關(guān)于儲備土地出入庫的幾點思考
——以寧波市為例

□寧波市自然資源整治儲備中心 傅鼎一

近期，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強土地儲備工作促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，浙江省土地儲備工作現(xiàn)場會于六月中旬召開。一系列重要舉措的落地說明，在以內(nèi)循環(huán)為主導(dǎo)的國內(nèi)大背景下，中國經(jīng)濟面臨多重挑戰(zhàn)，土地儲備制度在挖掘土地要素潛力、促進(jìn)資源科學(xué)配置、推動土地集約利用等方面提供足量的支撐作用，成為保障高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的抓手。

儲備土地出入庫是土地儲備全生命周期管理的重要組成部分，是做地過程中的關(guān)鍵節(jié)點，是國有建設(shè)用地“批-征-儲-供-用”全鏈條中“儲”到“供”的必要連接點，發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用。寧波市儲備土地出入庫工作始于2018 年，工作范圍涉及市六區(qū)（江北區(qū)、鄞州區(qū)、奉化區(qū)等）、市級功能區(qū)和市開投、市城投、市軌道交通、市土開等市級國有企業(yè)。出入庫工作極大程度上保障了涉宅用地、商服用地的規(guī)范供應(yīng)，凈地標(biāo)準(zhǔn)已深入人心，為土地競拍人提供無后顧之憂的品質(zhì)地塊成為這些年來寧波市儲備人的共識。近年來，寧波市儲備土地出入庫工作經(jīng)歷了從紙質(zhì)組件驗收到電子組件報批的數(shù)字化進(jìn)程，一步步向更規(guī)范、更智慧的方向邁進(jìn)。隨著國家土地供應(yīng)頂層設(shè)計的調(diào)整，地塊出讓模式經(jīng)歷了從月度集體研判會審制到“兩集中、多批次”土地供應(yīng)的轉(zhuǎn)變。2022 年，寧波市實行全年四批次涉宅用地供應(yīng)策略，在第一批次市場行情稍顯艱難的情況下，6 月下旬寧波市第二批次21宗涉宅用地集中拍賣，所有地塊均順利成交。土地市場的逐步回暖離不開全市上下一心，狠抓做地進(jìn)度以及精準(zhǔn)把握出入庫標(biāo)準(zhǔn)，保障地塊成交。

一、儲備土地出入庫工作的特點

一是嚴(yán)肅性。根據(jù)結(jié)果導(dǎo)向，每一宗地塊從土地儲備五年規(guī)劃到大區(qū)塊可行性方案研究，從三年滾動計劃到年度儲備計劃的確定，許多儲備人為此付出了辛勤的勞動和汗水，體現(xiàn)了全市土地儲備出讓統(tǒng)籌工作的改革成效。同時，土地的順利出讓直接關(guān)系到市場的信心指數(shù)，嚴(yán)肅對待出入庫工作，既是對土地儲備前期工作的尊重，也是順應(yīng)土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展的客觀需求。

二是時效性。儲備土地出入庫需要審核包括勘測定界報告在內(nèi)的20 多項組件，確保其準(zhǔn)確性及合規(guī)性。其中，規(guī)劃條件、地下管線排摸公告、勘測定界報告、建設(shè)主管部門意見等組件具有明顯的時效性。國內(nèi)土地市場形勢多有變數(shù)，它受到國家宏觀調(diào)控、省市金融政策、各級主體做地進(jìn)度等因素的影響，儲備地塊在品質(zhì)、區(qū)位、面積、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套不盡相同的情況下，何時出讓可以達(dá)到社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的最大化，都有時間上的考慮。

三是邏輯性。出入庫所有組件的內(nèi)容是有邏輯性的，不可隨意分割。比如“兩公告一批復(fù)”與勘測定界報告中征收范圍的明確；規(guī)劃條件與地下各類管線遷改的關(guān)系；場地平整與河道“占水補水”工作的協(xié)同；實地踏勘與各項組件的關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動全身。

四是聯(lián)動性。做好出入庫工作需要橫向和縱向的聯(lián)動，調(diào)動起各單位、各部門的主觀能動性。橫向聯(lián)動指與出入庫工作相關(guān)聯(lián)的各市級部門，包括自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住建局、環(huán)保局、國家安全局和考古研究所等單位，為了儲備土地的及時供應(yīng)，需要協(xié)同作戰(zhàn)。縱向聯(lián)動包括市級土地儲備機構(gòu)、各區(qū)級儲備機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，上下聯(lián)動，緊密溝通是該項工作高效運轉(zhuǎn)的保證。

