推動我國清潔能源產業高質量發展的法治保障路徑

魏小來

（哈爾濱市道里區人民法院，哈爾濱 150076）

一、檢視：我國清潔能源產業發展背景概述

（一）我國環境污染現狀

我國正處于經濟發展的關鍵期和黃金期，處于經濟從高速發展向高質量發展過渡階段。由于工業發展和民生發展是經濟發展的重要一環，因此，我國對能源的需求量和使用量都大大提高。根據國家統計局的相關數據統計，2016 年、2017 年、2018 年的生活能源消費量分別為54 336 萬噸、57 459 萬噸和60 436 萬噸，呈逐年遞增趨勢，并且這三年中生活煤炭的消費量占最大比例，2018 年平均每天能源消費量已經高達1 292.9萬噸。根據相關統計，每燃燒一噸煤炭就會釋放出近20 公斤二氧化硫、400 多公斤二氧化碳以及大量的煙塵和灰渣，“臭名昭著”的酸雨和霧霾現象就與煤炭的大量燃燒密不可分。由此看來，我國環境污染目前呈現為兩大特點，分別是土地污染和空氣污染，土地污染不僅會影響莊稼的收成、植被的生長，甚至會污染當地水資源，影響當地居民身體健康。因此，空氣污染的防治也已經成為了世界性課題。

（二）我國清潔能源供應特點

清潔能源簡單來說就是污染小、排放小、對環境友善的能源，一般包括水力、電力、風力、潮汐、生物質能等；除了可再生能源以外，還包括低污染的化石能源。

首先，基于我國鄉村大量飼養牲畜、人口較多的特點，我國充分利用蘊藏的大量生物質能，如利用沼氣作為主要動力的創新性技術在鄉村逐漸推廣開來。其次，我國的水力能源也較為豐富，并且實際轉化率和利用率也比較高。其中主要成就以三峽水電站、溪洛渡水電站和白鶴灘水電站為代表，它們為我國經濟的高速發展提供了堅實的物質保障。再次，我國的風能資源也極為豐富，其中以內蒙古、新疆和黑龍江等北部地區為典型代表。我國風電裝機的規模也在逐年增長，位居世界前列。最后，天然氣在我國被大量推廣使用。它在燃燒時，相比于其他化石能源能大大降低二氧化碳、二氧化硫、粉塵和氮氧化合物的排放。根據國家統計局的數據顯示，我國天然氣可供量已經由2011 年的1 333 億立方米增長至2018 年的2 814.3 億立方米。我國清潔能源雖然蘊藏總量較為豐富，但是使用和管理不當、開發難度大、南北分布不均等問題逐漸凸顯。

（三）我國清潔能源發展特點

首先，雖然我國已經逐步推廣應用清潔能源，但是煤炭等傳統能源的使用仍然占據主導地位。新能源的逐步發展正在推動建立能源產業多元化發展的新格局，新的能源供應體系正在逐漸形成。其次，清潔能源的市場尚未打開。雖然清潔能源企業逐步設立，現代企業制度也逐步落實，但是，由于清潔能源尚未被廣泛認可，且技術上和操作上難度較大、經營管理成本較高，并未在能源市場占有較大的市場份額。再次，清潔能源消納矛盾凸顯。事實上，其根源仍然與清潔能源欠缺“市場化”、消納渠道狹窄、地區間的市場份額差異等密不可分。最后，清潔能源的發展機制、統籌規劃、政策扶持和合理布局略顯不足，在清潔能源的經營管理過程中，缺乏統一的規章制度、統一的資金監管措施、評估審批環節的統一標準以及具體詳實的管理細則等。

二、破題：以堅強的法治保障推動我國清潔能源產業發展

通過對我國污染現狀的陳述、清潔能源供應特點的分析以及清潔能源發展特點的整理，可以發現，充分利用清潔能源甚至以清潔能源取代污染性強的生物化石能源是大勢所趨，但是我國清潔能源的利用和產業發展仍然存在消納渠道狹窄、缺乏統一管理制度、環保法等法律法規難落實、完整的制度體系尚未建立等短板。因此，本文嘗試從法律規制和法治保障的角度提出建議解決以上問題，推動我國清潔能源產業高速、高質量發展。

