政策工具視角下國內外養老服務政策研究評述

徐子君

（首都經濟貿易大學 北京 100070）

一、研究背景

近年來，人口老齡化在研究領域備受關注，它不僅給養老服務帶來了挑戰，更對經濟和社會的各個方面產生極大的影響。養老作為與民生相關，與經濟發展息息相關的問題，很多國家已將積極發展養老服務事業提上日程。目前，我國老齡化進程正在加快，老年人口不斷增加。老年人口基數大、未富先老，人口老齡化速度快、基礎差、不平衡已成為我國老齡化社會的主要特征。截至2020年11月1日，我國60歲及以上人口達到2.64億人，占總人口的18.7%；65歲及以上老年人口達到1.91億人，占全國總人口的13.5%（國家統計局，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室，2021年），屬于老齡化社會，而在“十四五”期間，中國將邁入中度老齡化社會。隨著我國人口老齡化趨勢不斷增強，居民對養老服務的需求也更加強烈。為此，政府出臺相關養老服務政策，保障老年人口的基本權益，例如，在“十四五”規劃和2035年遠景目標中，中央政府明確提出逐步延長法定退休年齡。但由于我國人口基數大，隨著老齡人口逐漸增多，養老服務的難題也越來越凸顯。

二、國外研究綜述

（一）關于養老服務政策的研究

國外學者格麗·康尼迪斯（Connidis）最先于1985年進行了有關養老服務的政策研究，通過實證調查，研究社區養老服務需求，并指出社區老年人對養老服務的需求對公共政策制定的影響。歐美、日本等發達國家和地區較早進入老齡化社會，經過幾十年的探索，通過不斷制定、實施和發展養老服務政策，形成了比較完善的養老服務政策體系。德國于1889年通過《養老保險法》，1995年發布《長期照護社會保險》，通過法律手段保障老年人口的基本權益。迅速老齡化的日本在1963年制定了《老年人福利法》，美國在1965年也制定了《老年人法》。曹鳴玉（2020）研究了英國蘇格蘭社區養老服務中第三部門發揮的作用，英國在探索第三部門參與提供社區養老服務方面有著悠久的歷史。第三部門社區養老服務是以群體公益為基礎，以個性化服務為目標，以合作為路徑，形成的服務目標明確、合作聯系強、群體基礎牢固的多主體合作格局，發揮了整體聯動效應。蘇格蘭的社區養老服務獨具特色，實現了政府與社會力量的良好平衡和深度合作，充分激發了社會潛力，形成了類型多樣、功能齊全、可操作性強的第三部門社區養老服務格局，可為我國提供有益借鑒。楊哲等（2021）研究了日本的醫養結合養老服務模式，對我國醫養結合的發展提出建議：建立健全社區養老設施；依托社區開展居家醫療與養老服務相結合，加強專業化管理；完善養老保障立法，盡快建立長期護理保險制度。

（二）關于政策工具的研究

1.政策工具的定義

政策工具最早由美國政治學家羅伯特·達爾（Robert Alan Dahl）和林德布羅姆（Lindblom）在20世紀50年代進行相關的研究。70年代末以來，政策工具被主要應用于政治學領域，隨著西方“新公共管理”運動的興起，關于政策工具的研究如雨后春筍般出現。歐文·休斯（2007）認為，政策工具是政府行為與政府行為調控機制。

2.政策工具的分類

在政策工具的分類上，英國學者胡德所寫的《數字時代的政府工具》（2007）一書在現階段受到了廣泛關注。他將政策工具分為四類：信息性工具、權威工具、財力工具和正式組織工具。美國學者狄龍（Vander Doelen）將政策工具劃分為三類：法律工具、經濟工具和交流工具。Mark Dodgson和Roy Rothwell（1985）從政策工具的著力點和市場運行規律的角度出發，將政策工具劃分為三大類，分別是供給型政策工具、需求型政策工具以及環境型政策工具，并根據所研究對象的特點，在《再工業化與技術》一文中將這三大類政策工具進行細化，其中供給型工具細化為R&D政策、技術政策和人才培養政策等，將環境型政策細化為規制、規劃等類型的政策，將需求型政策工具細化為政府采購、技術、教育等方面的政策。著名學者Oven E.Hughes（2001）從政府所提供的服務出發，將政策工具分為供應、補貼、管制和生產四類。學者Howlett和M.Ramesh（2006）根據政府在提供公共產品和服務過程中的參與程度，將政策工具分為三類，分別為自愿型、混合型和強制型。

