實(shí)用性村莊規(guī)劃在全域土地綜合整治中的作用
——以衢州市衢江區(qū)廿里鎮(zhèn)赤柯山村村莊規(guī)劃為例

□衢州市自然資源和規(guī)劃局衢江分局 張國明 楊曉明

改革開放30 多年，中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，但鄉(xiāng)村發(fā)展不均衡、貧富差距現(xiàn)象依然存在。近10 年，浙江大量村莊隨著原住民老齡化和遷出，居民點(diǎn)房屋被荒廢擱置，空心化和人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重，建設(shè)用地碎片化等鄉(xiāng)村發(fā)展諸多問題亟需解決。

一、村莊規(guī)劃成為全域土地綜合整治的前置工作

2018 年，中央1 號文件全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五個方面，提出了鄉(xiāng)村振興的要求。2018 年2 月，浙江省政府向原國土資源部報送《浙江省實(shí)施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動計劃工作方案》。2018 年6 月，自然資源部復(fù)函支持浙江省全面實(shí)施全域土地綜合整治。全域土地綜合整治是浙江省委、省政府貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和“站得高一點(diǎn)、看得遠(yuǎn)一點(diǎn)、謀得深一層來謀劃推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的總體要求，是浙江省委、省政府“八八戰(zhàn)略”再深化、改革開放再出發(fā)的決策部署的重要組成部分。

全域土地綜合整治旨在整合力量、集中資金，沿著全域規(guī)劃、統(tǒng)籌設(shè)計、全面整治的路徑對鄉(xiāng)村“三生空間”布局進(jìn)行優(yōu)化，對山、水、林、田、湖、草等全要素進(jìn)行系統(tǒng)性的綜合整治，通過連片提質(zhì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、集中盤活存量建設(shè)用地、統(tǒng)一治理修復(fù)鄉(xiāng)村人居環(huán)境、集約精準(zhǔn)保障美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展用地等舉措，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集聚、空間形態(tài)高效的土地利用格局。

新時期國土空間規(guī)劃編制體系下的實(shí)用性村莊規(guī)劃，有別于以往側(cè)重于居民點(diǎn)整治的村莊規(guī)劃，包括村莊全域全要素規(guī)劃，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了村莊農(nóng)用地和生態(tài)用地保護(hù)。可以說，實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制已經(jīng)成為鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的前置工作，村莊農(nóng)用地優(yōu)化、生態(tài)用地保護(hù)、村莊建設(shè)用地整治，都離不開實(shí)用性村莊規(guī)劃的指導(dǎo)。實(shí)用性村莊規(guī)劃在全域土地綜合整治中有著不可替代的重要作用。本文以衢州市衢江區(qū)廿里鎮(zhèn)赤柯山村村莊規(guī)劃為例，闡述實(shí)用性村莊規(guī)劃在全域土地綜合整治中的作用。

二、赤柯山村基本概況

赤柯山村位于衢州市衢江區(qū)廿里鎮(zhèn)中南部，與鎮(zhèn)區(qū)聯(lián)系緊密，村內(nèi)有跨境衢州南連接線穿過，區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通優(yōu)勢十分突出；村莊南側(cè)為塘湖水庫，內(nèi)部有芙蓉塘水庫，水資源豐富，環(huán)境優(yōu)美。赤柯山村共有4 個自然村，村域總面積約為385 公頃，1004 戶，2717 人。

赤柯山村是典型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，內(nèi)生動力不足，產(chǎn)業(yè)以一產(chǎn)為主，暫無第三產(chǎn)業(yè)，結(jié)構(gòu)單一，缺乏擴(kuò)展延伸。但村域范圍內(nèi)有較豐富的水自然景觀資源和農(nóng)業(yè)資源，休閑康養(yǎng)、田園觀光產(chǎn)業(yè)有較大發(fā)展?jié)摿Α４鍍?nèi)耕地存在拋荒等情況，田園景觀風(fēng)貌較差。村內(nèi)道路網(wǎng)不成體系，基礎(chǔ)配套設(shè)施也需適當(dāng)補(bǔ)充。

