理念演變視角下我國禁毒工作的歷史成效與探索實踐
——從“堵源截流”到“清源斷流”*

張浩，倪玉霞

（1.新疆警察學院偵查系經濟犯罪偵查教研室，新疆 烏魯木齊 830011；2.新疆警察學院偵查系禁毒教研室，新疆 烏魯木齊 830011）

思想是行動的先導。禁毒理念、禁毒政策的發展變化既反映了我國不同時期的毒品形勢，同時也是不同歷史階段禁毒工作的重要指引。縱觀我國的禁毒歷史，禁毒理念、政策始終隨著禁毒工作形勢在調整變化，不同的歷史階段也采取了不同的理念、措施開展禁毒工作。1991 年確定“堵源截流”禁毒方針，2021 年確定“清源斷流”禁毒戰略，理念的變化在反映形勢發展的同時，也間接體現了我國的禁毒工作成效和探索實踐。

1 “堵源截流”的內涵、歷史背景及成效

1.1 “堵源截流”內涵

“堵源截流”源自于20 世紀我國禁毒工作會議上確立的禁毒方針。1991 年，在第一次全國禁毒工作會議上，國家禁毒委員會提出了“三禁”（禁販、禁種、禁吸）并舉，堵源截流，嚴格執法，標本兼治的禁毒工作方針。1999 年，國家禁毒委員會針對一些地方“冰毒”制造形勢較為嚴峻的問題，將“三禁并舉”的方針調整為“四禁”（禁吸、禁販、禁種、禁制）。“堵源截流”仍然作為禁毒工作方針的內容。2004 年，在國家禁毒委員會制定的2004—2008 年禁毒工作規劃中，將禁毒工作方針調整為“四禁并舉、預防為本、嚴格執法、綜合治理”[1]。“堵源截流”不再作為禁毒工作方針，將“預防為本”列入禁毒方針。2008 年頒布的《中華人民共和國禁毒法》，我國的禁毒工作方針再次修改為預防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉。因此，自2004 年開始，“堵源截流”僅僅作為禁毒工作的理念、措施、方式，不再是禁毒方針的內容。但是“堵源截流”的重要性并沒有因此而削弱，這一內容可從近年來的中國毒情形勢報告內容中獲知，“堵源截流”高頻率的出現于毒情形勢報告中。

“堵源截流”是指堵住境外毒品源頭，防止其對我國境內的滲透，同時截斷毒品的流通渠道。在20 世紀90 年代至21 世紀初，“堵源截流”方針發揮出了重要作用。但由于其將關注視野局限于國內販毒和毒品流動問題，重點放在打擊國內的毒品流動問題，導致其很快無法適應我國的毒情形勢，在解決毒品問題時遇到了瓶頸。到21 世紀初，國際毒情形勢愈加復雜嚴峻，“金三角”毒源地毒品數量增多，我國由毒品的過境地演變為毒品的販賣地、消費地，“堵源截流”禁毒方針的調整已成歷史所趨，因此產生了預防為本，系統治理的禁毒理念。在此背景下，“堵源截流”由禁毒工作方針轉變為一種禁毒理念、措施或者方式。

1.2 “堵源截流”歷史背景

1.2.1 國內環境

我國經歷了近三十年的“無毒國”的美譽后，以1979 年云南省永德縣明朗鄉破獲了自1952 年禁絕毒品以來的第一起過境毒品案件為分界線，我國的毒品違法犯罪活動開始增多。毒品死灰復燃的社會原因是改革開放的不斷深入，使得境外毒品源源不斷流入境內。就毒品犯罪活動本身而言，毒品大規模流入我國的重要原因是“金三角”地區毒品傳統販運線路受到打壓，販運路線被迫轉向我國。20 世紀七八十年代，“金三角”毒品產量大幅提升[2]。當時的入境毒品規模龐大、增速較快。以云南的德宏州為例，入境毒品在七年的時間里增長了幾百倍，1883 年繳獲毒品數量625克，到1988 年增至206197 克，再到1990 年繳獲毒品數量為471859 克。“金三角”販毒集團在與緬甸一側建立了販毒的灘頭陣地，據不完全統計，80 年代初在中緬邊境的緬甸方，至少有30 余家毒品加工廠。毒販還在云南省臨滄、保山、德宏三地州南部邊界外的果敢、崇崗、金竹林、捧線、勐古、班泊、邦中、卡坡、大勐龍、黑勐龍等地，建立了一批毒品銷售點。20 世紀90 年代，我國的毒品蔓延問題涉及全國29 個省、市、自治區的1600 多個縣市，形勢極為嚴峻。1991 年，據最保守的估計，我國境內走私毒品量已經在7000 公斤以上，而到1992 年，毒品走私更加猖獗，走私各類毒品數量超過10 000 公斤。1991 年至1997 年間，全國公安機關查破毒品案件41.3 萬起，抓獲涉案違法犯罪人員56.8 萬名，繳獲海洛因26.9 噸，鴉片14.4 噸，繳獲企圖走私出境的易制毒化學品923 噸。

