云南省旅游小鎮開發管理模式及創新思路

廖樂煥，張 濤

（云南民族大學 經濟學院，昆明 650504）

一、引言

以綠色環保、綠色發展為基本理念的旅游小鎮作為城鎮化特色發展方式，以整合相關產業發展為基礎，憑借豐富的旅游資源以及以旅游業為發展支柱的現實經驗有助于實現旅游業與小城鎮經濟、社會全面發展的有機統一。云南省擁有豐富的旅游資源及歷史文化底蘊，特色旅游小鎮打造于2003年，遵循“把控數量申請（60家）、科學動態管理、分類逐步推進、注重特色培養、強化配套設施”的原則，以建設一批景色秀麗、設施完善的宜賞宜商的特色旅游小鎮為目標。2004年，建設“旅游名鎮”首次被列入云南省長期戰略規劃，次年，《云南省旅游名鎮規劃綱要》和《云南省人民政府關于加快旅游名鎮開發建設的指導意見》發布。2006年5月，在云南召開展了全國旅游小鎮發展工作會議，會議指出了特色旅游小城鎮的建設成果并對其進行了經驗總結。2011年，云南省政府印發《云南省人民政府關于加快特色小鎮建設的意見》，提出“把控數量申請”旅游小鎮從60家擴大到150家特色旅游小鎮建設的戰略思路。2016年10月，云南省政府印發了《云南省旅游產業“十三五”發展規劃》（云政發〔2016〕88號），把推進旅游小鎮建設、著力構建新型旅游城鎮體系，作為需要重點抓好的七大主要任務和工作重點之一。經過十多年的開發建設，云南特色旅游小鎮的打造取得了斐然成績。

二、云南旅游小鎮開發管理的模式

（一）云南旅游小鎮開發的模式

對旅游小鎮開發模式進行重新定義，經過十多年的探索和實踐，云南根據因地制宜、旅游小鎮開發主題內容差異和具體問題具體分析原則，在旅游小鎮開放上形成了以下五種模式：

1.自然景觀營造

這種模式強調對具有風景秀麗、獨具特色自然景觀的小鎮，應當以這些自然景觀為基礎，培育和打造自然景觀旅游小鎮。截至2016年底，云南省具有8個5A級旅游景區、68個4A級旅游景區、61個3A級旅游景區、85個2A級旅游景區和10個1A級旅游景區。很多小鎮就是依托這些旅游景區而迅速發展起來的，主要通過改變過去自然景觀、風景旅游資源與所在小鎮經濟社會發展割裂、“兩張皮”的做法，突出旅游資源開發與小鎮經濟社會發展有機結合。一方面，旅游資源開發能夠為小鎮居民帶來更多的就業、收入，改善小鎮的基礎設施，成為小鎮經濟社會發展的新動力；另一方面，獲得實惠的小鎮居民會在生產生活各方面更加主動地參與旅游資源開發，發展旅游產業及相關產業，在開發中更好地保護自然景觀，促進小鎮旅游景觀的可持續發展。這樣，風景旅游資源開發與小鎮建設形成一種相互促進的良性循環和人與自然和諧的生態環境。以麗江束河古鎮開發為例，距離麗江古城西北4公里處的束河，是納西族先民及其農業的重要發源地，其特色濃郁的生態文明、農耕文化、民族元素和茶馬古道歷史底蘊保留至今。2003年以來，為保護納西族田園風光景色和農耕歷史文化，開發企業租用菜地29畝，又返還給農民耕種，要求按傳統方式種菜、種花卉，不允許建房屋；為保護村落的原生態環境，開發企業買斷村頭河邊楸木、香椿、核桃等2600多棵，又返還農民管理，不允許砍伐；開發企業出資建設茶馬文化博物館，并對古鎮建設分為三類保護區，掛牌保護；為保護景觀水系的清澈，開發企業租用九鼎龍潭保護水資源，修復地下防洪渠和新修水渠網5公里，在古鎮內修建了10口“三眼井”樣式的水井，要求飲水、洗菜、洗衣服分開。經過開發建設，如今的束河古鎮山清水秀、風景如畫，并榮獲“中國最佳人居環境魅力名鎮”和“全國4A級旅游景區”稱號。