經(jīng)調(diào)研分析，赤柯山村目前存在的主要問題表現(xiàn)為：一是存在一定的耕地非糧化現(xiàn)象；二是人均建設(shè)用地面積偏大，村內(nèi)人均建設(shè)用地面積達(dá)180 平方米/人，高于浙江省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；三是村民建房需求無法滿足，村莊建設(shè)空間緊缺，村內(nèi)有包括危困型、改善型和經(jīng)營型在內(nèi)多種情形的剛性建房需求，同時面臨規(guī)劃范圍內(nèi)各空間難以協(xié)調(diào)銜接、村民建房隨意選址和建新房不拆舊房等問題；四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)為主，缺乏拓展延伸。

三、科學(xué)合理的布局是全域土地綜合整治的重要基礎(chǔ)和根本指導(dǎo)

土地是村莊最重要的生產(chǎn)要素和資源，也是全域土地綜合整治工作的重點(diǎn)對象。村莊規(guī)劃將有效承接上位規(guī)劃劃定的各類空間控制線，通過橫向和縱向的比較，明確村莊發(fā)展的目標(biāo)和定位，優(yōu)化各類用地空間，為全域土地綜合整治提供方向指引。

▲衢州市衢江區(qū)廿里鎮(zhèn)赤柯山村村莊規(guī)劃（2021-2035年）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃圖

（一）把握發(fā)展規(guī)律

鄉(xiāng)村發(fā)展是一個不斷發(fā)展、擴(kuò)張、穩(wěn)定和空間重組的過程。科學(xué)把握村莊發(fā)展規(guī)律，精準(zhǔn)識別村莊發(fā)展的狀態(tài)，成為鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。村莊規(guī)劃是通過詳實(shí)的數(shù)據(jù)、現(xiàn)場調(diào)研、訪談座談等多種方法對村莊發(fā)展的現(xiàn)狀及未來潛力進(jìn)行評價，準(zhǔn)確集聚提升、整治提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等不同類型村莊，有效判斷村莊發(fā)展前景，為開展全域土地綜合整治提供有效依據(jù)。

（二）找準(zhǔn)補(bǔ)齊短板

通過開展村莊規(guī)劃，分析鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置、歷史文化和特色風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、建設(shè)需求等要素，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，識別村莊發(fā)展存在的問題，為其有效補(bǔ)齊發(fā)展短板，科學(xué)合理配置資源，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)發(fā)展?jié)摿晚g性。

（三）認(rèn)識村莊規(guī)劃編制新要求

國土空間規(guī)劃體系下實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)銜接市縣級國土空間規(guī)劃內(nèi)容，并要求整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等，形成“多規(guī)合一”型村莊規(guī)劃，真正實(shí)現(xiàn)“一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。規(guī)劃內(nèi)容的選擇要因地制宜、因村制宜，應(yīng)與本村資源環(huán)境稟賦相匹配。同時針對村莊建設(shè)的不確定性，應(yīng)積極探索用地留白、機(jī)動指標(biāo)預(yù)留、點(diǎn)狀供地等多種方式，善用存量規(guī)劃，保證村莊規(guī)劃具有一定的彈性。

（四）促進(jìn)全域土地綜合整治

當(dāng)前，中國正在大力開展全域土地綜合整治工作，其涉及到“三生”空間整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府和社會資本參與等多個要素。實(shí)用性村莊規(guī)劃通過多方協(xié)調(diào)，為解決鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的耕地碎片化、建設(shè)用地擴(kuò)張無序化、生態(tài)質(zhì)量退化等用地問題與產(chǎn)業(yè)無思路、設(shè)施無保障等發(fā)展問題提供思路和方法，對全域土地綜合整治起到較好的參考和促進(jìn)作用。在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，將實(shí)用性村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治深度融合，發(fā)揮“1+1＞2”的作用，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