政策工具作為一個新興的研究領域，盡管相關研究取得了一些成果，但公共政策研究領域中“政策工具”這一概念依然沒有統一規范的表述。

三、國內研究綜述

（一）關于養老服務政策的研究

養老服務政策是為滿足老年群體在生理、心理和其他由于年齡的增長造成身體功能的下降而產生的特殊需求，主要包括生活照料、康復護理、醫療衛生和精神文化服務等方面。在中國知網數據庫以“養老服務政策”為主題進行檢索，檢索出相關期刊文獻352篇，發文年份最早為2006年，以2011年為節點，相關研究的學者數量呈迅速上升狀態。筆者對當前研究進行了分類，國內學者關于養老服務政策的相關研究主要集中在以下四個方面。

1.政策文本量化分析研究

國家層面上，張永安等（2017）、吳賓等（2017）、周建芳等（2018）、姚俊等（2018）、付舒（2019）、何振宇等（2019）、張麗等（2020），均從國家層面對政策文本進行量化分析，通過多種指標模型，對養老服務政策進行了定量評價。張麗等（2020）以2011—2019年國務院四項重要養老服務政策為研究對象，使用Estrada于2011年提出的PMC指數模型，通過文本挖掘的方法得到PMC指數和PMC曲面，并對四項養老服務政策進行定量評價，通過指數模型表現政策的優劣。結果表明：中國養老服務政策響應度高，但整體理性水平不高；同時呈現政策目標更有針對性、政策內容更全面、政策工具使用更多樣化的發展趨勢。

地方層面上，劉林曦等（2021），朱笑笑等（2020）從地方層面對河南省、江蘇省的養老服務政策進行分析。黃劍鋒（2020）使用“主體—目標—工具”的政策計量分析方法，對長三角地區的智慧養老政策進行了研究，在文章中以政策協調理論和養老服務一體化規劃理論為基礎，探討了多個責任主體的協同路徑、規范目標和優化工具。

2.我國養老服務政策發展演進研究

韓艷（2015）根據政府在養老服務政策中所扮演的角色，將我國的養老服務政策分為四個發展階段，分別是新中國成立至改革開放初期，政府和家庭作為主要養老服務承擔方的階段；20世紀80年代到1999年，政府責任收縮，家庭、個人自主進行養老服務階段；2000年至2012年以政府為主導的養老服務體系化建設階段；2013年后，政府創新養老服務供給方式，提高養老服務質量的階段。韓燁等（2020）將1994年以來我國的養老服務政策分為四個階段：“嵌入發展、制度初建”“統籌發展、明確方向”“整體布局、精細發展”“全面放開、融合發展”階段，得出我國養老服務政策充分發揮市場資源的優化配置作用，得出多維治理框架的結論。

3.特定模式的養老服務政策研究

譚兵（2018）對機構養老服務的政策進行了研究，分析工具干預性和工具主體復雜性的關系，發現政府在機構養老問題上，更多運用干預性強且主體單一的政策工具。范方春等（2020）以“新治理”理念為基礎，分析我國居家養老服務政策的執行情況，提供了一個新的視角。黃晨、梁顯泉（2021）兩位學者對我國醫養結合養老模式政策的創新擴散進行了研究。郭金來（2021）在文章中研究了中國對家庭養老服務的支持政策，提出我國應在宏觀層面提供稅收支持政策、住房支持政策、經濟支持政策，在微觀層面引入對家庭照顧者的各種服務支持政策，建立家庭養老保障的支持服務體系。

4.針對特定群體的養老服務政策研究

江燕娟（2017）對貧困老年人的養老服務政策支持進行了研究，得出結論，政府應根據可行性能力理論，對貧困老年人的類型進行重新劃分，實施養老服務分類支持，以老年人的需求為目標，最大限度地滿足各類貧困老年人的需求。周學馨等（2018）針對我國對失獨家庭的養老服務政策進行了研究，提出從供需協調的角度出發，構建政府、家庭、市場、社會、社區“五位一體”的失獨家庭養老服務政策體系。

（二）關于政策工具的研究

國內對政策工具的研究起步較晚，仍處于吸收和借鑒國外研究成果的階段。

1.政策工具的定義

陳慶云（2000）認為，政策工具“不僅是實現政策目標的手段，更是連接目標和結果的橋梁”。張成福（2001）認為，政策工具是“政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制”。陳振明（2007）認為政策工具是“達成目標或者解決社會問題的手段”。

2.政策工具的分類

學者張成福（2001）從政府介入角度將政策工具分為：政府直接供給、政府間接供給即委托其他部門供給、簽約外包、特許經營權、志愿服務等幾種方式。陳振明（2003）認為政策工具的三種手段是市場化、工商管理技術和社會化。張璋（2006）將政策工具劃分行政、法律、經濟、思想教育手段四類。

