社會公平：杭州市公共體育設施的配置與空間布局

諸葛田野

(浙江理工大學 體育教研部，浙江 杭州 310018)

0 前 言

隨著我國城市化水平的快速提高,城市居民對生活質量要求的不斷提升，各種新的社會矛盾也在不斷凸現。在諸多社會矛盾中，最主要的無疑是城市居民日益增長的公共服務需求與政府公共服務供給短缺且分配不均衡之間的矛盾。習近平總書記在十九大報告中提出的：“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理，良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”是新時期各級政府的重要工作目標。城市公共體育設施是公共服務資源的重要組成部分，也是衡量城市居民生活品質，體現城市文明程度的重要指標。從1995年我國頒布實施《全民健身計劃綱要》以來，我國城鄉公共體育設施數量與質量有了根本性提升。政府在公共體育設施配置上也一改以往那種集中化、規模化的配置方式，日益重視城市社會不同階層居民享用公共體育設施機會均等性問題。杭州市提出了：“依據杭州城市規模、空間布局及新型城市化演進等要素，合理規劃省市級、區級、社區(村)級四級公共體育場地設施體系。”到2025年，新增體育場地面積1 270萬m2以上，人均體育場地面積達到2.8m2，城區全面建成“10min健身圈”，實現重大公共體育設施市域全覆蓋的建設目標。基于上述背景，本研究試圖對杭州市現有城市體育設施配置與空間布局情況進行梳理與分析，以城市居民享用公共體育設施機會均等性、可達性作為體現社會公平的重要指標，對杭州市 “十四五”期間的公共體育設施布局與建設提出建議。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

通過浙江大學圖書館查閱城市地理學、城市規劃、城市空間學、體育建筑學等相關文獻30多篇,對公共服務設施布局選址相關領域的基本理論有一個基本的了解與把握，為研究打下理論基礎。

1.2 專家訪談法

對杭州市城市規劃局、杭州市體育局，以及亞組委競賽部、場館建設部等部門的領導與專家進行訪談，為研究獲得大量第一手資料。

1.3 地理信息系統(GIS)技術

利用 GIS 能夠收集、存儲、編輯、顯示位置的空間信息功能，在為研究者提供位置與分布信息的同時，還可通過可視化來表達問題背景的技術，對杭州市大型公共體育設施的可達性進行計算。

2 研究結果與分析

2.1 杭州市公共體育設施數量與屬性

“十三五”期間，杭州市依托其經濟優勢以及迎接2022年杭州亞運會的到來，政府在城市公共體育場館設施建設上成效十分顯著。通過對全國第六次、第七次體育場地普查數據進行統計與比較分析可以看出，杭州在六年時間里城市體育場地數量從2.042萬個增加到2.69萬個；人均體育場地面積從1.65m2增加到的2.5m2。特別是人均體育場地面積指標從2013年與北京、廣州等一線城市有較大的差距，到2019年差距大大縮小。(詳見表1,表2)

表1 2013年全國第六次體育場地普查結果比較表

表2 2019年全國第七次體育場地普查結果比較表

一個地區體育場地的類型在一定的程度上能體現出該地區體育場地建設的規模、配置和結構等特征。通過統計，目前杭州市公共體育設施類型與數量情況見表3。

表3 杭州公共體育場地類型

體育場地類型數量排名前三的分別為健身路徑及健身點、籃球場和乒乓球場(房)。雖然，這對加強大眾體育鍛煉的參與度、提高身體素質起到重要的推動作用，但從側面也反映出杭州市每萬人擁有體育設施數指標反超北京市和廣州市，主要是依靠這些較為基礎性體育設施達成的。建成的運動場、體育館、游泳館等大型體育場館數只占總數的8.2%，比例偏低。隨著大眾對運動的需求日益多元化，體育生活休閑化、時尚化，單靠這些較為基礎的公共體育設施是不能滿足居民的體育需求的，這就需要政府增加體現現代生活方式的體育設施如大型體育綜合體建設，以滿足市民參與一些新興運動項目的需求。

表4 杭州市各系統的公共體育設施數量與面積

2.2 杭州市公共體育設施的分布狀況

為了進一步了解對杭州市各行政區的公共體育設施供給情況，我們對杭州市各行政區的體育設施分布進行了統計分析。

從表5可以看出，從全市各行政區擁有公共體育場地面積來看，各個地區之間體育場地設施的配置水平是不均衡的。蕭山、西湖、臨平、余杭四個行政區擁有全市47.2%的體育場地面積，說明這四個地區的體育設施配置規模較大，體育服務的覆蓋能力也較強。當進一步對2019年杭州行政區劃調整前后的數據進行比較，調整前原江干、余杭、蕭山、西湖三個行政區擁有全市51.4%的體育場地面積。原上城區體育場地面積占的比1.12%，人均0.53m2，調整后二項指標提高幅度最大，受益最明顯。從杭州市行政區劃后各行政區的人均公共體育場地面積指標看，各行政區體育場地設施配置的均衡性大大提高。體現了“尊重和順應城市發展規律，優化國土空間格局，統籌做好規劃、建設和管理，提高新型城鎮化質量和水平，增強城市綜合承載和資源優化配置能力”的區劃調整目的。另外，根據《浙江省全民健身實施計劃(2021—2025年)》體育場地面積人均達2.8m2的要求，杭州市轄行政區除西湖區外，場地設施補短板的任務仍十分艱巨。