四、赤柯山村村莊規(guī)劃在全域土地綜合整治中的作用

（一）嚴(yán)格落實(shí)空間控制底線，引導(dǎo)村莊有序發(fā)展

落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，劃定村莊建設(shè)邊界線，優(yōu)化村莊用地布局。一是開展墾造耕地等整治工程，補(bǔ)充耕地1100 余畝，將種植情況雜亂的園地等地類墾造為集中連片的耕地；對田間骨干工程和主要配套設(shè)施的平面布置作出規(guī)劃，以此優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間，美化農(nóng)田風(fēng)貌。二是實(shí)施改村提升工程，拆除老舊、一戶多宅等建筑，盤活存量建設(shè)用地，騰挪建設(shè)空間200余畝，增加村莊建設(shè)用地利用率為村民提供開敞空間；至整治期末，農(nóng)村建設(shè)用地下降至36.84 公頃，人均村莊建設(shè)用地下降至146.89平方米。三是統(tǒng)一規(guī)劃路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類用地布局，引導(dǎo)村莊集聚發(fā)展。

（二）完善村莊公共服務(wù)與基礎(chǔ)配套設(shè)施，提高村民生活水平

規(guī)劃保留現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，在充分考慮村莊未來人口增長的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善村莊配套設(shè)施。新建老年活動中心及養(yǎng)老院，保障老年人口的生活需求；新建文化活動中心，并結(jié)合改村提升工程，打造更多開敞空間，為村民娛樂生活提供充足的場地。通過公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)充完善，讓村民能夠在“15 分鐘生活圈”內(nèi)就能享受到醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，提高村民生活幸福感。

（三）圍繞“水稻、果蔬”，做強(qiáng)一產(chǎn)培育三產(chǎn)

赤柯山位于廿里鎮(zhèn)南部的生態(tài)康養(yǎng)區(qū)，規(guī)劃構(gòu)建“一心一軸四區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間格局。以高質(zhì)高效農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，第一產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，打造高效糧食果蔬種植基地，特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)基地，生態(tài)農(nóng)旅經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。第三產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展休閑旅游業(yè)，適度開發(fā)旅游配套服務(wù)業(yè)；以大地田園景觀為依托，果蔬采摘等為載體，發(fā)展彩色稻田、稻田雕塑等形式增加大田觀賞性，植入攝影觀光、鮮果采摘、農(nóng)耕體驗(yàn)等鄉(xiāng)村旅游項目積極發(fā)展特色農(nóng)業(yè)及淡水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)；以塘湖水庫為基底，發(fā)展?jié)O業(yè)及生態(tài)觀光產(chǎn)業(yè)，同時結(jié)合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展魚稻空間、農(nóng)家樂等產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)一、三產(chǎn)融合發(fā)展。

五、結(jié)語

村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)中的詳細(xì)規(guī)劃，在多種沖突及融合的基礎(chǔ)上，用村莊這個最小的行政單位，站在全局的角度上，對村莊的生產(chǎn)、生活，以及生態(tài)等空間進(jìn)行相應(yīng)的安排。當(dāng)前，全域土地綜合整治工作任重而道遠(yuǎn)。實(shí)用性村莊規(guī)劃從區(qū)域統(tǒng)籌角度，全盤謀劃，重點(diǎn)梳理生態(tài)空間、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和村莊建設(shè)用地等現(xiàn)狀問題，在全域全要素管控、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置、提高土地利用率等方面發(fā)揮著重要作用。村莊規(guī)劃與全域土地綜合整治工作緊密聯(lián)系，村莊規(guī)劃能夠有效指導(dǎo)全域土地綜合整治工作，反之，全域土地綜合整治是村莊規(guī)劃建設(shè)的有力抓手。為提高全域土地綜合整治的可行性和合理性，應(yīng)重視村莊規(guī)劃的編制工作，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)合理的整治體系，調(diào)動村莊主動發(fā)展致富的積極性和主動性，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。