3.政策工具的選擇

陳振明（2004）認為影響政策工具選擇的主要因素是政府目標、意識形態、工具應用背景、工具特性以及之前的工具選擇。楊代福（2016）認為，政策工具的選擇需基于理性和網絡的考慮，環境可被分為“核心環境”與“外部環境”“政策網絡為核心環境”。

具體到本文，當前在養老服務政策工具選擇上的相關研究并不多。在中國知網的“政策工具”主題下搜索期刊，然后在得出的結果中以“養老”為主題進行檢索，截至2021年10月底，檢索出期刊文章100篇，此外還有碩博論文54篇，最早發文日期為2000年。從發文量的趨勢來看，基于政策工具視角對養老政策的研究也呈現明顯的上升趨勢，且上升趨勢在近幾年尤為明顯，甚至2021年發文量已達41篇（見圖1）。姚俊等（2018）在文章中從政策工具的角度，對中國養老服務政策文本進行定量研究，得出中國基本政策工具使用存在結構性失衡、政策工具有效性未得到充分發揮、養老服務政策不系統的結論。政府在制定養老服務政策時，應提高政策目標的準確性，不斷完善和優化政策工具的使用。

圖1 基于政策工具視角分析養老政策的發文量總體趨勢發展圖

（三）關于養老服務政策優化及更新的研究

王冬梅（2011）在文章中以浙江省臺州市為例，研究政府在社會化養老保險發展中的政策更新問題。該文從人口老齡化的特點和臺州在“先老后富”的形勢下面臨的養老保險形式入手，提出了發展社會化養老保險的政府政策更新措施，包括在養老服務體系建設中建立科學規劃與評估機制、通過政策調整正確處理社會化養老服務中政府與市場的關系，加強政策引導，促進專業志愿養老服務隊伍的形成，各級政府加大發展社會化養老的財政投入等。汪泳等（2019）在文章中從政策網絡治理的角度，研究了我國政府養老服務政策的內容分析與優化，得出政府在網絡治理中扮演著管理者的角色；各利益相關者通過結盟重構網絡結構；建立開放的網絡空間，引入市場機制，提高政策執行效率。朱笑笑等（2020）從政策文獻計量角度出發，對江蘇省養老服務的特征及優化策略進行分析，各省市應及時把握該地區老年群體的特點，在滿足基本需求的基礎上，確保不同時期、不同群體的多層次養老需求。鼓勵機構整合優勢資源，補充完善“互聯網+”養老政策。同時，營造積極的老年群體氛圍，鼓勵老年人通過志愿服務和再就業實現社會價值，進一步釋放老齡化社會中老年人的人口紅利。

四、文獻述評

經過多年的發展，有關養老服務政策的國內外研究不斷豐富，理論體系進一步健全。近年來，國家集中出臺了相關政策，地方也隨之出臺并實施相應的政策。目前，養老服務政策已經成為一個熱點領域和時代話題，大量關于養老服務政策的研究成果應運而生。通過對比各省市或國家的優秀經驗，有利于對養老服務政策中存在的問題提出對策和建議。

在中國社會老齡化的過程中，中國老年人口規模不斷擴大，老年人口占比逐漸增加，即將進入老年群體的“新一代”，老年人在未來二三十年將呈現新的特點。未來的老人將不同于保守、落后、多病、經濟窘迫的老人形象，其知識素養、經濟地位、生活方式、生活環境等方面將發生明顯變化。為了我國養老服務事業的健康發展，未來養老政策設計需要與中國未來老年人的新特點緊密結合。

我國對養老服務政策的研究尚處于起步階段。現有研究成果主要是對現行養老服務政策的主題、發展趨勢、核心要點等框架內容進行梳理。大多為對政策類型和實施效果進行評估，缺乏實證研究和對文本內容的深入挖掘和分析。具體來說，首先，現有研究大多集中于全國的政策研究，對地方養老服務政策的研究較少。其次，政策工具是政府實現政策目標的手段和措施，是政策體系的組成部分。政府有效利用政策工具制定政策，是充分發揮制度優勢、實現治理效率的基本途徑。而現行研究對養老服務領域政策工具沒有清晰的界定，這可能為養老服務政策制定過程中政策工具的選擇帶來不便，不利于我國養老服務政策制定進程的推進。最后，現行研究中存在“重定性、輕定量”的現象。積極應對人口老齡化，促進中國老齡化事業健康快速發展，是一項戰略性、全局性、長期性、艱巨性、復雜性的系統工程，如何選擇更適合的養老服務政策的工具，以及如何制定最優的養老服務政策，仍是未來學界應當關注的話題。