高品質(zhì)生活目標(biāo)下臨海市優(yōu)化生活圈規(guī)劃的思考

□北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 楊蕊源

□臨海市自然資源和規(guī)劃局 徐 盼

隨著《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要“增進(jìn)民生福祉，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”，將“民生福祉達(dá)到新水平”作為“十四五”時期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一，以高品質(zhì)生活為目標(biāo)的規(guī)劃策劃和方法探索成為規(guī)劃行業(yè)的共識。

生活圈是社區(qū)層面推進(jìn)高品質(zhì)生活目標(biāo)實現(xiàn)，落實人民對美好生活追求的重要抓手。然而在規(guī)劃實踐中，仍存在社區(qū)治理與規(guī)劃實施事權(quán)缺少對接、生活圈配置標(biāo)準(zhǔn)與城市功能缺乏精細(xì)化銜接、生活圈設(shè)施建設(shè)與人民需求存在空間錯配等問題。本文以浙江省臨海市為例，聚焦生活圈單元劃定、配置模式和空間布局三個典型環(huán)節(jié)回應(yīng)現(xiàn)狀典型問題，分別對生活圈單元劃定銜接、配置模式的精細(xì)化設(shè)計和空間布局的供需匹配調(diào)整提出優(yōu)化方法，為實現(xiàn)高品質(zhì)生活目標(biāo)提供支撐。

一、臨海市生活圈規(guī)劃的現(xiàn)狀問題

一是規(guī)劃管理和行政管理邊界不一致，實施責(zé)任不明確。臨海市當(dāng)前以民政部門牽頭編制的行政區(qū)劃作為面向社區(qū)治理的管理邊界，而生活圈設(shè)施的布點規(guī)劃以住建部門牽頭編制的控規(guī)單元作為管理邊界；二者在編制時間、單元規(guī)模、邊界劃定依據(jù)等方面存在諸多差異，導(dǎo)致規(guī)劃實施和規(guī)劃管理難以銜接，進(jìn)而產(chǎn)生了控規(guī)單元設(shè)施達(dá)標(biāo)配置，但社區(qū)行政邊界無法均衡布局等問題。

二是設(shè)施配置模式與城市功能單元主導(dǎo)功能不匹配，服務(wù)針對性不足。臨海市當(dāng)前的生活圈設(shè)施配置主要依據(jù)浙江省編制《美麗城鎮(zhèn)生活圈配置導(dǎo)則》，按照步行時間分為“15 分鐘生活圈”、“10 分鐘生活圈”、“5 分鐘生活圈”和街區(qū)單元的配置標(biāo)準(zhǔn)，在空間上予以落實。然而，不同的生活圈單元在城市肌理、人口密度、人群類型、主導(dǎo)功能等方面存在諸多差異，按照當(dāng)前以規(guī)模為單一維度的劃分方式難以滿足不同生活圈之間的差異化需求，導(dǎo)致生活圈設(shè)施難以針對性地回應(yīng)城市功能的服務(wù)需求。

三是設(shè)施配置缺少與使用需求的銜接，存在類型有缺漏、規(guī)模不充分、布局不均衡等問題。盡管控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則對生活圈設(shè)施作出了明確的要求，然而，由于部門事權(quán)缺少有效銜接，控制性詳細(xì)規(guī)劃難以對公共服務(wù)設(shè)施權(quán)屬和事權(quán)作明確要求，可能存在建成后設(shè)施另作他用或無法如期向公眾開放的情況，導(dǎo)致實際建成的服務(wù)設(shè)施難以按照規(guī)劃布局實施，存在設(shè)施類型不完善、規(guī)模不足、布局不均衡等問題，對社區(qū)各項生活服務(wù)有所不足。

二、優(yōu)化生活圈規(guī)劃的建議

借助《臨海市國土空間總體規(guī)劃》與《臨海市社區(qū)規(guī)劃》同步編制的契機(jī)，臨海市結(jié)合當(dāng)前發(fā)展階段和發(fā)展特點，重點從六個方面優(yōu)化生活圈配置方法，提高臨海生活圈服務(wù)水平。

（一）統(tǒng)一邊界參照，銜接實施管理

生活圈邊界劃定主要有以下三類依據(jù)：一是城市主要道路、鐵路的等線性建設(shè)要素，或水系、山嶺等自然分隔要素為界；二是行政管理單元邊界，包括鎮(zhèn)街行政區(qū)劃等，保證生活圈建設(shè)實施與管理事權(quán)的結(jié)合；三是控規(guī)單元、舊城更新單元等涉及成果剛性內(nèi)容傳導(dǎo)的輔助邊界。臨海市生活圈單元的邊界優(yōu)化應(yīng)統(tǒng)籌三類依據(jù)，使規(guī)劃實施范圍與行政管理范圍邊界保持一致，同時在空間上有清晰的地物參照，確保生活圈劃定邊界易于識別、方便管理。