（一）完善相關法律法規、保證政策落實

我國1997 年通過的《節約能源法》中就已經提到了新能源和可再生能源的概念，并且以法律形式明確規定鼓勵開發新能源和可再生能源，但是仍然規定以節約能源為主要任務。在《清潔生產促進法》中也鼓勵進行清潔生產的相關研究，減少生產生活對環境的負面影響。《環保法》第二十五條要求工業企業使用排放污染物量少的工藝和設備，事實上也是要求企業采取清潔的生產方式。在2020 年12 月發布的《新時代的中國能源發展》白皮書中明確提到，我國要建設一種多元化的清潔能源的供應體系，大力開發非化石能源，推動太陽能、水電、風電、生物質能、地熱能和海洋能的平穩有序開發。在地方上，包括陜西省出臺的地方性文件，比如《通知》，以及甘肅省出臺的地方性文件《實施方案》等對清潔能源的使用和開發都提出了相關政策性要求和導向性管理意見。但是，這些法律法規和文件不僅是瑣碎繁雜，更缺乏操作性和實用性。雖然2018 年修訂的《節約能源法》將能源的管理細致分類至工業、建筑、交通運輸、公共機構、重點用能單位等五大領域，并要求嚴格執法、嚴格問責，但是沒有將清潔能源的開發和利用作為主要的節能減排舉措，并且沒有全面涵蓋清潔能源的審查、審批、監督、使用、開發、事故處理等各個環節，對于清潔能源的使用以鼓勵性為主，缺乏一定的強制執行力。

1.將強制與鼓勵相融合

在《節約能源法》第六十條至第六十七條中，對于使用清潔能源是采取一種鼓勵和政策支持、價格補貼等正向激勵的措施，對于清潔能源的開發和利用并沒有強制性的規定。著名的思想家狄德羅就曾深刻揭露過人類固有的劣根性和惰性。很多人能洞穿一個制度為個人和社會所帶來的福利，但是又基于自身的利益和短板而無視。在法理學中，法律規范和道德規范最大的區別就是前者有強制力保證實施，而后者只能依靠輿論和自身的約束。雖然《節約能源法》中規定可以對違反節約能源的行為采取罰款、追究刑事責任等強制措施，但是筆者建議還應該對使用清潔能源的問題予以強制要求。例如，某些高污染、高排放的企業，在污染物易擴散的時節務必使用清潔能源，或者在風電、水電等我國發展較為成熟的清潔能源領域務必大量使用清潔能源。但是對于污染排放不高的企業亦或是清潔能源的開發和使用技術尚不成熟的領域采用正向鼓勵的方式，一方面能減少污染物的排放，另一方面能倒逼企業和相關單位開發清潔能源產業發展的技術，提高清潔能源的利用率。其次，建議在《節約能源法》的第六章中，將“十五日以下拘留”列為處罰方式的一種；建議增加對建設、使用、生產等嚴重違反本法的相關單位的法定代表人、主要負責人以及項目的主要責任人和實際實施人采取十五日以下行政拘留的措施。在刑法中，學術界和司法實務界均將剝奪人身自由視為一種最嚴重的處罰方式，在行政處罰中也是如此。有剝奪人身自由的處罰可能性存在，就會引起相關責任人的重視，從而減少能源的過度消耗。但是拘留措施的行使也要以“情節嚴重”和“嚴重后果”為前提。

2.嘗試建立針對清潔能源使用與開發的專門法律法規

我國開發和使用清潔能源存在問題的主要原因是沒有形成完整的制度體系、沒有統一的管理標準、審批程序復雜煩瑣、多方工作不協調且無合力。因此，在清潔能源越來越不可或缺的今天，設立針對清潔能源使用和開發的獨立法律法規既迫在眉睫，又符合時代的要求。其應當包含以下內容：（1）我國清潔能源使用和開發的基本原則，包括但不限于以人民為中心、堅持自主創新、充分發揮市場機制的激勵作用、綠色生態原則和樹立人類命運共同體意識等。（2）開發和使用的基本要求是嚴格遵循合理開發和使用必要性原則。（3）一般規定，包括轉變能源消費方式、擴大清潔能源的市場占有份額和拓寬消納渠道。（4）完善獎懲制度，采取強制和激勵相結合的政策，在特定企業和特定時間點強制使用清潔能源，在其他情況下對使用清潔能源的給予獎勵。（5）建全監督制度，從清潔能源的開發、審批、研究到進入消費市場的全過程進行監督，包括事前監督、事中監督和事后監督，監督對象涵蓋相關企業、事業單位以及執法機關。通過監督大力推進法治政府建設，將法治貫穿于政府在清潔能源領域執法的始終。（6）及時整理并修改不符合時代發展的、有出入的能源類和環保類的法律法規，并在結尾處注明。（7）法律責任和救濟途徑。要嚴格問責，法律責任一般為“罰款”、“十五日以下拘留”和追究刑事責任，處罰情形依據行為和結果而定，一般分為“情形不惡劣、后果不嚴重”、“情形不惡劣、后果較為嚴重”和“情形惡劣并造成嚴重后果”三個等次。

