基于政策文本分析的江蘇省科技創新政策研究

魯 旭

(江蘇省科學技術情報研究所，江蘇 南京 210042)

0 引言

研究和實踐表明，系統性創新政策由政策理念轉化為政策實踐，必須依靠各種政策工具的合理搭配、有效運用來實現創新政策目標，以促進經濟不斷增長和社會持續發展。Lundvall等[1]把創新政策定義為“為實現國家目標，政府能夠而且已經實行的關于推進科學、技術知識的生產、擴散和應用的公共政策”。科技創新政策在政策實踐中，主要有“科學政策”“科技政策”“創新政策”和“科技創新政策”等表現形式，是一個復雜的政策體系。科技創新政策具有系統性、協調性、多層次性、廣領域性等特征。本文認為，科技創新政策作為公共政策的一種，是在推動科技創新發展的進程中起到重要政策刺激作用而采取的具體措施集合。

為系統分析目前江蘇科技創新政策在政策工具選擇、匹配、組合時的效果，本文基于政策文本，從“科技創新政策維度屬性”“科技創新政策工具屬性”兩個維度構建、設計了科技創新政策的分析框架，對2011年1月—2020年12月江蘇省委省政府及其他省級部門出臺的、涉及科技創新的仍然有效的50份地方規范性政策文本進行了系統維度分析。在此基礎上，分析提出江蘇制定科技創新政策和完善政策體系有針對性的參考建議，為江蘇及區域科技創新政策的制定提供可借鑒的經驗。

1 基于政策文本分析的科技創新政策分析框架構建與設計

文獻計量法、內容分析法都是常見的科學研究及情報研究方法，在政策文本分析研究中被廣泛使用。科技創新政策具有系統性，需要構建一個整體性的政策分析框架，從多維度進行審視和分析。在構建科技創新政策分析框架前，首先探討科技創新政策的“維度屬性”和“工具屬性”。

1.1 科技創新政策維度屬性

本文主要從政策發布時間、形式、機構角度，采用文獻計量法進行科技創新政策屬性分析。

政策發布時間從點上看，具體到某年某月某日，從一段時間或不同時間段看，在政策發布密度上表現出或集中發布或較少發布等特征。從政策發布形式看，主要有“通知”“意見”“辦法”“規劃”“綱要”“條例”“細則”“方案”等形式，一般以“通知”“意見”“辦法”形式發布居多，“條例”較少，形式不同的政策強度也不同。從政策發布機構來看，以省級層面為例，一般為省委、省政府及省委辦公廳、省政府辦公廳，以及省科學技術廳、省財政廳等省政府組成部門，部門級別不同，政策影響力也不同，政策影響力本文稱之為“政策效力”，部門級別越高政策效力也越大。

使用文獻計量法分析科技創新政策的發布時間、形式、機構，可以總結一定時期內科技創新政策發布的密度、強度和效度等特征與規律。

1.2 科技創新政策工具屬性

根據Rothwell等[2]提出的創新政策工具分類標準，并借鑒其提出的技術政策“三分法”和斯坦米勒的“四分法”[3]，將科技創新政策工具劃分成供給側政策、環境側政策、需求側政策3種類型，如表1所示。該種分類方法能顯示政策采用了何種手段和措施而發揮作用，能夠有效地引導政策體系的構建，因而得到廣泛的運用。

表1 科技創新政策工具屬性

1.3 分析框架構建與設計

在探討科技創新政策的“維度屬性”和“工具屬性”基礎上，本文嘗試基于文獻計量法、內容分析法，從“科技創新政策維度屬性”“科技創新政策工具屬性”兩個維度來構建、設計科技創新政策的分析框架，如圖1所示，并以此分析江蘇科技創新政策的特點、規律，進而分析存在的不足。