（二）協(xié)調(diào)多規(guī)矛盾，明確責(zé)任邊界

考慮到臨海市中心城區(qū)控規(guī)單元邊界與行政社區(qū)邊界編制年代均較為久遠(yuǎn)，且兩類規(guī)劃在邊界處理、單元規(guī)模方面存在矛盾沖突較多。2021 年，借助與《臨海市國土空間規(guī)劃》同步編制的契機(jī)，臨海市民政局牽頭編制《臨海市城市社區(qū)規(guī)劃》，在編制過程中與自然資源部門編制的國土空間規(guī)劃進(jìn)行多輪次對接，綜合考慮設(shè)施布局的均衡性和服務(wù)覆蓋的便捷性進(jìn)行局部調(diào)整。

（三）匹配主導(dǎo)功能，分類建設(shè)模式

由于生活圈所在區(qū)位的城市建設(shè)年代、用地類型等有所不同，不同生活圈范圍內(nèi)的城市肌理、建設(shè)方式、主導(dǎo)功能、人群使用偏好等存在較大差異。臨海市生活圈在傳統(tǒng)按照步行距離為依據(jù)進(jìn)行網(wǎng)格化、平均化的布局的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同生活圈的差異化特征進(jìn)行模式細(xì)分，從而更有針對性地滿足回應(yīng)需求，提高服務(wù)滿意度。

根據(jù)臨海市各片區(qū)主導(dǎo)功能和建設(shè)基礎(chǔ)的差異，分為產(chǎn)業(yè)型生活圈、生活型生活圈和產(chǎn)城融合型生活圈。產(chǎn)業(yè)型生活圈布局模式以產(chǎn)業(yè)功能為主導(dǎo)，布局少量的生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)功能作為配套。生活型生活圈根據(jù)城市肌理和空間類型進(jìn)一步細(xì)分為老城生活圈和新城生活圈。其中，新城生活圈以網(wǎng)格化形式，結(jié)合生活圈服務(wù)中心集中布局各類設(shè)施；老城生活圈結(jié)合非主要功能疏解和低效用地騰退，散點插花式補(bǔ)充完善生活圈設(shè)施。產(chǎn)城融合型生活圈根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)對周邊環(huán)境的影響程度，協(xié)調(diào)城市生活服務(wù)設(shè)施和生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施的共建共享、統(tǒng)籌利用。

（四）結(jié)合人群特征，細(xì)化配置標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)臨海市主導(dǎo)功能、人口密度、人群規(guī)模等實際情況，對生活圈設(shè)施類型指標(biāo)項進(jìn)行調(diào)整，在五類基本公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)上，重點增加對商業(yè)服務(wù)、便民服務(wù)、慢行交通相關(guān)設(shè)施和公園綠地的配置和服務(wù)要求。此外，對產(chǎn)業(yè)型生活圈和產(chǎn)城融合型生活圈，在基本公共服務(wù)設(shè)施類型的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施的配置類型和規(guī)模的統(tǒng)籌考慮；對于承擔(dān)旅游服務(wù)等區(qū)域服務(wù)功能的生活圈單元，增加對旅游服務(wù)設(shè)施和旅游人口集散設(shè)施的統(tǒng)籌考慮。控強(qiáng)度按照“宜配建”和“按需配建”兩級進(jìn)行管控。

▲生活圈劃定征求社區(qū)意見

（五）回應(yīng)公眾訴求，優(yōu)化空間布局

根據(jù)問卷統(tǒng)計結(jié)果反映的公眾訴求予以針對性的回應(yīng)。重點聚焦各類設(shè)施的規(guī)模充足度、服務(wù)覆蓋度、使用滿意度三個方面設(shè)計調(diào)查問卷，將統(tǒng)計結(jié)果采用分值疊加的方式計算其優(yōu)化提升的迫切性。對規(guī)模充足度差的設(shè)施類型，按照“單獨補(bǔ)足+聯(lián)合配置”相結(jié)合的方式；對于服務(wù)覆蓋度差的設(shè)施類型，按照“聯(lián)合配置+布局優(yōu)化”的方式；對于使用滿意度低的設(shè)施類型，結(jié)合問題提出解決策略，提高服務(wù)水平。

（六）銜接法定規(guī)劃，保障實施落地

總體規(guī)劃層面，結(jié)合國土空間規(guī)劃中心城區(qū)功能結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)功能，將《臨海市城市社區(qū)規(guī)劃》中的社區(qū)邊界與《臨海市國土空間總體規(guī)劃》中的二級用途分區(qū)整合作為生活圈邊界，納入“一張圖”系統(tǒng)，作為實施管理的法定依據(jù)。詳細(xì)規(guī)劃層面，根據(jù)生活圈類型和布局，按照“類型+序號”的方式統(tǒng)一編碼，作為對接控規(guī)單元的唯一編碼，將社區(qū)管理邊界與規(guī)劃管控邊界整合統(tǒng)一。

三、總結(jié)

臨海市積極推進(jìn)生活圈劃定優(yōu)化工作，從邊界統(tǒng)一、多規(guī)協(xié)調(diào)、模式分類、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化布局、實施保障等六方面入手，推進(jìn)高品質(zhì)生活建設(shè)，滿足人民對美好生活的向往。未來臨海市將繼續(xù)完善生活圈的配置管控要求和實施監(jiān)督細(xì)則，最大程度地為臨海落實長三角城市群知名的旅游目的地和臺州市旅游服務(wù)中心職能提供有效支撐。