教師輪崗能否實(shí)現(xiàn)教育均衡？

文|《中國報(bào)道》見習(xí)記者 李士萌

教師輪崗的不僅是人力資源的流動(dòng)，還可激活區(qū)域內(nèi)課程資源、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)等多種要素。

9月秋季開學(xué)后，北京市全市中小學(xué)都將開展教師交流輪崗。

“我們學(xué)校的輪崗名單已公布，總共兩個(gè)人，其中一個(gè)老師就在我們辦公室。她也很無奈，三十幾歲正是上有老下有小的時(shí)候，在單位是中流砥柱，在家中也是頂梁柱，負(fù)擔(dān)很重，但沒辦法，還是要服從安排?！北本┴S臺(tái)區(qū)的小學(xué)語文老師李麗華告訴《中國報(bào)道》記者。

根據(jù)政策，凡是距離退休時(shí)間超過5年的，并且在同一所學(xué)校連續(xù)工作6年及以上的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校在編在崗教師，原則上均應(yīng)進(jìn)行交流輪崗。2021年8月，“雙減”公告發(fā)布一個(gè)月后，北京市教委推出“優(yōu)秀校長教師交流輪崗實(shí)施細(xì)則”，在東城區(qū)、密云區(qū)基礎(chǔ)上新增6區(qū)展開試點(diǎn)。很多人沒想到，不過一年，政策就迅疾落實(shí)至全市。

不僅在北京，教師輪崗大幕在多地已悄然拉開，河南開封、山東青島等地也都陸續(xù)發(fā)布相關(guān)政策?！半p減”揮鞭，先讓教師“輪起來”，成為各地教育部門共識(shí)。但教師輪崗怎么落實(shí)，及其可以多大程度解決教育資源分配不均問題，尚需時(shí)間檢驗(yàn)。

輪崗“三重問”

讓教師先“輪起來”，不是一件容易的事。首先是距離——輪多遠(yuǎn)，輪去哪兒。

2014年9月教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（下稱《意見》）中指出，校長教師輪崗交流的重點(diǎn)是推動(dòng)優(yōu)秀校長和教師到農(nóng)村、薄弱學(xué)校任職任教，重點(diǎn)推動(dòng)城鎮(zhèn)學(xué)校向鄉(xiāng)村學(xué)校的流動(dòng)。

但城鄉(xiāng)間的遠(yuǎn)距離輪崗，對于一些教師來說無異于工作調(diào)動(dòng)?！伴_封雖然不大，但很多老師的生活范圍基本固定，現(xiàn)在跨整個(gè)開封市隨機(jī)分配學(xué)校，碰到刮風(fēng)下雨下雪，早晚高峰真的很麻煩，同時(shí)還面臨家庭分居問題。”開封市首批輪崗教師左晴說。

“尤其在中西部地區(qū)，軌道交通沒有城市發(fā)達(dá)，一些地圖上看起來不遠(yuǎn)的地方，實(shí)際通勤很耗時(shí)間?！币晃欢嗄暾{(diào)研中西部教師輪崗情況的專家告訴《中國報(bào)道》記者。

北京市委教育工委副書記、市教委新聞發(fā)言人李奕也在2021年表示：“我們曾經(jīng)把海淀、東城的老師流轉(zhuǎn)到延慶或者密云遠(yuǎn)郊區(qū)縣，但實(shí)際成效并不是很成功，一方面影響了老師的生活、工作的整體質(zhì)量，另一方面學(xué)生和老師的匹配度也未必達(dá)到理想的效果。”

因而，區(qū)域內(nèi)校際間輪崗成為一二線城市輪崗政策的普遍選擇。

另一重難題是時(shí)間——輪多久。

“老師，您不會(huì)是要回去了吧？”齊彩云是較早一批參加北京教師輪崗的教師，今年6月份她結(jié)束了為期一學(xué)期的輪崗交流，臨走時(shí)，學(xué)生們圍站在講臺(tái)邊，對她戀戀不舍。對學(xué)生而言，不管一學(xué)期還是一學(xué)年都太短了，“相當(dāng)于剛和孩子建立起情感就要走了。”李麗華說。多位專家表示，輪崗時(shí)長應(yīng)至少保證一年，以學(xué)生的發(fā)展周期和教師職業(yè)生涯發(fā)展周期為參考，3年一輪更佳。

目前，北京各區(qū)新一輪輪崗仍以一年為主。但在三部門《意見》中，中長期輪崗仍為政策導(dǎo)向，明確將輪崗與評級掛靠：在鄉(xiāng)村學(xué)校任教3年以上（含城鎮(zhèn)學(xué)校交流、支教教師）的教師，同等條件下優(yōu)先評聘高級教師職務(wù)（職稱）和特級教師。

即使將輪崗與職稱評選掛鉤，“誰來輪”這件事對學(xué)校、地方教育部門仍然棘手，主動(dòng)報(bào)名的教師少。首都師范大學(xué)教育學(xué)院教授田漢族一次針對北京市1000余名教師的調(diào)查顯示，近一半教師未表明態(tài)度或不愿意參加教師輪崗。