圖1 基于政策文本的科技創新政策理論分析框架

2 江蘇省科技創新政策文本選擇與統計分析

本文所選取的科技創新政策文本，以公開性、有效性、相關性為原則，主要從江蘇省政府及江蘇省各級政府部門，特別是江蘇省科學技術廳等網站上搜集，并查詢“中國科技政策網”“萬方數據庫”，以及內部政策匯編、其他政策資料進行補充，以保證政策文本實證分析的完整性、嚴謹性。本文所選取的政策文件均是江蘇省政府及各部門發布的全省范圍內現行有效的政策文件，不包括江蘇省各市縣單獨發布的政策文件。

2.1 政策文本選擇

以“江蘇省”“科學政策”“科技政策”“創新政策”和“科技創新政策”為關鍵詞，本文檢索、搜集了2011年1月—2020年12月江蘇省委省政府及其他省級部門出臺的地方規范性政策文件文本。經過篩選、清洗，剔除已失效或相關性不高的政策文本，最終選取了江蘇省涉及科技創新的有效性政策文本50份，將其作為樣本研究對象按照發文時間由近及遠的順序進行編號，如《關于印發〈江蘇省科技創新券試點方案〉的通知》，將其編號為“1”，以此類推編號至“50”。

2.2 政策文本統計分析

從發布政策密度看，2011—2020年間江蘇省頒布的科技創新政策文件密度大小隨年份變化較大，其中，發布政策密度較大的年份是2016年和2018年，分別發布政策文件10份、14份。這2年科技創新政策發布量占10年間發布科技創新政策文件總量的48%(見圖2)。

圖2 江蘇省科技創新政策發布密度

從發布政策強度來看，50份科技創新政策主要是“通知”“意見”“規劃”“辦法”，以及“細則”“實施方案”“條例”等表現形式。按照“條例”“通知”“意見”“規劃”“辦法”以及“細則”“實施方案”類別由強到弱分成4個區間，以“通知”形式發布的“意見”“規劃”“辦法”“細則”“實施方案”按政策文本實際形式歸入相應類別進行統計。經統計分析，處于政策強度最強區間的“條例”僅1條，僅占10年間發布科技創新政策文件總量的2%；政策強度次之為“通知”“意見”27條，占10年間發布科技創新政策文件總量的54%；政策強度再次之的“規劃”“辦法”13條，占10年間發布科技創新政策文件總量的26%；處于政策強度最弱區間的“細則”“實施方案”共9條，占10年間發布科技創新政策文件總量的18%。

從政策發文機構來看，發文單位涉多個單位，有單獨發文，也有聯合發文，發布政策文件數較多的依次是江蘇省人民政府、江蘇省人民政府辦公廳和江蘇省科學技術廳，如表2所示。聯合發文的主要是江蘇省科學技術廳、江蘇省財政廳。

表2 2011—2020年江蘇省科技創新政策發文機構分布

2.3 政策文本編碼

對選取的50份2011—2020年江蘇科技創新有效政策文件，以政策條款為基本單元對其進行編碼。具體編碼方法是：以人才措施、信息支撐、資金支持、政府采購、服務外包等13種政策工具賦予編碼號，例如：“5-8，5-15”表示編號為“5”的政策文本《關于印發江蘇省推進高新技術企業高質量發展若干政策的通知》的第8條款、第15條款；“7-4-2”表示編號為“7”的政策文本《關于推動生物醫藥產業高質量發展的意見》的第4章節第2條款。“—”表示所有編號政策文本都不涉及該項政策工具內容。如果某項政策文本綜合使用多種政策工具，則將該項政策使用的所有政策工具都記錄來下，按照政策措施內容先后順序以“1-2，2-2，3-3……”序列加以標記，如表3所示。

3 江蘇省科技創新政策統計分析

以科技創新政策的“維度屬性”和“工具屬性”兩個維度，引入政策工具作用機制模型，對選取的2011—2020年50份江蘇科技創新政策文本總計258條政策條款進行頻度統計和分析。