1.2.2 國際環境

首先，國際毒品產量的飛速增長。20 世紀80年代以來，國際毒品生產、走私形勢日益嚴重[3]，以“金三角”為例，其毒品產量在80 年代初期為700 噸左右，1988 年猛增到1200 噸，1989 年毒品產量為2400 噸，1991 年后直接突破了3000 噸。其次，毒品問題的社會危害逐漸增大。日趨嚴重的毒品問題已成為全球性災難，世界上沒有哪一個國家和地區能夠免受毒品的危害，由販毒、吸毒誘發的盜竊、搶劫、詐騙、賣淫和各種惡性暴力犯罪嚴重威脅著社會秩序[4]，有些地方集販毒、恐怖、黑社會為一體，已成為威脅國家穩定的重要因素。最后，以聯合國為代表的國際組織高度重視禁毒工作。20 世紀八九十年代，聯合國組織召開一系列關于禁毒工作的會議。1987 年聯合國在維也納召開國際藥物濫用和非法販運會議，次年通過了《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，1990 年召開了“國際合作取締麻醉藥品和精神藥物非法生產、供應、需要、販運和分銷問題的聯大特別會議”。國際禁毒會議、國際公約成為國際禁毒工作的支撐。

1.3 “堵源截流”成效

“堵源截流”禁毒方針、禁毒理念的確立，有效地指導了我國的禁毒工作，較好適應了當時的禁毒斗爭形勢。“堵源截流”的歷史成效可以從歷年的中國毒情形勢報告中獲知，2011 年中國毒情形勢報告指出，全面加大禁毒宣傳、戒毒管控、堵截打擊、重點整治、禁毒管理、國際合作力度；2012 年，扎實推進禁毒“堵源截流”信息化應用；2013 年，要持續開展“堵源截流”、破案攻堅、重點整治和專項打擊行動，堅決打掉毒品犯罪分子的囂張氣焰，公安部禁毒局升級完善全國禁毒“堵源截流”指揮系統，有效提升“堵源截流”工作實效；2015 年，創新“4·14”打擊制毒專案機制和“5·14”禁毒“堵源截流”機制，深入開展網絡掃毒專項行動，推動緝毒執法戰果創歷史新高；2016 年，創新完善“5·14”“堵源截流”工作機制，有力遏制了毒品入境內流；2018 年，創新完善“堵源截流”工作機制，有力遏制了毒品入境內流；2019 年，創新完善“堵源截流”機制，部署開展“凈邊”專項行動，有力遏制了毒品入境內流。2016 年至2019 年，在提出創新完善機制的同時，強調了“堵源截流”的成效，即有效遏制了毒品入境內流。從歷年的毒情形勢報告內容可知，“堵源截流”工作從推進信息化應用、升級指揮系統、再到創新機制，一直是我國禁毒工作的重要抓手，不斷為遏制毒品內流形勢“發力”。

“堵源截流”的工作成績，還可從每年破獲案件數量、抓獲犯罪嫌疑人數量，繳獲毒品數量來分析。我國自2015 年以來，毒情相關數據整體上呈逐年下降趨勢。由于“堵源截流”的重點在云南、廣西等西南邊境地區，因此可從云南的“堵源截流”工作力度、成績等來看我國的總體情況。2017 年12 月，國家禁毒委督導組到云南督導檢查禁毒工作，深入了解云南“堵源截流”工作情況，充分肯定了云南遏制境外毒品滲透內流和省內毒品危害蔓延工作所取得的成效[5]。2018 年、2019 年云南通過公開查緝查獲的毒品案件數和繳毒數均為全國第一，2019 年云南“堵源截流”的戰果全國第一，共破獲毒品違法犯罪案件1.5 萬余起，繳獲毒品31.4 噸。