2.特色經濟培育

這種模式強調以市場需求為導向，依托小鎮特色生物、礦產資源，通過挖掘和發揮生物、礦產資源的旅游經濟價值，使之成為具有比較優勢和經濟效益的旅游產品與旅游經濟產業，從而帶動和加快小鎮經濟社會發展。作為全國聞名的“植物王國”“動物王國”和“有色金屬王國”，云南具有類型多樣、各具特色的資源優勢。對特色鮮明和具有優勢資源的旅游小鎮，云南本著“建設促產業、產業促開發”的原則，主要做法有：一是以農副產品、綠色生物資源深加工為重心，成功發展了勞動密集型產品和技術支撐型產業，通過產品與產業相互交融推進小城鎮建設，實現旅游小鎮建設與產業培育的有機結合，形成了一批依托煙草（如玉溪大營街鎮）、水電（如臨滄漫灣鎮、大朝山鎮）、工礦（如玉溪陽宗鎮、祿豐平浪鎮、會澤縣海鎮）等具有較強產業支撐和產業特色的旅游小鎮，實現工業產業與旅游產業有機融合發展；二是把小鎮資源與旅游區位優勢有機結合，通過建設專業化市場，把旅游資源的產品業、市場化與小鎮產業發展有機結合，小鎮旅游資源生產、加工、銷售一體化，實現小鎮旅游產業與經濟社會發展“雙贏”。

3.傳統或民族文化傳承

這種模式突出小鎮的人文社會資源的優勢，強調通過對小鎮人文社會資源、特別是各具特色的民族文化資源的保護、傳承，培育和發展民族文化旅游產業，從而促進小鎮建設發展。云南省是多民族匯集的地區，現有25個世居少數民族、15個特有少數民族、8個人口較少民族和16個跨境民族，形成了豐富燦爛的民族文化。正是獨特的民族文化優勢，使得云南省成功打造了一批彰顯民族特色的文化小鎮。在開發民族文化旅游小鎮時，省政府著重強調宣傳與保護傳統民族歷史文化齊頭并進，推動歷史與當代文化相結合的“新文化”傳播和產業建設。具體地通過宣傳民族文化傳承、習俗與禮儀并重、節慶和服飾融合等新文化，積極展示各民族的建筑風格、音樂舞蹈文化底蘊來源和風土人情歷史脈絡，使游客對民族文化、民俗風情有深入了解，增強旅游小鎮對國內外游客的吸引力，把旅游小鎮建設成民族文化和現當代文化的展示窗口。

4.歷史遺存保護

這種模式突出小鎮的歷史遺存資源的歷史價值，通過這些歷史遺存的保護與開發，培育和構建歷史遺存展示、教育與體驗，體現小鎮歷史遺存的經濟價值與效益，從而促進小鎮建設發展。云南歷史遺存豐富，具有2個世界文化遺產（麗江大研古鎮、紅河元陽梯田），5個國家級歷史文化名城（昆明、大理、建水、麗江和巍山），1個國家級歷史文化名鎮（祿豐黑井鎮）和1個國家級歷史文化名村（會澤白霧村），以及11個省級歷史文化名城和16個省級歷史文化名鎮（村）。對于這些歷史文化名鎮的開發，云南本著“保護與開發并重”的原則，突出歷史遺存的保護性開發。以歷史淵源、地理環境、風土人情、現有規劃布局、空間組合、生態環境、文物古跡和景區景點等要素建構全鎮，保存小鎮的歷史與當代記憶，使小鎮的特色和風貌得到基本完整的保護，從而使小鎮的民族歷史及文化發展脈絡得以延續，成為一個充滿個性、特色、靈氣和吸引力的古今歷史旅游小鎮。如祿豐縣黑井古鎮，歷史上曾是云南著名的“鹽都”，年鹽產量和鹽稅占全省的45%-64%。為保護和展示“鹽都”歷史遺存，由鎮政府牽頭，對鎮里的主要街區進行民族特色包裝又不違背當代大眾審美，先后斥資600萬元修復武家大院、大龍祠、制鹽作坊等古建筑；由鎮居民自投資金100多萬元，對自家主房屋進行民族歷史文化特色改造。2005年，“千年鹽都、黑井古鎮”成為云南首家國家級歷史文化名鎮和3A級國家旅游景區。