3.1 科技創新政策維度屬性分析

本文從政策發布時間、形式、機構角度，采用文獻計量法對江蘇科技創新政策的維度屬性進行了統計。基于統計基礎數據，從政策密度上看，2016年和2018年江蘇發布科技創新政策文件密度較大。這與江蘇2016年8月提出“深入實施創新驅動發展戰略”，以及之后的戰略部署實施時間上高度重合。從政策強度上看，整體而言，10年間江蘇發布科技創新政策文件中“通知”“意見”“辦法”占40份，占10年間發布科技創新政策文件總量的80%。從政策發文機構來看，發文單位涉及面較廣，其中，單位聯合制定發布政策文件占總發布政策量的90%。

政策效力由政策發布機構的行政級別決定，本文采用1～5分的評分標準給予賦分，如表4所示。按照賦分標準及賦分分值測算，雖然江蘇省人民代表大會頒布的政策賦分高，單個政策效力最強，但2011—2020年江蘇省人民代表大會頒布的政策法規僅1條，政策總體力度不強；江蘇省政府組成部門各委、局、辦發布的規劃、方案、細則、通知等政策賦分較低，單個政策效力不強，但2011—2020年間江蘇省政府組成部門發布的政策體量最大，政策總體力度較強。

表4 科技創新政策效力

3.2 科技創新政策工具屬性維度分析

從創新政策工具維度分析，表5統計結果顯示，2011—2020年江蘇科技創新政策中供給側政策工具使用頻數占比為45.35%，環境側政策工具使用頻數占比為49.22%，需求側政策工具的使用頻數占比為5.43%，其中，環境側政策工具使用頻數最高，需求側政策工具使用頻數最低。

表5 2011—2020年江蘇科技創新政策文本政策工具內容統計分析

在同一類政策工具中，各種政策措施使用頻度也各不相同。如在環境側政策工具中，“法規管制”使用頻數最多，達42次，占所有環境側政策工具的33.07%，其次為“金融支持”“策略性措施”“目標規劃”，使用頻數占比依次為25.20%，18.11%和14.96%。

3.3 科技創新政策工具作用機制分析

分析科技創新政策維度屬性和工具屬性后，引入政策工具作用機制模型，進一步分析科技創新政策工具如何影響和促進科技創新活動/科技創新過程(見圖3)。

圖3 科技創新政策工具作用機制模型

借助科技創新政策工具作用機制模型可以看出，各類政策工具雖共同作用于科技創新活動/科技創新過程，但作用大小有所不同。供給側政策工具對科技創新活動/科技創新過程起到“推動”作用，環境側政策工具對科技創新活動/科技創新過程起到“影響”作用，需求側政策工具對科技創新活動/科技創新過程起到“拉動”作用。從作用力大小看，相比較而言，供給側政策工具作用于科技創新活動/科技創新過程力度最大，需求側政策工具次之，環境側政策工具最小。

從江蘇近10年發布的有效科技創新政策屬性和工具屬性分析結果看，環境側政策工具、供給側政策工具、需求側政策工具均有分布和一定占比，但對科技創新活動/科技創新過程的作用強弱排序依次為供給側政策工具、環境側政策工具、需求側政策工具。

4 江蘇科技創新政策存在的問題

(1)從科技創新政策維度屬性看，科技創新政策的密度、強度、力度分布不均，推進政策目標實現的整體合力不強。

從政策發布時間看，江蘇科技創新政策的發布時間能夠清晰反映江蘇推動創新驅動發展的脈絡，江蘇科技創新政策的發布與江蘇社會經濟發展具有一致性，能夠及時使用政策工具為江蘇社會經濟發展營造良好的科技創新政策環境。但政策密度分布不均，表現為江蘇發布科技創新政策在時間線上下波動，表明江蘇在營造科技創新政策環境方面空間還很大。統計顯示，江蘇科技創新政策發文形式主要是以“意見”“通知”“辦法”為主，規范性、約束性較強，以行政管制為主要方式。從政策制定發文機構來看，戰略性、綜合性層面的政策主要發文機構是江蘇省委省政府及江蘇省人民政府辦公廳，以環境側政策工具為主。在省級部門中，單獨發文及聯合發文數量最多的是江蘇省科學技術廳，主要為基本層面的供給側政策工具，多為執行和實施類的規劃、方案和實施細則。其他的科技創新政策發文單位涉及財政、人社、信息、教育、知識產權等歸口管理部門。