2 “清源斷流”的內涵、歷史背景及成效

2.1 “清源斷流”內涵

“清源斷流”作為禁毒戰略，最早見于2021年1 月21 日“凈邊2021”專項行動部署視頻會議內容。會議指出要深入學習貫徹習近平總書記關于禁毒工作的重要指示精神，大力實施“清源斷流”戰略，深入推進“凈邊”專項行動。2022 年1 月19 日，公安部新聞發布會指出，要全面實施“清源斷流”禁毒戰略，變被動堵截為主動出擊，變“堵源截流”為“清源斷流”，全面深化“凈邊”專項行動。2022 年1 月21 日，國家禁毒委、公安部部署全國開展禁毒“清源斷流”行動，要求各地區緊緊圍繞做好黨的二十大安保維穩主線，精心組織實施。2022 年7 月12 日，全國禁毒工作電視電話會議強調，要創新完善毒品治理體系，深入推進新時代禁毒人民戰爭，要全力打好“清源斷流”攻堅戰，深入推進“平安關愛”行動。“清源斷流”內容的高頻出現，從戰略、行動到攻堅戰，已成為當前我國禁毒工作的重要指導理念和關鍵舉措。

作為戰略和具體戰役，“清源斷流”具體包括八個方面的內容：一是開展“除冰肅毒”行動，加強重點要素管控、重點人員盯控、重點地區清查、重點案件督辦等；二是開展“凈邊”行動，全力堵截毒品滲透內流；三是開展制毒物品“除根”行動，圍繞化工園區、醫藥城等重點部位、重點化學品，組織開展摸底排查工作；四是開展“集群打零”行動，圍繞涉毒團伙網絡，悉心經營，深入研判，集中收網；五是開展“寄遞物流”渠道禁毒行動，嚴打利用寄遞物流渠道販毒活動；六是開展“境外除源”行動；七是開展“拔釘追逃”行動；八是開展對吸毒人員“平安關愛”行動。

2.2 “清源斷流”歷史背景

2.2.1 國際國內毒情形勢

首先，國際毒品生產情況。據2022 年世界毒品報告顯示，全球鴉片產量一直呈上升趨勢，2021 年已達到7930 噸。2020 年全球可卡因制造量達到創紀錄的1982 噸，其次，國際毒品販運形勢的變化。2020 年以來，新冠肺炎疫情給全球毒品生產供應、販運方式和消費需求等方面帶來了較多變化[6]。在“金三角”“金新月”等毒源地，當地政府禁毒工作弱化，經濟衰退，毒品種植增多，導致全球的毒品產量始終居高不下。由于較嚴的疫情防控措施，導致航空、陸路交通及人員流動受限，使海上毒品販運、物流寄遞運送的方式逐漸增多。最后，關于國內毒情形勢，國內毒品主要來源于境外，三代毒品交織。2020 年全國繳獲毒品來源境外的22.4 噸，占全部主要毒品的84.9%。國內制毒規模、產量和工廠窩點持續減少。2021 年繳獲海洛因、冰毒、氯胺酮等3 類濫用人數較多的主流毒品17.3 噸占繳獲總量的88.6%，第一、二、三代毒品并存。

2.2.2 “凈邊行動”推進情況

“清源斷流”戰略是在“凈邊”行動的基礎上開展的。我國的毒品主要來自于“金三角”地區的特征沒有發生變化，因此自2018 年開始，我國連續四年開展了“凈邊”專項行動，主要的目的是打擊境外毒品滲透問題。在“凈邊”行動中，禁毒部門在北京設立總指揮部，在云南第一線設立了前方指揮部，嚴厲打擊制毒活動和毒品滲透活動，圍繞毒品查緝、“追逃拔釘”“集群打零”“除冰肅毒”開展了一系列的活動，取得了諸多戰果。在“凈邊”行動不斷走向深入的階段，國家禁毒委于2021 年及時提出了“清源斷流”禁毒戰略，以期進一步提升打擊效能，推進禁毒工作。

2.3 “清源斷流”成效

2021 年以來，在“清源斷流”戰略實施的背景下，全國毒情形勢整體向好，呈現境外毒品輸入數量和國內制毒產量“雙減”，國內毒品供應量和流通量“雙降”，毒品走私販運和制毒物品流失問題得到遏制，毒品濫用規模和涉毒犯罪案件連續多年下降的良好態勢。