5.綜合開發

這一模式的實現需要當地具有豐富多樣的民族、歷史、生態、工業、文化等元素，經濟社會傳承、創新的同時不失文化底蘊。云南通過“民族文化建設、歷史遺產保護、優美環境建設、特色經濟培育”的有機結合，形成系統的開發建設。依據豐富多彩的民族特色、歷史文化、自然景觀、人文景觀等融合共生的特點，云南許多小鎮形成諸如“風景名勝+民族文化、名城+民族文化、風景名勝+名城”之類的要素組合。如西雙版納風景名勝區+傣族文化，大理蒼山洱海風景名勝+大理歷史文化名城+白族文化，麗江玉龍雪山風景名勝+大研古鎮+納西文化等。為此，對于具有復合型特征的小鎮，應當依據小鎮多樣的資源優勢進行綜合性開發，按照各種類型資源優勢確定不同的開發主題，進行科學設計、規劃，分期逐步開發，從而發揮出小鎮旅游資源的綜合經濟效益。如騰沖市的和順古鎮，作為面向南亞第一鎮、國家級風景名勝區、六百年歷史名城、著名僑鄉、抗戰遺存、多民族生活古鎮等多元要素組合而成的旅游小鎮，在開發建設中按照“民族文化的特色、民俗風情的優勢、田園風光的特征”思路打造世界級旅游文化與休閑相結合的小鎮。縣城至和順古鎮的道路暢通無阻，人工湖已可蕩舟，不規范建筑已成功改造或拆除，民居博物館已根據當地民族歷史文化進行相應的整修一新；投資建設了滇緬抗戰博物館，和順圖書館珍藏的各種鄉史，民間、民族文化資料也納入保護與搶救中，綜合型旅游小鎮初步建成。2005年，在中央電視臺舉行的中國魅力名鎮評選中，和順古鎮被評為年度“第一魅力名鎮”。經過開發建設，小鎮已經成為云南及全國旅游觀光休閑度假的熱點目的地。

（二）云南旅游小鎮管理的主要模式

與此同時，根據旅游小鎮開發建設的不同發展階段，旅游小鎮管理模式在云南呈現并形成了以下三種主要模式：

1.規劃準備型

對旅游、文化資源豐富，發展潛力明顯但目前尚不具備開發條件的村鎮，積極探索開發旅游小鎮的保護開發規劃，做好項目的可行性分析等項目準備工作，創造開發條件，尋求時機成熟后再納入開發建設。

2.開發建設型

對已具備一定民族歷史文化和開發條件的旅游小鎮，要抓住機遇，積極招商引資，融旅游小鎮的旅游開發和城鎮建設于一體，把小鎮開發建設規劃項目化，通過項目推動旅游小鎮的開發建設和發展。

3.保護提升模型

對于已經形成一定規模的旅游小鎮，進一步完善交通可達度、通信條件及市政等基礎設施建設，搞好環境整治，改善旅游小鎮的通達條件和環境條件。在原有設施的基礎上，建設更具特色、多樣化的接待設施，以此來滿足不同游客的個性化需求。通過保護提升將旅游小鎮做精、做優、做強。

