鄉村公社化發展時期的農田水利供給體系質量
——嵌入性視角的分析

杜威漩

(河南科技大學 經濟學院，河南 洛陽 471023)

農田水利是促進農業現代化的重要基礎和實施鄉村振興戰略的有力支撐(《深化農田水利改革的指導意見》)，與鄉村振興戰略的實施和實踐過程相伴而生的一個重要問題就是農田水利供給體系如何提升的問題，這一問題無疑也是我國目前必然面對和解決的重要“三農”問題。農田水利灌溉(含排水)于農田、服務于農業、福利于農民，離開了農田、農業和農民，農田水利就會失去存在的價值，無論農田、農業還是農民都處在鄉村場域之中，從這個意義上講，農田水利供給體系及其質量變遷具有深刻的鄉村發展環境嵌入性。鑒于此，本文擬以鄉村發展環境為視閾、運用新經濟社會學中的嵌入性范式研究我國農田水利供給體系及其質量變遷問題，以期為鄉村振興發展時期的農田水利供給體系質量提升提供智識。

一、內涵界定：從供給體系到農田水利供給體系

(一)供給體系

體系即系統，亦即由相互聯系、相互作用的若干部分(或要素)結合而成、具有一定結構和功能的完整統一體，結合供給的基本內涵——供給主體把一定數量的物品或服務等供給客體提供給需求主體的過程，可從兩個方面界定供給體系的內涵。縱向看，若抽象掉資本運動的生產關系性質，馬克思主義政治經濟學的資本循環公式G→Pm+A→……P……→G′可看作是對供給體系的完整表述，即供給體系是由供給客體(商品)制造條件(人的因素+物的因素)投入—供給客體制造—供給客體制造完成后的提供等三個環節構成的完整統一體；橫向看，供給過程的每一環節均由相應的供給主體和供給機制構成，是供給主體、供給機制的完整統一體。

基于以上，供給體系可定義為：某供給客體制造條件投入、供給客體制造、供給客體制造完成后提供等三個環節及各環節供給主體、供給機制的完整統一體。

(二)農田水利供給體系

農田水利是指為改善農業生產條件而采取的灌溉工程措施及其他相關措施(見《農田水利條例》)。由這一權威性定義可知，農田水利供給最基本的客體是農田水利工程設施，最基本的目的在于通過提供農田灌溉服務來改善農業生產條件。在供給體系內涵界定的基礎上，按照屬+種差方法下定義，農田水利供給體系是指農田水利工程設施建造條件投入、建造、建成后提供等三個環節及各環節供給主體和供給機制的完整統一體。進一步看，農田水利供給客體具有自身的特殊性：一方面，農田水利工程設施是農業領域的重要固定資產，其供給不僅需要高額投資而且建成后基本處于露天存放狀態，因此其建造條件投入環節中的資金投入、建成后提供環節中的管護均至關重要。另一方面，提供農田水利工程設施的目的在于提供農田灌溉服務，若沒有農田灌溉服務的提供，農田水利工程設施的投資、建造、管護就會變得毫無意義，因此農田灌溉服務的提供同樣是農田水利工程設施建成后提供環節的重要構成內容。這樣，農田水利供給體系內涵便可界定為農田水利工程設施投資、建造、管護、農田灌溉服務提供等四個環節及各環節相關供給主體、供給機制的完整統一體(見圖1)。