在“清源斷流”戰略的指引下，禁毒工作取得了較大成效。首先，充分依托邊境聯絡官辦公室工作機制，加強中緬禁毒合作，組織開展“中老緬泰”平安航道、“中越”邊境聯合掃毒等專項行動，切實提升了合作效果。其次，常態化推進“拔釘追逃”，2021 年共抓獲部列“釘子”毒梟逃犯150 名、逃犯4886 名，形成強大震懾。深化正面查緝，最大限度地把毒品堵在境外、查在云南省內，全方位防控緬北毒品入境內流。最后，深化集群打零，全面清剿吸販毒團伙網絡，切斷毒品中轉集散分銷渠道。典型案例為公安部“2021—85 號”部級特大販賣毒品案件，該案的成功偵破，不僅搗毀了多個藏匿于當地及周邊的“零包”販毒窩點，還阻斷了一條由境外進入境內后，中轉鄂、吉、皖、湘4 省的販賣毒品通道。2022 年1 月至5 月，全國公安機關以“清源斷流”為指導，累計破獲毒品犯罪案件1.4 萬余起，抓獲毒品犯罪嫌疑人1.8 萬余名，繳獲各類毒品合計7.8 噸，有效遏制了疫情防控常態化條件下我國毒品問題反彈的風險，有力鞏固深化拓展了全球毒情惡化背景下我國禁毒形勢持續向好的局面。

3 從“堵源截流”轉變為“清源斷流”的探索實踐

3.1 理念轉變是毒情形勢發生變化的體現

我國的毒品問題由來已久，每個歷史階段的特點和任務都不同。禁毒理念是全國禁毒斗爭的“指揮棒”，同時也是毒情形勢的歷史“銅鏡”，可以映照出我國的禁毒歷史。1991 年至2021 年，我國毒情形勢發生了巨大的變化。從表1 可以看出，2021 年的毒情數據已經接近2008 年的數據。基于禁毒形勢的顯著變化，2021 年我國禁毒工作調整為“清源斷流”戰略。查閱歷年的禁毒數據可知，2005 年也是一個分界點，2003 年、2004 年查獲毒品刑事案件9 萬余起，在2005 年查獲毒品刑事案件為4 萬余起[7]，2005 年我國的毒情形勢發生變化的其中一個重要原因是，2005 年是調整禁毒方針后的第一年。綜上內容可知，禁毒戰略、方針、理念的變化體現著毒情形勢的發展。

表1 2012—2021 年我國禁毒工作相關數據

3.2 理念轉變反映社會對禁毒工作認識的提升

禁毒工作具有典型的時代性特征。禁毒工作、禁毒政策、禁毒思路及具體措施都在不斷變化中，這蘊含著社會對禁毒工作認識的發展變化。從“堵源截流”到“清源斷流”的轉變、升級，是禁毒工作認識提升的重要體現。

禁毒認識的提升體現于禁毒歷史中。如清朝的禁煙毒政策。1729 年清朝雍正時期頒布了禁煙詔令[8]，詔令內容重點聚焦于打擊煙販和開設煙館的行為，但詔令中沒有規定打擊鴉片輸入的內容。在其之后的歷代統治者也采取了多種禁煙毒措施，但直到嘉慶時期，才開始打擊鴉片的輸入問題。從雍正到嘉慶，從沒有認識到打擊鴉片輸入的重要性到開始打擊鴉片輸入，政策的調整反映了禁煙毒理念的提升和禁煙毒視野的逐漸開闊[9]。認識不斷升級的規律還體現在國際禁毒工作中。第二次世界大戰后，隨著全球禁毒體系的演變和國際毒品問題復雜性日益加深，國際毒品打擊理念由原來側重于打擊供應鏈調整為關注毒品的需求鏈。1987 年6 月，聯合國召開國際藥物濫用和非法販運會議，詳細討論了減少毒品需求的重要性。之后伴隨著預防科學和行為科學的發展，預防吸毒工作逐步地從經驗行為向循證實踐轉變。在2009 年，麻醉藥品委員會第五十二屆會議高級別會議召開，推動了以家庭為基礎的循證家庭技能培訓方案的制定和推行。由關注供給側到注重需求側的理念轉變與實踐，是認識不斷提升的體現。

3.3 理念轉變是毒品問題社會治理能力現代化的重要體現

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一概念，強調推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力的現代化是一項宏偉的工程，毒品問題治理是完善公共衛生治理體系的重要組成部分[10]。我國在2004 年以后的毒品打擊治理歷史中，禁毒工作始終貫徹毒品問題綜合治理的理念，多角度、深層次、全鏈條地全面打擊毒品犯罪，逐漸形成了一條具有中國特色的毒品社會治理之路[11]。