從政策總體效力看，具有法規性質的單個賦分較高的政策份數很少，雖然單個政策效力強，但政策總體效力不強；江蘇省政府組成部門各委、局、辦發布的“規劃”“方案”“細則”“通知”等政策賦分較低，單個政策效力不強，但政策體量最大，政策總體力度較強。這表明江蘇科技政策文本中政策效力強的法規性政策總體偏少，各層級的科技創新政策效力差異較大，在一定程度上影響了共同推進政策目標實現合力的形成。

(2)從科技創新政策工具屬性看，科技創新政策工具整體比例失衡，科技創新政策整體效能被弱化。

整體而言，目前江蘇科技創新政策偏重于環境側和供給側政策工具的使用，特別是環境側政策工具使用頻數最高，其次為供給側政策工具。相比較而言，需求側政策工具使用十分不足，僅14條，占比僅5.43%。高頻率使用環境側政策工具，反映出江蘇高度重視對創新活動/創新過程的引導和支持，積極營造有利于科技創新活動的政策環境。環境側、供給側、需求側3個層次政策工具整體比例嚴重失衡，很大程度上削弱了科技創新政策工具的整體效能。

這種不均衡性也表現在同一層面的政策工具使用方面。如在需求側政策工具中，“政策采購”“海外機構管理”兩項政策工具使用頻數較多，而“服務外包”僅1次，“貿易管制”沒有被使用。需求側政策工具同一層面的政策工具使用頻數高低不一，甚至缺失。“外包服務”占比過低，“貿易管制”缺失，將在很大程度上影響創新活動/創新過程相關研發服務委托外包，或主動有效防控技術貿易管制風險。

(3)從科技創新政策工具作用機制看，注重環境側、供給側政策工具的作用，需求側政策工具的拉動作用不夠明顯。

江蘇近10年發布的50份有效科技創新政策分析結果顯示，環境側政策工具、供給側政策工具、需求側政策工具在政策工具箱中均被使用，具體來說，注重環境側政策工具的影響作用、供給側政策工具的推動作用，但對需求側政策工具的拉動作用重視不夠。

基于庫克和布蘭科茲克區域創新系統理論，采用整體性觀點看待科技創新政策工具作用機制模型中的環境側、供給側、需求側政策工具及其作用可以發現，50份江蘇科技創新政策中關注全局性(創新規劃)“面上”和針對性(創新主體)“點上”的環境側政策工具、供給側政策工具發揮了顯著的影響和推動作用，而關注創新鏈條(創新過程)“線上”的需求側政策工具拉力明顯不足。如果將科技創新活動/科技創新過程理想化成線性過程，則處于科技創新活動/科技創新過程一端供給側政策工具的推動力十分強勁，而另一端需求側政策工具的拉力十分弱小，進而勢必影響科技創新政策整體效力。

5 完善江蘇科技創新政策的對策建議

5.1 提升科技創新政策總體效力，增強推進各項科技創新政策目標實現的整體合力

科技創新政策包括省級層面科技創新政策的發文形式、時間、機構與科技創新發展大環境及要求存在的相關性。江蘇省從“十一五”提出“增強自主創新能力，加快建設創新型省份”，到目前“十四五”提出“到2025年，科技強省建設取得階段性重要進展，基本建成具有全球影響力的產業科技創新中心”，從深入推動創新驅動發展到高質量發展，江蘇在從“科技大省”向“科技強省”的邁進過程中，科技創新政策發揮了重要作用，與江蘇社會經濟發展相關性明顯。