二、出入庫存在的問題

（一）區(qū)級儲備與相關(guān)部門配合度有待提高

20 多項入庫組件可以被分為對內(nèi)、對外兩大類。對內(nèi)包括地塊規(guī)劃條件、勘測定界資料、權(quán)屬核銷證明、不動產(chǎn)單元號、無壓覆礦證明、地質(zhì)災(zāi)害評估等自然資源和規(guī)劃部門出具的評估意見，其中規(guī)劃條件和權(quán)屬核銷證明是重中之重，區(qū)級儲備與相關(guān)處室在區(qū)域位置條件、控制指標(biāo)、市政依托、強制性要求、道路交通、豎向規(guī)劃、地塊控制圖等方面的協(xié)調(diào)仍須加強。對外包括地塊土壤污染調(diào)查、文物考古評估意見、建設(shè)條件論證意見、國家安全審核、河道遷改意見、地塊安全評估等外單位出具的證明，這部分工作難以提前謀劃，需通盤考慮。

（二）基層做地單位落實凈地不夠有力

儲備工作改革進(jìn)入深水區(qū)，做地難度逐年升高。街道拆遷部門作為“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者，對地下管線遷移、熱力管線安全距離退讓、果樹移栽、110kv 高壓鐵塔移除、河流填埋改道等“凈地”要求理解不夠透徹，容易造成不知所措的局面。由于絕大多數(shù)區(qū)級政府對街道做地缺乏激勵機制，街道在遇到棘手問題時欠缺主動性和積極性。

（三）儲備庫中優(yōu)質(zhì)地塊不足

儲備庫好比一個動態(tài)的蓄水池，這需要滿足兩個前提。一是池中有“水”。儲備庫中須長期保持足量的儲備地塊，才能在市場需要的時候“開閘放水”，緩解或是調(diào)控土地市場的供求矛盾，強化各主體做地入庫力度勢在必行。二是必須是“活水”。不少長期在庫剩余地塊因為各種原因無法正常供應(yīng)，造成土地資源沉淀，財務(wù)成本增長，不利于地方經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

三、做好土地出入庫工作的建議

（一）從思想上重視土地出入庫工作

儲備土地出入庫是土地儲備出讓統(tǒng)籌全生命周期管理系統(tǒng)的最后一錘。出入庫驗收工作帶有明顯的過程管理色彩，把握好出入庫的意義相當(dāng)于“臨門一腳”，使儲備地塊能順利出讓并且成功交地。所以，要從全局的高度理解這項工作，從思想意識上重視起來，樹立責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識，謹(jǐn)慎處理工作中的各種關(guān)系，為主管領(lǐng)導(dǎo)守好這道門。

（二）從體制上理順土地出入庫工作

建立健全市級與區(qū)級合作共贏的體制機制，做到兩全其美。一是建立“區(qū)級初審+市級終審”的驗收機制。區(qū)級儲備機構(gòu)應(yīng)對提交的各項組件進(jìn)行預(yù)審，針對各種場地狀況，初步提出整治方案；市級儲備機構(gòu)嚴(yán)格審核各項組件，第一時間查漏補缺，理順邏輯關(guān)系。對“凈地”的審核驗收應(yīng)集中在三個時間節(jié)點：首先，在儲備項目剛通過市政府批準(zhǔn)時，工作人員需要對地塊作出現(xiàn)場狀況評估，判斷拆遷或移除難度級別；其次，在建筑物拆除過程中，需實地指導(dǎo)拆遷工作，及時解決難點卡點；然后，在區(qū)級儲備機構(gòu)認(rèn)定凈地后，需對現(xiàn)場進(jìn)行終審踏勘。如是“凈地”，則按時入庫，如果還有疑問，則立即整改，直到整改到位后方予以入庫。二是建立良好的溝通協(xié)商機制。當(dāng)做地遇到問題，市級儲備機構(gòu)需要耐心傾聽，了解區(qū)級機構(gòu)難處，在規(guī)則范圍內(nèi)給出解決方案。如難以在短時間內(nèi)解決，可以分階段、有步驟地訴諸雙方都信任的權(quán)威人士，建立相互信任、坦誠交流的保障機制。市級和區(qū)級要加強合作，形成共同進(jìn)步的局面，防止做地過程中的負(fù)面情緒影響或抵消正面成績。三是建立在庫剩余地塊盤活機制。通過調(diào)整規(guī)劃條件，加強建筑方案設(shè)計，結(jié)合周邊功能布局，聯(lián)合地區(qū)規(guī)劃處、建筑風(fēng)貌處和第三方設(shè)計團隊，在舊場地上賦予新業(yè)態(tài)，有效盤活利用剩余地塊，讓“水”流動起來。

（三）從人員上配強出入庫工作

人才特別是青年人才，是做好地塊出入庫工作至關(guān)重要的因素。負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)，跑外業(yè)、精審核，是干好這項工作的特質(zhì)。近幾年來，在寧波市自然資源整備中心的指導(dǎo)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各區(qū)儲備機構(gòu)以相互促進(jìn)的方式，培養(yǎng)出不少“專、精、特、新”型業(yè)務(wù)骨干，為寧波市儲備工作更新升級提供智力支持。