臨的難題，國土空間規劃具備高度開放性的保護方式，通過對土地資源的有效利用實現國土資源的保護，不僅能實現經濟發展與資源利用關系的長期維持，而且可基于有效調控，實現資源利用率提升的目的，在我國有限土地資源中創造無限的發展可能。

3）可持續發展 作為人口大國，我國始終堅持“以人為本”的原則，將人作為第一位，而在發展期間，所有國家基于土地空間規劃對可持續發展加以支持的方法以及加強對土地空間規劃的生態環境保護，不僅是為讓公眾獲得“暫時”的幸福，更是為全人類長遠的發展而考慮，為后代造福。不論政府或是社會公眾，應從長遠的經濟發展角度出發，在深度思考當下生態環境問題基礎上，反思過去發展過程中對生態環境造成的污染與破壞，改變原有土地使用觀念，轉變以經濟發展作為核心內容的理念，提升對生態環境的重視程度。

3 國土空間規劃視角下的生態環境保護

3.1 注重生態修復規劃

在開展國土空間規劃工作實踐階段，相關部門應充分考慮當下不同地區生態環境實際情況，選擇合理的生態環境修復處理方式。同時，基于對生態環境修復規劃的深入思考，政府應當給予生態環境協調與改善部門工作過程中一系列必要支持，在此過程中，國土空間規劃部門首先應當做到嚴格參照國土空間規劃編制指南文件，充分考量國土空間開發的適宜性以及自然環境的承載能力開展規劃工作。對規劃中的各類生態要素加以保護與修復，如農業生產類、生態環境類等，并加強修復工作計劃落實的跟蹤，一并加強精細化工作理念的滲透，確保生態修復效果更加顯著，最終通過科學化、專業化的支持使生態空間協調目標得以實現。

3.2 重視生態紅線協調

在空間協調工作過程中，必須充分考慮生態紅線的協調性。在開展工作期間，必須充分引入信息化技術，發揮信息化技術功能，利用計算機三維空間技術實現生態脆弱區、重要生態功能區等區域的動態模擬工作，通過模擬結果分析生成科學的生態紅線分布圖，為國土空間規劃協調工作提供有效的科學支持，確保生態空間具備高度的協調性和有效性。

3.3 加強生態環境用途管制

在開展國土空間規劃修復生態環境期間，相關行政與技術部門的意見十分重要。生態修復所涉及的資源制度及相關管制要求十分復雜，只有在部門之間高效溝通的基礎上達成統一的生態修復目標，才能充分發揮國土空間規劃的優勢。因此，在面對國土空間規劃中的生態破壞、生態污染等問題，必須加強各部門之間的溝通，結合各部門對應的管制條件，對具體情況開展內容分析，圍繞如下要點開展具體工作。

1）加強生態基礎信息管理 當生態基礎信息發生變化時，必然對記錄于文案之中的空間保護規則產生影響。相關部門需加強生態基礎信息的調研與監測工作，從而實時掌握實際情況。

2）探索多樣化的生態補償機制 若想有效運作補償機制，需要嚴格遵守國家相關法律法規適當開展項目建設，以生態環境保護與國土空間規劃為核心進行損失物種層次上的補充。圍繞損失資源開展人工修補措施制度制定，并嚴格依據水資源、土地條件下生態損失的具體情況開展。

3）加強生態空間應用基礎研究 開展基于國土空間規劃的生態環境修復期間，相關工作部門必須充分了解生態空間中所需要的應用基礎，從而在技術與方法上加以補充，同時在監測工作與保護工作兩大維度下開展必要的規劃。對不同區域、不同生態環境狀況的情況進行技術探討，以不同地區實際的生態修養情況加以平衡，并對生態修復設計過程中的內容，結合整體生態修養狀況加以考慮與整治。

3.4 建立生態空間分類與分級體系

建立生態空間分類與分級體系，可使基于國土空間規劃的生態環境修復工作具備明確的方向與程序。

1）分類體系 對于生態空間的范圍，應當以當地的空間應用產業情況加以劃分，明確每部分環境必須具備特定的生態條件才能夠提供服務與產品，同時認識到這些環境同樣承載著部分農業或養殖業層次的效益保障需求。相關部門在開展國土空間規劃期間，應對不同產業加以分類，并通過詳細調查，了解產業運作期間需要怎樣的生態服務和生態質量才能夠維持企業效益，必須針對資源及用地開展如何開發才能實現產業的持續發展問題分析。

2）分級體系 相關部門應針對生態空間在級別上加以劃分，在設置保護紅線的基礎上，通過分級體系的建立對不同級別下的生態環境、生態空間以及相關主體作出適當的保障與資源提供。與此同時，應當對生態空間中的沙漠環境、土壤環境、水生環境等系統在區域上開展分級規定。特別是針對已經遭到嚴重破壞的生態環境，必須在制度與法律之中言明保護要求。

3.5 建立生態環境保護分層管制體系

建立生態環境保護分層管制體系是在明確管制基本原則基礎上，建立土地用途管制規則。

1）生態環境管制基本原則 基于分類管制原則，相關部門需要制定不同類型的生態環境管制原則，在生態保護紅線原則上按照嚴禁開發區域的要求開展管理，對于生態保護紅線之外的空間，則在原則落實基礎上按照限制開發的要求進行管理。具體制度內應包含準入條件、禁止的產業、限制的產業與項目類型清單。與此同時，相關部門需要建立科學且合理的環境影響評價制度，不同于生態紅線。對于城市空間、農業空間與生態空間之間符合一定條件的情況，可允許其相互動態轉換，而紅線則意味著剛性要求。

2）構建土地用途管制規則 建立的土地空間用途管制規則需嚴格遵循“多規合一”及土地精細化管理提出的要求，將分散在不同部門的相關管理制度與內容納入統一的管理體系中。在圍繞建設用地，采取專用管制以及控制指標開展管理工作的基礎上，相關部門應加強土地開發強度管控，并加強環境保護管控，即針對不同類型生態空間，建立具備針對性的土地用途管理制度。

4 結語

開展國土空間規劃期間，應充分考慮對生態空間實現保護的方法與有效性，在提升生態修復規劃重視程度的同時，重視生態紅線協調。同時在實現生態環境用途有效管制基礎上，秉持分類、分級、分層管制的思維對土地空間規劃范疇下的生態環境保護工作制定針對性原則、規則與策略，方可基于國土空間規劃工作的開展實現自然環境良好保護，為社會公眾提供良好的生活環境，促進人類與自然的和諧共處。