圖1 農田水利供診體系圖

二、理論框架：農田水利供給體系鄉村發展環境嵌入性及其質量變遷機理

(一)農田水利供給體系的鄉村發展環境嵌入性

第一，嵌入性內涵界定。嵌入性(embeddedness)概念最早由Polanyi移植到社會學研究領域，借以表達經濟行為受社會環境影響的理念，至今已成為新經濟社會學的標志性范式。Polanyi認為：人類經濟行為嵌入于社會環境之中[1]。Granovetter則提出了“經濟行為嵌入社會結構”的著名觀點，即經濟行為的內容、方式不可避免地受到其當時所處的社會環境及社會結構的影響[2]。Hagedorn以組織為對象研究了產業發展環境、組織間相互關系對組織經濟行為的影響，認為組織經濟行為具有產業發展環境嵌入性和雙邊關系嵌入性[3]。Granovetter和Hagedorn較多地強調了經濟行為與社會環境的關聯性，卻忽視了制度及文化因素等對經濟行為產生的影響，此后的諸多學者對此進行了拓展性研究：Nee和Ingram提出了制度嵌入性范式，認為個體經濟行為或經濟模式的選擇受其所嵌入的制度(正式及非正式制度)的約束和影響[4]——制度限定經濟主體的理性程度及行為選擇邊界、影響經濟主體行為選擇方向等；Zukin和DiMaggio進一步把嵌入性劃分為四種類型，其中的文化嵌入是指文化因素對經濟行為產生的影響[5]——文化潛移默化地滲入個體的心理意識及思維模式之中，進而影響個體的經濟行為。盡管不同學者對嵌入性概念的定義各有側重，但嵌入性概念的內核卻非常明確，即社會、制度、文化環境對經濟行為產生的影響。

第二，農田水利供給體系的鄉村發展環境嵌入性內涵界定。本文把嵌入性概念的內核向鄉村水利場域進行理論遷移，以此定義農田水利供給體系的鄉村發展環境嵌入性。鄉村是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的由鄉鎮和村莊等構成的地域綜合體(見《中華人民共和國鄉村振興促進法》)。結合嵌入性概念的內核，本文主要從農業生產經營模式(經濟)、鄉村社會治理模式(社會)、相關正式制度安排及鄉村文化(制度及文化)等三個方面界定農田水利供給體系的鄉村發展環境嵌入性：(1)農田水利供給體系嵌入農業生產經營模式之中。人類變水害為水利的農田水利供給行為源自農業生產經營活動的需要，因此，農田水利形成于一定的農業發展格局，農田水利供給體系的運行狀況也必然受到農業生產經營模式的影響。(2)農田水利供給體系嵌入鄉村社會治理模式之中。農田水利工程設施地處鄉村的特性決定了農田水利供給體系運行狀況必然受到鄉村社會治理模式的影響，治水活動一直都是鄉村社會治理活動的重要組成部分。(3)農田水利供給體系嵌入相關制度(本文僅以與農田水利供給最為密切的財稅體制為例)及鄉村文化之中。制度、文化的基本功能在于激勵或約束相關主體的行為。農田水利供給體系運行的行為特性——農田水利工程設施投資、建造、管護及農田灌溉服務提供等行為的集合體，決定了農田水利供給體系運行狀況必然受到相關制度及鄉村文化的影響。

(二)農田水利供給體系質量變遷的鄉村發展環境嵌入機理

第一，農田水利供給體系的鄉村發展環境嵌入性決定了農田水利供給主體的基本構成：政府部門+水管單位+鄉村基層組織+農民。農業的基礎性、弱質性決定了農業是政府部門、灌區水管單位支持的重點領域，農田水利供給體系嵌入農業生產經營模式之中的特性決定了農田水利供給體系也是農業供給側的重要組成部分，政府部門、灌區水管單位理應成為農田水利供給的重要主體，充分扮演其對農田水利供給體系有效運行的支持和引導角色。農民(包括新型農業經營主體)是農業生產經營活動的基本主體之一，農田水利供給體系嵌入農業生產經營模式之中的特性決定了農民同樣也是農田水利供給的基本主體——既是農田水利的需求者，也是農田水利供給活動的參與者。基層水管單位、鄉村基層組織是鄉村社會治理活動的基本參與主體——鄉村水利事務及其他公共事務最基層的管理者和鄉村社會治理活動最基層的動員者，農田水利供給體系嵌入于鄉村社會治理模式之中的特性決定了基層水管單位、鄉村基層組織也必然是農田水利供給的基本主體。