三、云南旅游小鎮開發管理中存在的問題

（一）科學規劃水平低，創新及特色體現不足

“政府規劃，企業參與”是云南旅游小鎮開發建設的傳統做法。然而，在旅游小鎮開發管理實踐中，這一模式存在諸多缺陷與問題，主要表現為：一是地方基層政府受工作視野、資金能力、專業人才水平等局限與制約，對旅游小鎮所做的規劃設計往往不同程度地存在主題單一重復、形象定位不準確等問題。許多旅游小鎮的自然環境、人文資源、民族文化等極為相似，導致基層政府認為沒有必要聘請專業人員進行科學規劃，陷入模仿、甚至照搬其他小鎮規劃設計的窠臼，不僅沒有特色，而且功能雷同。二是地方政府與開發管理企業之間關系不合理、不協調。政府作為主管部門通常主導、控制旅游小鎮的規劃設計，開發管理企業只能被動執行政府的規劃意圖，企業創新能力無法體現與發揮。顯然，由于政府與開發管理企業所追求的目標、利益不盡一致，必然導致政府的規劃設計更多考慮開發的社會、生態效益，難以充分考慮、保障開發企業的經濟利益。三是很多旅游小鎮的規劃設計往往重視外在、表面自然景觀、旅游產品的開發，而忽視小鎮的人文資源、民族文化的整理、挖掘，無法充分展示小鎮內在的特色。政府要明白旅游小鎮的優勢資源是什么，特色在哪里，當前，很多旅游小鎮的開發建設規劃都不夠清晰。方向一旦錯誤，由于發展狀態不可逆等經濟機會成本，這種代價是難以承受的，因此，戰略方向的制定顯得尤為重要。

（二）土地開發與管理體制不規范

土地是旅游小鎮開發建設中最重要的資源。一方面，在小鎮開發建設初期，地方政府由于對開發范圍、規模認識不清晰，一味求大求全，隨意擴張，甚至完全放棄已有的舊集鎮，新征土地開發建設，造成小鎮建設占用的土地面積過大，侵占稀缺的耕地。另一方面，由于土地市場不健全，小城鎮開發建設的征地方式主要以協議出讓，很少通過掛牌拍賣出讓，這就導致了土地市場上資源配置沒有得到充分發揮，造成小城鎮建設使用土地普遍存在廉價出讓、土地使用率低和土地資源浪費等問題。

（三）市場融資機制不健全，開發管理資金普遍不足

在以往的旅游小鎮開發建設中，資金主要依靠政府籌集，投入數量不足，開發建設規劃經常難以按時完成。雖然從2005年開始云南省發改委撥出1 000萬元作為旅游小鎮貸款專項資金，同時，省財政廳撥出1000萬元作為旅游小鎮建設專項資金；在積極爭取國家補助資金的同時，云南省財政自2011年起，分三年安排4 500萬元補助資金，專項用于150個特色小鎮（不含60個旅游小鎮）規劃編制工作，旅游小鎮原有專項資金規模和用途繼續保持不變，然而，從旅游小鎮開發建設實踐來看，相對于開發管理不斷增長的資金需求來說，政府資金投入依然表現為“杯水車薪”。由于云南省地處西南邊陲，小城鎮的經濟基礎仍然以農業為主，工商業不發達，市場融資能力較小，對外招商引資能力弱。除了麗江、大理、保山等部分具有知名度的古鎮外，很多旅游小鎮由于融資能力低而普遍存在開發管理資金不足問題。