毒品社會治理能力的現代化有著多重內涵。其一，治理理念不斷發展。從“堵源截流”到“清源斷流”的轉變，是毒品問題治理理念的發展；其二，治理理念始終適應實踐的需要。不同歷史階段的禁毒方針、理念、措施、戰略都很好地指導了禁毒工作；其三，治理方式科學合理。“堵源截流”和“清源斷流”關注的是毒源和毒品販運問題，而該問題是治理毒品問題的關鍵。控制源頭和流通的治理方式能有效應對毒情形勢，切實解決禁毒工作難題；其四，多元主體高效協同治理。“禁毒人民戰爭”視角下的毒品問題治理主體呈現多元化。多元主體科學合理分工，以凝聚合力為目標，在“源”和“流”治理鏈上的不同環節發力，對毒品犯罪實施全鏈條打擊，不斷提升打擊效能[12]。

3.4 “清源斷流”是禁毒戰爭走向新的重要勝利的關鍵

20 世紀90 年代后，對于一個經歷了三十年無毒期的國家來說，快速惡化的毒品形勢，使得毒品問題治理“措手不及”。但在中國共產黨帶領全國人民開展禁毒戰爭的不懈努力下，毒品泛濫的形勢得到了遏制。“堵源截流”的禁毒方針、禁毒理念的科學指引是當時禁毒工作取得成效的關鍵。2020 年，我國毒情形勢持續向好態勢進一步鞏固拓展，現有吸毒人數減少、規模化制毒活動減少、制毒物品流失減少、外流販毒人數減少、濫用毒品的社會危害有所減輕。2021 年在毒情形勢有顯著好轉的形勢下，為鞏固拓展現有禁毒成效，依托“凈邊”行動機制，國家禁毒委開始施行“清源斷流”戰略。特殊階段提出的“清源斷流”戰略，對于禁毒工作有著“乘勝追擊”“臨門一腳”的現實意義，是禁毒工作打響“關鍵一槍”的體現，是新形勢下禁毒戰爭走向新的重要勝利的關鍵。

3.5 “清源斷流”有效融合物流寄遞販毒打擊工作

“清源斷流”禁毒戰略重點關注毒品販運問題，因此，“清源斷流”必須要有效融合物流寄遞販毒打擊工作。根據近年來中國毒情形勢報告的內容可知，我國的毒品販運多呈線上線下相結合的特點，通過暗網、區塊鏈技術進行溝通聯系、資金往來[13]，使用郵寄、同城快遞等方式或小眾物流快遞公司運送毒品，交易兩頭不見人，采取人貨分離的方式進行毒品販運。特別是在疫情防控常態化背景下，“互聯網+物流寄遞+電子支付”的非接觸式犯罪手段，成為毒品販運的新常態。新的販毒形式加大了禁毒工作的發現、查處、取證難度，給打擊工作帶來了較大的挑戰性。在此背景下，必須要關注當前特殊形勢下的販毒活動形式，以打擊物流寄遞販毒為載體，全面深入推進“清源斷流”戰略。在“清源斷流”戰略和打擊物流寄遞販毒工作的不斷推進下，2021 年全國破獲郵路販毒案件3741 起、水路販毒案件18 起，東南沿海地區接連破獲多起海上販毒大案。2021 年查獲物流寄遞渠道販毒案件數量較同比上升近四成[14]。

公安機關要堅持把寄遞物流渠道禁毒與“清源斷流”專項行動捆綁作戰。全面排查“黑倉庫”“黑窩點”和可疑寄遞物流人員，打破信息壁壘，同步實施案件串并及數據信息共享、碰撞。同時利用禁毒情報信息平臺助力寄遞渠道禁毒工作，要發揮“數據+人力”優勢[15]，利用比較先進的網絡技術進行網絡偵查，對網絡涉毒交易進行推算與監控，對寄遞販毒形成信息防范[16]。總而言之，找準“清源斷流”和物流寄遞販毒打擊工作的契合點，有效融合，高效推進新時代禁毒工作。

4 總結

當前我國的禁毒工作取得了突出成績，成績來源于不同時期禁毒方針、禁毒戰略的科學制定、有效落實、扎實推進。從“堵源截流”到“清源斷流”的轉變，反映出科學、合理、適時、有效的禁毒理念對于禁毒工作的重要意義。當前國內毒情形勢雖然有了好轉，但國際毒情形勢依然復雜嚴峻。在國際國內兩個大局不斷演進和新冠疫情反復的背景下，我國的禁毒工作要積極適應不斷變化的毒情形勢，在堅定執行禁毒方針的基礎上，深入推進“清源斷流”等專項行動，不斷完善中國特色毒品社會治理體系，持續鞏固好、拓展好毒情形勢整體向好的局面，譜寫出更加輝煌燦爛的具有中國特色的禁毒歷史。