第二，鄉村發展環境變遷決定農田水利供給體系質量的變遷。農田水利供給體系質量是指農田水利供給體系對農田灌溉服務需求的滿足程度——對農田灌溉服務需求充分性、及時性和普遍性的滿足程度[6]，具體可細分為農田水利投資質量、農田水利建造質量、農田水利管護質量、農田灌溉服務提供質量等四大類；相應地，農田水利供給體系質量變遷是指農田水利供給體系滿足農田灌溉服務需求程度從一種狀態向另一種狀態的變化過程。鄉村發展環境變遷決定農田水利供給體系質量變遷的內在機理在于：鄉村發展環境變遷→農田水利供給主體治水行為行動力發生改變→農田水利供給機制發生改變→農田水利供給體系滿足農田灌溉服務需求的程度發生改變亦即農田水利供給體系質量發生變遷。

三、歷史經驗：農田水利供給體系的鄉村公社化發展環境嵌入性及其高質量

(一)鄉村公社化發展環境以集體化、行政化為基本特征

新中國成立至改革開放前這一時期，我國鄉村發展經歷了土地改革、農業合作化及人民公社等不同發展階段，其中的人民公社階段歷時最長、治水效果最佳——農田水利事業取得了巨大成就，農田水利體系基本格局得以奠定[7]，因此，本文選取人民公社發展階段作為我國鄉村發展環境變遷的第一個階段進行研究。人民公社時期鄉村發展環境的基本特征可概括為以下三個方面。

第一，農業生產經營模式具有集體化特征。農業生產資料歸人民公社、生產大隊及生產隊等三個層級的鄉村基層組織所有，其中，人民公社是國家最基層的政權組織，負責鄉村社會的一切事務；生產大隊既是村莊基層組織也是人民公社的直接下級組織及生產隊的直接上級組織，一方面接受人民公社下達的各項指令并接受人民公社的監督，另一方面負責生產隊的各項工作；生產隊是進行農業生產經營活動的最基層組織單元，直接組織動員本生產隊的農民參與農業生產經營活動及鄉村社會的其他各項事務；具有高度同質性的農民(農民均為人民公社的社員)直接在生產隊的統一安排下以共同出工、協同勞動的方式從事農業生產經營活動及鄉村公共物品供給活動，其勞動計量、勞動成果分配實行工分制。

第二，鄉村社會治理模式具有行政化特征。人民公社—生產大隊—生產隊這一組織體系具有以“三項提留”“五項統籌”及“兩工”(1)“三項提留”指村莊基層組織預提的公積金、公益金、管理費；“五項統籌”指人民公社用于鄉村道路建設、教育投資等5項公共事業的費用，二者又合稱“三提五統”；“兩工”指農村義務工和勞動積累工。等方式向農民籌資籌勞的行政性經濟權力；依據這種行政性經濟權力，人民公社—生產大隊—生產隊這一組織載體以行政化方式動員農民參與鄉村社會的各項治理活動。

第三，財稅體制具有集權性和隱性化特征，鄉村文化具有集體主義特征。人民公社時期國家實施統收統支財政體制及隱性化農村稅費制度——農民承擔的農業稅、“三項提留”、“五項統籌”等費用在對農民進行收入分配前從生產大隊的集體收入中進行扣除而非直接向農民攤派；就鄉村文化而言，人民公社時期各級政府部門通過卓有成效的輿論宣傳，成功地塑造了以集體主義為核心內容的鄉村文化。

(二)鄉村公社化發展環境塑造了農田水利供給主體強大的治水行為行動力

第一，成功塑造了政府部門強大的治水行為行動力。統收統支財政體制使得政府部門特別是中央政府在建國初期財力較弱的歷史條件下可以集中力量進行大中型農田水利工程設施尤其是大江大河等大水利建設。

第二，成功塑造了鄉村基層組織強大的治水行為行動力。隱性化農村稅費制度為強化鄉村基層組織治水行為行動力奠定了堅實的財力基礎和人力資源基礎；集體化農業生產經營模式、行政化鄉村社會管理模式賦予了鄉村基層組織在農田水利供給活動中的強大治權，特別是作為鄉村最基層組織單元的生產隊在生產大隊及人民公社強有力的領導下發揮著實質性的農田水利統籌供給功能[8]。