（四）重建設、輕管理，生態環境污染嚴重

盡管旅游業被稱為“綠色產業”“無煙產業”，不像工業發展那樣容易帶來并造成生態環境污染，但并不意味著不會產生污染。旅游基礎設施的建設、旅游場所的建設、游客的生活垃圾、旅游交通帶來的擁堵與尾氣都會產生污染。具體來說，一是改變自然生態系統的完整性。在大力發展民族特色旅游的同時，忽視對生態系統的影響，使得人們的生活環境惡劣。二是減少當地物種種類。例如，大量引進外來觀賞植物、人工草地等，會使本土動植物生存環境發生改變，并且除草、施肥、剪草、噴藥等人工管理活動也會在不同程度上影響當地物種的生存條件，使得動植物種類數量銳減。三是破壞當地重要的自然、歷史、人文景觀要素，如古棧道、石拱橋、農業灌溉留下的人工或自然水系工程、農田防護系統等，還有反映當地姓氏宗祠、特色民居的典型建筑遭到破壞或拆除。四是很多小鎮沒有建設專門的生活垃圾處理、防火、防洪等基礎設施，或者即使有也是擺設，沒有制定專門專人的管理制度。

四、云南旅游小鎮開發管理模式創新思路

云南省旅游小鎮持續健康發展離不開“政府引導、企業參與、市場運作、百姓受益、可持續利用”等原則的遵循，政府在旅游小鎮開發建設中扮演著不可或缺的角色，其對市場自發性和滯后性的把握時機尤為重要，發揮市場在資源配置中的決定性作用，調動企業參與開發建設的積極性，形成多渠道、多元化的投資格局，實現“看得見的手”和“看不見的手”相互結合，政府和企業達到最優平衡；通過旅游發展促進經濟發展，加快農村城鎮化、農業產業化和農民市民化進程，最終提高人民生活水平；把開發與保護有機結合起來，宣傳與培育相互融合，堅持在保護中發展，在發展中保護，實現人與自然的和諧統一，特色資源永續利用。具體來說，在旅游小鎮開發管理模式選擇中要創新以下工作思路：

（一）創新規劃先導功能，建立健全政府開發協調機制

云南省應成立由省發展改革委、工業信息化委、財政廳、人力資源與社會保障廳、國土資源廳、住房和城鄉建設廳、農業農村廳、商務廳、旅游局等部門組成的旅游小鎮建設協調領導小組，在省住房和城鄉建設廳設立辦公室，統籌推進、指導以及協調全省旅游城鎮建設。加快旅游小鎮總體規劃和特色規劃的編制工作，找準城鎮特點，明確功能定位、發展思路和建設模式，確保與城鎮總體規劃、縣域村鎮體系規劃以及土地利用規劃的銜接，增強規劃的實用性。地方各級政府要加強組織協調，把旅游小鎮開發建設納入政府主要工作議程，加強領導，明確責任，抓好落實。根據旅游小鎮的類型，由省直有關部門和州（市）相應部門建立對口聯系制度，強化對旅游小鎮產業培育的指導和扶持力度；建立旅游小鎮建設評價機制、強化督促檢查，實行動態管理，對建設成效顯著的，在資金、項目安排上予以優先、重點傾斜。

（二）創新土地利用機制，優先保障建設用地

現有土地的使用不合理及現有建設用地的不規范可以通過旅游小鎮開放進行重新建設，將新增的農用地納入云南省各州（市）土地利用年度計劃統籌安排。土地利用審批應納入城市建設用地統一管理，省、州（市）國土資源管理部門可以優先審批旅游小鎮相關的土地利用。要完善農村土地承包制度和流轉制度，對于生活在小城鎮的農民，村集體不收回其原有的承包土地經營權，允許其原有的承包土地經營權有償轉讓，不增加本應負擔的稅費以外的其他稅費。加大旅游小鎮建成區和農村建設用地整治力度，通過居民點遷并、空心村改造、閑置廢棄土地整理等措施，解決旅游小鎮建設用地問題。科學規劃小鎮功能布局，優化土地利用結構，引導農民進鎮購房或按規劃集中建房，鼓勵用地節約、集約的住宅小區建設。