表5 杭州市各行政區公共體育設施主要指標比較

2.3 杭州市大型公共體育設施可達性分析

通過以上對杭州市公共體育設施數量與類型的統計分析，使我們對杭州市公共體育設施的“量”有了一個了解，但對現有公共體育設施在空間布局上，在公共體育設施的服務功能發揮上，是否體現了公平與效率原則等“質”的問題仍沒有一個較為精準、客觀的判斷。為了更深入揭示居民享有公共體育設施均等性問題，以大型公共體育設施的可達性(accessibility)為評價指標，運用GIS技術和爬蟲軟件，對分布于杭州市轄區域71個大型公共體育設施[2]，作為居民活動的目的地，以杭州市5 699個居民區為起始點，再將所有起始點與目的地的經緯度數據導入ArcGIS系統，對杭州市各個居民區與大型體育設施在地圖上得以表達。

圖1 起始點與目的地

本研究在道路數據中選取了杭州市市區一級道路、縣道以及高速公路作為主要的道路數據。因為研究的杭州市轄行政區皆為中心城區，這三類道路數據基本可以滿足居民日常的出行需求。然后，根據杭州城市的實際情況確定了每一條道路的等級與通行速度。

表6 杭州市區道路等級表

本研究所確定的杭州市民出行速度以駕駛速度平均40km/h；騎行的速度平均15 km/h；步行的速度平均5 km/h為標準。然后，設置若干個時間間隔來求得公共體育服務區域與范圍。根據《浙江省全民健身實施計劃(2016—2020年)》提出構建居民15min健身圈的要求，以時間Minutes(分鐘)為阻抗單位，分別以15min、30min、60min三個時間阻抗，計算出杭州市區劃調整前公共體育設施服務區的范圍。最后，通過運用ArcMap網絡分析模塊中的服務區分析圖層，生成杭州市大型公共體育設施的服務區范圍，計算結果見圖2。

圖2 行政區劃調整前杭州市大型公共體育設施服務區

杭州市區劃調整前的大型公共體育設施的空間分布呈現地域性不均衡。大型公共體育設施主要聚集在下城、上城、拱墅老城區，以及江干區與西湖文教區。公共體育設施空間分布的疏密程度遵循老城區-新城區-新開發區遞減規律。下城、上城、拱墅、濱江、江干五個行政區居民能享受到公共體育服務的幾率要明顯高于其他行政區，其中，上城區、下城區基本被15min行程內的大型公共體育設施服務區所覆蓋。這一結果與用人均體育設施面積數、每萬人擁有體育場館數的統計結果形成鮮明的反差。說明評價城市公共體育服務設施布局的公平性，用人均擁有數、每萬人擁有數等數據，即以均等性指標衡量公平性，不如用基于居民需求的空間分布公平性來衡量更能接近事實。正如McAllister所說：“距離是導致不公平的主要因素。” 作為1996年開始新建的濱江區由于區域建設規劃起點較高，公共服務配套設施較為完善，導致該區居民享受到公共體育服務較為便利。而余杭和蕭山大部，大型公共體育設施供給明顯不足。

根據《浙江省全民健身實施計劃(2021—2025年)》的要求，到2025年 “10min健身圈”基本建成的要求，選擇杭州市體育設施的最小化阻抗分析的阻抗時間為10min，將現有的71個大型體育公共設施與6個亞運會新建體育設施為目的地，以杭州市5608個小區為請求點。采用最小設施點數模型進行計算與模擬，杭州市轄行政區總體還需增加6個大型公共體育設施，可以有效的滿足中心區域以外的地區居民對大型公共體育設施的需求，并從整體上改善杭州城市公共體育設施的可達性，增強城市居民享用公共體育設施的公平性。選址主要集中在蕭山區、余杭區。

圖3 杭州市新增與優化后的體育設施布局模擬圖

3 研究結論

3.1 近十年來，杭州市政府在城市公共體育場館設施建設上成效十分顯著。城市公共體育設施數量與規模的人均指標均有大幅提升。與舉辦過奧運會、亞運會、全運會等大型體育賽事的北京、廣州、上海等一線城市的體育設施配置水平差距明顯縮小。

3.2 2019年杭州市的部分行政區區劃調整，有效地改善了原各行政區公共體育設施配置與分布呈現地域性不均衡問題，提高了居民享用公共體育服務的社會公平性。

3.3 杭州市具有綜合體育服務能力的大型公共體育場館設施數量仍偏少，而且分布不均衡，空間分布的疏密程度遵循老城區-新城區-新開發區遞減規律。隨著杭州西部發展戰略實施，余杭區公共服務配套實施建設的迫切性凸出。

3.4 杭州市公共體育場館面積分布在教育系統占56.9%，尤其是大型體育館以分布高等院校最多。為舉辦杭州亞運會，政府對承辦學校已投入較大的場館改造資金，如何在亞運后，充分發揮這批體育場館體育社會服務功能，是政府面臨的新課題。

3.5 杭州是我國民營經濟最為活躍、最為發達地區。作為我國先行示范區，如何通過制度創新，清理不利于民營資本進入城市公共體育服務領域的政策性障礙，是解決城市公共體育設施配置不足、布局不均衡問題的有效途徑。