第三，成功塑造了水管單位強大的治水行為行動力。統收統支財政體制下，水管單位在體制安排上被設定為水利事業單位，充足的運行經費充分保障了其治水積極性及強大的治水行為行動力的釋放。

第四，成功塑造了農民強大的治水行為行動力。集體化農業生產經營模式、行政化鄉村社會治理模式及以集體主義為核心內容的鄉村文化成功塑造了農民參與農田水利供給的“集體行動”，強化了農民的治水行為行動力。

(三)農田水利供給主體強大的治水行為行動力促成了運作良好的農田水利供給機制

第一，政府部門、鄉村基層組織強大的治水行為行動力促成了以政府部門+鄉村基層組織為主體的雙層農田水利籌資籌勞機制。新中國成立至1979年間，全國水利基本建設投資473億元，水利事業費290億元，鄉村基層組織(社隊)自籌及勞動積累580余億元[9]。

第二，鄉村基層組織強大的動員組織力及農民強大的治水“集體行動”力促成了“今冬明春”動員式、規模化的農田水利工程設施建造機制，1958—1960年間全國各省、市、自治區年均投入水利建設的勞動力一般占本省、市、自治區農業勞動力總數的20%—30%、最多達80%[10]。1970年冬到1971年春，全國有近百萬干部、1億農民參加了興修水庫、水渠、塘堰、打井等農田水利建造活動，建設完成了一批大中型農田水利工程設施[11]。

第三，水管單位強大的治水行為行動力及其專業技術上的優勢，鄉村基層組織強大的動員組織力，農民強大的“集體行動”力所奠定的組織基礎、技術基礎及人力資源基礎促成了農田水利工程設施專管、群管相結合的雙層管護機制——灌區水管單位(及其省、市、縣專設的水利施工隊等)負責大中型農田水利工程設施的日常管理和維修+鄉村基層組織動員一定數量的農民統一參加大中型農田水利工程設施的維修工作+基層水管單位負責小型農田水利工程設施的日常管理+鄉村基層組織動員農民在冬春農閑季節對農田水利工程設施進行維修的管護機制，促成了農田水利工程設施的建—管一體化、常態化，有效保障了農田水利工程設施灌溉作用的充分發揮[11-12]。

第四，水管單位強大的治水行為行動力及其專業技術上的優勢，鄉村基層組織強大的動員組織力促成了灌區水管單位與鄉村基層組織之間有機銜接、良性互動的灌溉服務提供機制——灌區水管單位通過人民公社向村莊基層組織提供灌溉用水+生產大隊或生產大隊水利專管員負責與灌區水管單位對接并負責本生產大隊的灌溉活動及各生產隊之間的灌溉秩序+各生產隊組織一定數量的農民集體參與本生產隊農田灌溉活動+不同生產大隊之間發生的灌溉糾紛由人民公社進行協調和化解。

(四)農田水利供給主體強大的治水行為行動力、良性運行的農田水利供給機制促成了農田水利供給體系粗放的高質量狀態

盡管存在諸多不足之處，但僅就治水狀況而言，我國公社化鄉村發展環境強化了農田水利供給主體的治水行為行動力，促成了農田水利供給機制的良性運行，成功塑造了以政府部門+水管單位+鄉村基層組織+農民為基本主體的高質量四元化農田水利供給體系。

第一，農田水利供給體系充分地滿足了農田灌溉服務需求。鄉村公社化發展時期，農田水利事業成效顯著：截至1979年，我國廣大鄉村地區形成了大、中、小水利有機結合，蓄、引、提、排相互配套的農田水利供給體系[13]，國家負責興修的大中型農田水利工程設施(大水利)、地方負責興修的小型水利工程設施(小水利)之間達到了有機對接的理想狀態[14]，這種理想狀態確保了農田水利供給體系對農田灌溉服務需求的充分滿足。

第二，農田水利供給體系及時地滿足了農田灌溉服務需求。鄉村公社化發展時期，人民公社依據氣象情況及各生產大隊的農業生產狀況，總體掌控和合理分配水庫中的水資源；生產大隊對上服從人民公社的總體安排，對下布置和協調各生產隊的具體灌溉活動；生產隊是基本灌溉單元，具體組織本生產隊的灌溉活動，與此同時各生產隊通過工分制來安排本生產隊的農民參加農田水利工程設施的清淤、挖土等方面的修繕工作[12]。所有這些，共同保障了農田水利進村入地“最后一公里”的暢通，從而確保了農田水利供給體系對農田灌溉服務需求的及時滿足。