（二）將法治政府建設作為關鍵契機

建設法治政府要求行政機關依法履行職責，讓行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為全部在法律的框架內進行，不斷提高行政執法水平，樹立牢固的依法行政的意識。因此，對于需要加快大眾轉變消費理念、拓寬消納渠道、享受公平市場交易環境和政策扶持的國家清潔能源產業發展來講，建設法治政府是清潔能源產業開發和利用的重要保障和黃金節點。

1.加強清潔能源的地方立法工作

很多地區都在嘗試加強與清潔能源產業相關的立法，學習他們先進的經驗是補齊短板的捷徑。福建省結合地域特色和地方實際，將節能行業的全面發展可持續發展作為目標，堅持綠色、節能、高質量發展的工作原則，分別制定并出臺了《交易管理暫行辦法》、《監察管理暫行辦法》、《管理辦法》、《節能審查實施辦法》以及《評價中心暫行管理辦法》等文件。福建省在不斷總結本地資源匱乏等短板和加強相關制度建設的過程中，形成了綠色理念的發展體系，大大提高了能源的利用率，推動了綠色產業的發展。甘肅省也于2020 年印發了《甘肅省打贏藍天保衛戰2020 年度實施方案》，其中明確提到對于現有的能源結構要進行優化和升級，舉措之一就是要發展清潔能源，逐步提高清潔能源在使用能源總量中所占的百分比，以實現治理污染，讓人民切實感受到幸福感的目標。陜西省對清潔能源的使用和消納也做了制度性的安排。陜西省2021 年印發了《通知》，其中明確提及將清潔能源作為優先使用的能源，鼓勵清潔能源代替常規能源，為了鼓勵節能減排、開拓清潔能源的消納空間，對低排放的行為給予一定獎勵。因此，其他各個省份也應當結合自身地域的實際情況，加強清潔能源制度體系的建設，為當地的清潔能源開發和使用的工作制定統一行動標準。商業、對外貿易發達的地區可以嘗試發揮市場在資源配置中的作用來提高清潔能源開發的性價比。在經濟水平較為落后的地區，應當制定制度化的宣傳方案，轉變大眾傳統的思想觀念，并以行政法規的強制執行力約束來規范清潔能源的交易市場，對于惡意擾亂市場正常秩序的行為要制定嚴厲的行政處罰措施。當地能源管理部門和政法機關要形成聯動，對于涉嫌在清潔能源領域破壞社會主義市場經濟犯罪要及時移送司法機關，并且要以制度性文件保證實施。

2.增強能源管理相關部門的執法能力

地方能源管理部門（如國家能源局在各個區域的監管局以及省級監管辦公室、各地方的發展和改革委員會等）的執法能力不僅反映在行政執法人員的業務和綜合素質上，更反映在行政部門行政信息依法公開的質量、數量以及行政部門依法行政的能力和水平上依據國家能源局東北監管局官網公布的《信息公開工作年度報告》可以發現，依職權主動公開的信息共計506 件，依申請公開信息2 件。橫向來看，國家能源局華北監管局官網公布的《信息公開工作年度報告》，中依職權公開信息574 件、依申請公開信息2 件，前者數據略顯遜色。由此可以看出，雖然各個地方能源管理部門的行政執法能力均存在一定的不足（如行政公開不及時、公開形式單一的問題），但是各個地方的信息公開能力甚至是行政執法能力也存在地域上的差異，這種行政執法能力差異對于清潔能源的合理利用、市場地位的提高具有舉足輕重的影響。因此，我們在通過各種考試、培訓提高能源管理部門執法人員執法水平的同時，也要通過分解清潔能源推廣任務、嚴格落實清潔能源使用率的目標責任、不斷加強對能源管理部門的內部監督和輿論監督、提高能源管理部門內工作人員的主觀能動性和創新驅動力等方式來提高地方能源管理部門在統籌能源高效率利用、以加強信息公開來拓寬清潔能源消納渠道、為清潔能源的技術開發提供政策支持以及對地方清潔能源資源使用進行合理布局的能力。同時，能源管理部門要加快轉變職能，將對能源企業的管理職能逐步轉變為服務職能，對開發清潔能源的企業給予政策扶持，激發企業的內生驅動力。能源管理部門也要推動決策、管理規范化，對于在日常生活某些領域以清潔能源代替傳統能源、研究開發新型的清潔能源等重大決策，要嚴格遵守聽證程序，并且要組織法律領域專家、社會學領域專家、能源領域專家以及環境領域的專家進行嚴格的專家論證，并形成論理充分的專家論證報告，集體討論決定后要在一定范圍內予以公示。同時，由于清潔能源的使用牽涉每一個家庭的日常生活，與大眾的生活息息相關，因此，關于清潔能源開發和利用的討論內容和決策過程要記錄在案并形成案卷，以備行政信息公開、責任落實時使用，并倒逼能源管理機關在做出決策時對安全性、可靠性等進行謹慎研究并充分組織論證和調研，以保證清潔能源的推廣和使用真正惠及每一個人。