推動江蘇社會經濟創新發展，需要進一步健全完善激勵創新的政策法規體系，其中，作為政策法規體系重要組成部分的科技創新政策體系也必須進一步完善。要保持政策體系的彈性和與時俱進[4]，科技創新政策發布的密度、強度分布以及總體效度都要體現和適應江蘇社會經濟創新發展，科技創新政策應保持前瞻性和長期一致性，進而增強推進各項科技創新政策目標實現的整體合力。

5.2 重視需求側科技創新政策工具，合理組合搭配供給側、環境側、需求側政策工具

供給側政策工具、環境側政策工具、需求側政策工具的合理選擇及其組合實施，反映了科技創新對政策的需求及政策效果。無論是需求側改革還是需求側管理，擴大內需、構建“雙循環”新發展格局，主要矛盾已經逐漸向需求側轉移，科技創新政策工具從需求面政策為主向供給面和環境面政策為主轉型，反映在科技創新政策層面即為對科技創新政策有效需求不足。

進一步激發科技創新的原動力，江蘇應全方位融入全球創新網絡，積極培育經濟發展新動能，創造科技創新作用充分發揮的良好政策環境。一方面，從頂層政策設計上，通過政府增加干預，政府功能要從“資金性”到“服務型”，這包括狹義的為創新活動提供的可產品化的具體服務，如基礎研究投入、科技資源共享、公共研發平臺等，也包括廣義的政策供給、創新環境營造等。圍繞科技管理全鏈條和創新活動全過程合理配置科技服務資源，從科技資源配置使用到科技人才評價激勵，再到科技創新生態營造，合理有效搭配供給側、環境側、需求側政策工具，更加重視各類政策工具的使用及平衡性分布，營造良好的科技創新生態環境。另一方面，主動順應創新全球化趨勢，重視科技創新政策需求側政策工具，以更加開放的姿態融入全球創新網絡、集聚全球高端創新要素，積極培育和轉換經濟發展新動能。在供給側、環境側、需求側多種政策工具合理選擇與協調配合的同時，提高需求側政策工具使用的頻度與效能。具體做法可在制定相關政策文件時，有針對地增加“政府采購/購買”“服務外包”“技術標準(技術貿易、進出口)”等需求側政策工具條款，采用政府采購/購買、外包服務、技術標準等手段減少開放市場的不確定性。

5.3 重視政策工具“三駕馬車”作用，實現供給側、環境側、需求側政策工具動態平衡

把科技創新政策工具作用機制模型放入Freeman的創新系統論中[5]，創新是一個網絡、一個系統。Lundvall[6]也認為，“生產的結構”和“建立制度”是用于“共同界定創新系統”的兩個最重要維度。科技創新政策要注重激發網絡中參與創新的各主體作用，同時，科技創新政策要重視網絡內各主體之間因知識的創造、傳播和應用而產生的聯系。換言之，科技創新政策是一個政策體系，需要供給側政策工具、環境側政策工具、需求側政策工具“三駕馬車”對科技創新活動/科技創新過程作用力的平衡。

一方面，適當增強需求側政策工具的“拉動”作用，使供給側政策工具、環境側政策工具、需求側政策工具對科技創新活動/科技創新過程的“推動”“影響”“拉動”作用達到動態平衡狀態。另一方面，重視要素政策和關聯政策，出臺更多有利于知識創造(成果技術)、知識傳播(知識擴散)、知識應用(知識轉移)的政策，適當實施和增加促進創新主體合作，或通過建立更多技術轉移機構和服務中心，及時動態調整戰略層、綜合層、基本層政策工具，增強科技創新政策的適時性和靈活性，并根據實施效果及時發布補充規定，予以動態微調，以到達3個層面政策工具最佳優化組合，提升知識流動速度，增強知識轉移強度，最大限度地發揮科技創新政策的組合效應，以形成促進江蘇省創新驅動發展各項政策落實的最大合力。