第三，農田水利供給體系普遍地滿足了農田灌溉服務需求。1957—1978年間，我國耕地有效灌溉面積從4.1億畝增加到了6.7億畝，有效灌溉面積占耕地面積的比例從24.4%增長到了45.2%[15]，這些成效在很大程度上說明了農田水利供給體系普遍地滿足了農田灌溉服務需求。

值得注意的是，鄉村公社化發展時期農田水利供給體系的高質量是在技術水平較為低下的歷史背景下以粗放的方式(農田水利工程設施建造的人海戰術、農田灌溉的大水漫灌等)實現的，這種高質量不可避免地伴隨著人力資源及水資源的浪費，基于此，本文把鄉村公社化發展時期農田水利供給體系的高質量定義為粗放的高質量。

四、政策啟示：鄉村振興發展時期提升農田水利供給體系質量的邏輯進路

鄉村振興戰略的實施意味著我國鄉村進入振興發展時期——讓農業有奔頭，讓農民職業有吸引力，讓農村成為美麗家園的鄉村新時代開啟了。新時代背景下，應在充分吸收國家“三農”政策紅利、充分汲取鄉村公社化發展時期農田水利供給體系成功經驗的基礎上，進一步完善農田水利供給體系高效運行的鄉村發展環境，不斷強化農田水利供給主體治水行為的行動力，進一步完善農田水利供給機制，不斷拓展互聯網等現代科技手段在農田水利供給體系中的應用范圍，以實現農田水利供給體系運行的網絡化、精準化、高質量。

首先，進一步完善高效運行的農田水利供給體系。(1)進一步完善農業規模化生產經營模式。目前情況下，應進一步完善和實施農地“三權分置”制度以催生各種類型、各種層次的新型農業經營主體，最終實現農業生產經營活動的規模化及其與農田水利整體性之間的協同與契合。(2)進一步完善農村社會管理模式。進一步建立和完善“一門式辦理”和“一站式服務”等農村綜合服務平臺，進一步培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，以最終建立民事民議、民事民辦、民事民管的充滿活力的農村社會管理模式。(3)進一步完善農田水利供給的財稅支持制度。充分利用鄉村振興戰略實施、公共財政向“三農”傾斜力度加大的有利契機，進一步加大公共財政在農田水利供給領域的投入力度，不僅使農田水利建造活動得到財政資金的大力支持，也要適當增加公共財政對農田水利管護活動的支持力度；進一步完善農村公共費用籌集的“一事一議”制度；進一步完善以鄉、村基層組織為對象的財政轉移支付制度。(4)進一步完善以社會主義核心價值觀為硬核的農村非正式制度。進一步強化農村愛國主義、集體主義、社會主義的思想教育，使社會主義核心價值觀在農村思想文化陣地中處于硬核和統治地位。

其次，不斷強化農田水利供給主體治水行為的行動力。(1)不斷強化政府部門治水行為的行動力。不斷強化政府對農田水利供給的規劃功能、支持功能、激勵、引導功能和監督功能。政府可通過政策優惠等手段對農田水利供給行為進行激勵和引導，并協同有關部門對農田水利投資、建造、管護等活動進行有效監督，以確保農田水利供給的順利實現。(2)不斷強化鄉村基層組織治水行為的行動力。以切實保障農民權益為核心、以不斷增強村莊集體經濟實力為目標、以明晰界定農村集體產權為重點，深化農村集體產權制度改革，以合作制、股份制等方式創新完善村莊集體經濟的組織載體及經營方式，做實、做大、做強村莊集體經濟，為強化村莊基層組織治水行為的行動力奠定財力基礎。(3)不斷強化水管單位的治水行為行動力。確保水管單位特別是基層水管單位在編人員的基本支出經費、公益性水利維修養護經費由財政進行補貼的政策切實落實；充分利用互聯網等現代技術手段，構建以水管業務為核心的信息綜合管理平臺，構建農田水利工程監視、監測的自動化控制系統，以實現水管單位對農田水利工程管理的信息化、數字化和精細化。(4)不斷強化農民及相關社會主體治水行為的行動力。積極扶持新型農業經營主體、農村水利合作組織的發展，以強化其農田水利供給行為的行動力；通過采取政策優惠等手段以增強相關金融機構參與農田水利供給的行動力；通過公共意識、公益意識、社會責任意識的不斷培育，以強化農村鄉賢、相關企業等社會主體參與農田水利供給的行動力。