（三）創新投融資體制機制，多渠道籌集開發建設資金

除了繼續設立各種政府專項投資經費外，對在旅游小鎮范圍內收取的城鎮基礎設施配套費、市場管理費等行政事業性收費收入，除按照規定上繳國庫外，剩余部分全都返還基層政府。發揮企業的投資主體地位與功能，積極招商引資，鼓勵、支持國內外企業參與旅游小鎮基礎設施建設和其他經營項目的開發建設，保障投資企業在旅游小鎮開發建設和經營中獲得應有的合法權益。為吸引外資，堅持“誰投資誰受益”的理念，積極邀請投資者參與民族特色城鎮開發建設。積極探索公共設施市場化建設管理模式，通過存量資源置換、公共設施經營權出讓等機制，吸引社會資本參與旅游小鎮公共設施的建設和管理。對于開發過程中需要的貸款，云南省金融機構適當傾斜，優先安排，確保資金及時到位。為響應云南省政府的號召，金融機構要堅持服務實體經濟，引導信貸資本投向旅游小鎮基礎設施建設、住宅開發和產業發展。要積極引導潛力大、實力強的企業參與小鎮特色產業建設，形成獨特的品牌優勢，從而為小鎮發展注入活力。

（四）創新政府管理機制，強調人民群眾受益

要堅持以人為本，推進和諧社會建設，促進旅游城鎮經濟社會全面發展。積極探索適合城市建設特點的新型城市管理體制，厘清州（市）、縣、鎮三級政府關系，下放部分縣級經濟社會管理權限。如適當放寬旅游小鎮工商、稅務、公安等部門的權限，給企業參與小鎮開發建設營造一個寬松的環境，鼓勵企業間的自由競爭，從而形成具有鮮明民族特色的旅游產業。通過打造一大批民族文化特色小鎮，有效促進農村經濟增長，改善人們的生活水平，有力推動云南省農村城鎮化進程，從而加快實現城鄉一體化和城鄉各族群眾共同富裕。要牢牢把握群眾受益這個落腳點，優先保障小鎮居民的合法利益。政府要高度重視，為人們提供創業就業平臺，引導人們積極參與小鎮的發展。要深入貫徹中央加快城鎮戶籍管理制度改革的精神，加快實施城鄉統一的戶籍管理制度，徹底取消旅游城鎮農業戶、非農業戶等各類戶籍的劃分，降低農民在小城鎮落戶的門檻。通過戶籍制度改革，農民可以選擇進入小鎮就業，大大提高了小鎮人口數量，拉動市場消費，從而促進城鄉經濟發展。要通過旅游小鎮的開發建設，讓人們感受到生活水平的改善、消費能力的提升，增強人們對小鎮經濟的認同感，引領人們自主參與小鎮的開發建設。

（五）創新資源環境開發保護體系，堅持保護與發展有機結合

堅持“保護為主、合理開發、可持續利用”的原則，堅持走可持續發展道路，協調統一旅游城鎮的歷史文化、生態環境和經濟發展。在開發建設過程中，采取合理有效的行動對一些歷史遺跡、生態資源進行重點保護。對一些極具民族文化特色的古城，在原有的基礎上進行修繕，要體現地方特色，展現出鮮明的民族性和獨特性，新建、改建、擴建的建筑項目，要與其民族特色和歷史風貌相協調，建筑規模和風格，要與周圍景觀相協調，增強旅游小鎮的觀賞性。堅持“重挖掘、創特色”的原則，著力發掘旅游景觀，以此為重點積極整合鎮內旅游文化資源，著力打造精品，形成自身品牌優勢。要樹立依法管理城鎮的觀念，采取有效措施，加大投入，完善環境衛生和綠化、美化設施的配套建設，推進旅游小鎮城鎮維護管理體制改革，向社會公開出讓小鎮街道和公廁等環境衛生的保潔權，提高旅游小鎮的保潔質量。建立健全管理制度，加大對小鎮環境衛生和環境污染的整治力度，積極開展主要街道的綠化、美化工作，改善鎮容鎮貌。為了提升游客的觀光體驗滿意度，小鎮內管理機構要加強人員素質修養。