（三）完善清潔能源技術專利制度

“法律生態化”是隨著全球氣候變暖、各種污染加劇而出現的法律術語，它以促進環境的可持續發展和節能減排為主要目標，將對環境保護工作的立法和修正作為主要手段。其中的“綠色專利制度”就是“法律生態化”為適應時代發展而創新后的成果，它以維持生態平衡、減少環境污染的創新技術為關注重心，理論界的“清潔能源專利制度”就是其衍生出的一種權利保護制度，一個成熟、完善的“清潔能源專利制度”能夠突破清潔能源技術創新瓶頸，打破清潔能源貿易壁壘，促進環境可持續發展。目前，清潔能源專利制度比較成熟的是美國。美國出臺的《2009 年清潔能源安全法案》就已經對清潔能源的技術做出了相關規定，同時期美國對清潔能源專利技術的申請采取了支持鼓勵的態度，而后2011年美國又通過了《美國發明法》，為清潔能源技術和和相關產業提供了法律上的保障。雖然中國對于知識產權的保護力度也逐年增強，但是在清潔能源專利保護方面仍存在缺乏配套保護措施、各部門聯合懲治和協調執法力度不強、民眾專利保護意識差等問題，最終可能會陷入國內清潔能源技術難以適應國際市場、核心競爭力不強、創新商業性強但實用性差等尷尬境地。因此，國內的清潔能源專利保護制度亟需完善和調整。

1.建立高效的清潔能源專利審批通道

很多專利申請人最顧慮的就是審批環節多、周期長，申請了很久都沒有音信，尤其是對于時效性依賴度高的技術或者專利技術保護不到位的持有人。雖然我國已經大大簡化了行政審批的流程、提高了行政審批的效率，但是隨著我國國民文化水平的提高、經濟水平的高質量提升，更多的實用新型專利、外觀設計專利等如雨后春筍般出現，致使專利審批工作產生了一定量的積壓，嚴重影響了清潔能源的應用和推廣，降低了大眾開發清潔能源技術的積極性。但是，如果審批流程過于簡化或潦草完成也是對社會發展和專利申請人的不負責。因此，為了清潔能源技術的有效開發和推廣，建議專利審批部門或能源管理部門設立高效、獨立的清潔能源專利技術審批通道，也就是我們常說的開通“綠色通道”。這既是一種政策導向，鼓勵人們發明清潔能源應用技術，又為清潔能源技術的開發創造一種寬松的環境，增強相關技術發明人、技術專家的信心，為維護生態環境貢獻強大的科技力量、創新力量。

2.將“法律生態化”概念引入我國專利制度

隨著全球氣候變暖，霧霾天氣等惡性氣候頻頻出現，隨之以維持生態平衡、促進可持續發展為目標的“法律生態化”進入人們的視野。

如今我國已經由粗放式發展模式轉向集約化發展模式、由注重經濟高速發展逐漸轉向注重經濟高質量發展，因此，將“法律生態化”概念引入專利制度并將其進行綠色化的解體與重構便是未來專利制度發展的趨勢。清潔能源專利技術保護制度作為“法律生態化”的典型代表，是人與自然和諧相處的紐帶，是建設環境友好型社會的關鍵，因此，將“環境生態化”概念引入專利制度并貫穿制度的始終，成為專利制度的基本原則，成為推動建設節能減排型社會、促進清潔能源開發內生動力的重要一環。