再次，進一步完善農田水利供給機制。在農業發展專業化+數字化+市場化、農村治理現代化、農民務農職業化的農村新時代背景下，依據《農田水利條例》的治水精神，農田水利供給機制的進一步完善應堅持多元化、專業化、數字化、精準化等原則。(1)進一步完善農田水利投資機制。進一步完善縣級以上政府對大、中型農田水利的投資機制；進一步完善基層政府(縣、鄉政府)對小型農田水利的投資或補貼機制；進一步完善村莊基層組織(村莊正式基層組織、農民用水合作組織等)對小型農田水利的投資或籌資籌勞機制；進一步完善政策激勵下的新型農業經營主體對小型農田水利的投資機制；進一步完善金融信貸、社會資金向農田水利領域的投入激勵機制(財政貼息、稅收減免等優惠政策激勵)；進一步完善政府部門、社會主體對農田水利的聯合投資機制。(2)進一步完善農田水利建造機制。主要是進一步完善以政府水利行政主管部門為主體和主導的農田水利規劃編制機制，以專業化施工企業為主體的農田水利建造機制，以及多主體參與、多層次協同的規范化農田水利建造質量監督機制。(3)進一步完善農田水利管護機制。主要是進一步完善由相應的大中型灌區水管單位直接管護或以政府購買服務等方式引進社會主體參與管護的機制——政府投資的大中型農田水利工程，由受益主體直接管護或由其委托的其他主體(單位或個人)進行管護的管護機制——政府投資或補助且建成后交由受益主體使用的小型農田水利工程，由投資投勞主體直接管護或由其委托的其他主體進行管護的管護機制——村莊基層組織、新型農業經營主體、其他相關主體投資投勞的小型農田水利工程，由投資主體依事前契約確定的主體進行管護的機制——政府與其他相關主體聯合投資的農田水利工程。(4)進一步完善農田灌溉服務提供機制。依據《農田水利條例》精神，構建灌區水管單位根據相應層級的政府水行政主管部門所核定的灌溉水年度取用計劃，制定本灌區內灌溉水供用計劃及調度方案并同時與相關農業用水戶簽訂供用水協議的灌溉水供用計劃制定機制；構建縣級及以上地方政府環保部門、水行政主管部門、農業主管部門聯合對灌溉用水的水質進行監測的灌溉供水水質檢測機制；構建有償供給、計量收費、節水激勵、精準補貼的灌溉水有償供給機制；構建以財政補助等方式鼓勵農業用水主體投資建設或購買節水灌溉設施的節水灌溉激勵機制。

最后，不斷拓展互聯網等現代科技手段在農田水利供給中的應用范圍。在“大力發展數字農業，實施智慧農業林業水利工程”(見2018年中央一號文件)這一新時代背景下，要不斷拓展互聯網等現代科技手段在農田水利供給中的應用范圍，以實現農田水利供給的網絡化、精準化、高質量。(1)按照“實施國家農業節水行動，加快灌區續建配套與現代化改造”(見2018年中央一號文件)的要求，在農田水利建造環節進一步拓展互聯網等現代科技手段的應用范圍，不斷建造出高質、高效、節水的農田水利工程。(2)按照“深化小型農田水利工程產權制度改革，創新運行管護機制”(見2020年中央一號文件)的要求，在農田水利管護環節進一步拓展互聯網等現代科技手段的應用范圍，以實現農田水利管護的網絡化、精準化。