雖然2014年《意見》重點(diǎn)放在“優(yōu)秀教師”發(fā)揮帶動(dòng)作用進(jìn)行“幫扶”上，規(guī)定“在同一所學(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)交流輪崗”，但在實(shí)際執(zhí)行中各地并未嚴(yán)控“優(yōu)秀教師”標(biāo)準(zhǔn)，多地以教齡為主要參考。

2014年的三部門《意見》曾給出10%、20%兩條紅線——城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%，并特別提到力爭用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化。但8年過去了，除較早開始試點(diǎn)的地區(qū)，如北京密云區(qū)、浙江嘉善縣等，大部分地區(qū)難達(dá)10%、20%要求。

“對學(xué)校而言，還需要在本校的師資隊(duì)伍穩(wěn)定性與輪崗政策之間取得平衡，校長在選派輪崗教師時(shí)，也需要綜合考慮本校的工作能否有序展開?！鄙虾煼洞髮W(xué)教育學(xué)院講師陳婧說。

兩種價(jià)值選擇

教師輪崗能否走向常態(tài)化？如何爭取到大部分教師的支持？

北京師范大學(xué)教授黃嘉莉表示，常態(tài)化政策必須基于對所有人都公平，而且考量到教師個(gè)人的需求，同時(shí)條件設(shè)定非常明確，不會(huì)因?yàn)閭€(gè)人解讀不同而執(zhí)行不同。在此過程中，就不得不厘清教師輪崗政策從“優(yōu)秀教師幫扶”到“全體教師發(fā)展”兩種不同思路。

第一種“幫扶思路”最早出現(xiàn)。1996年出臺(tái)的《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》提出通過“名師支教”帶動(dòng)薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量提升，采用“城市包圍農(nóng)村”策略。當(dāng)時(shí)教師隊(duì)伍在數(shù)量上已基本滿足需求，需要把注意力轉(zhuǎn)移到質(zhì)量建設(shè)上，要積極進(jìn)行教師定期交流，緩解農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)對教師的需求。

隨著輪崗教師規(guī)模越來越大，教師身份問題成為關(guān)注點(diǎn)。老師究竟是學(xué)校的“單位人”還是社會(huì)的“國家公務(wù)人員”，這關(guān)乎教師輪崗的核心前提，也關(guān)乎教師對輪崗的認(rèn)知——教師能否作為一種公共資源被調(diào)配？

為理順行政調(diào)配的合法性，使教師更為靈活地流動(dòng)起來，便需要對教師身份進(jìn)行徹底的改造。在2014年三部門《意見》中指出，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙，從而推動(dòng)教師由“單位人”向“系統(tǒng)人”過渡，為大規(guī)模流動(dòng)提供制度保證。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出“確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位”。2021年11月發(fā)布的《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》中，明確“公辦中小學(xué)教師是國家公職人員”。但目前，教師“國家公職人員”的身份還在進(jìn)一步落實(shí)中。

制度的鏈路打通后，輪崗教師的流動(dòng)潛力被釋放。加之城市到農(nóng)村單向流動(dòng)造成的流出校缺口、三部門《意見》劃定的10%流動(dòng)規(guī)模紅線，流動(dòng)路徑走向多元，流動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大，出現(xiàn)了從薄弱校到優(yōu)質(zhì)校的向上流動(dòng)和區(qū)域內(nèi)的同級流動(dòng)。

當(dāng)流動(dòng)的方向不只是向下，如何向教師解釋不同于幫扶的向上和同級流動(dòng)？“促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展”的第二種思路出現(xiàn)。在實(shí)踐中，同級與向上流動(dòng)的“填谷”效應(yīng)并不明顯，更多是豐富了教師的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。

齊彩云便是向上流動(dòng)的一員，從薄弱校B校前往歷史強(qiáng)校A校頂崗交流一學(xué)期。她認(rèn)為，兩個(gè)學(xué)校不同之處挺多，“但差距沒有想象的那么大”，可遷移的經(jīng)驗(yàn)不多。A校教學(xué)進(jìn)度比較快，B校如果也這么搞，很多孩子會(huì)吃不消。

輪崗政策在兩種思路中徘徊不定。如果全體教師參加輪崗，幫扶意義削弱；如果僅優(yōu)秀教師參與，資源向優(yōu)秀教師傾斜，政策則難以常態(tài)化。

“現(xiàn)在看起來，政策的邏輯起點(diǎn)還需要明確?！比A東師范大學(xué)教育學(xué)部副教授沈偉說。教師“輪起來”之后，如何讓教師理解政策并愿意“沉下去”又是艱難的一步。

剛?cè)岵?jì)，專項(xiàng)支持

據(jù)沈偉觀察，目前各種形式的交流可以相抵，部分學(xué)校開始自己協(xié)調(diào)政策，變?yōu)槿嵝暂啀彙?/p>

記者了解到，東城區(qū)前期試點(diǎn)時(shí)，教師的向上流動(dòng)便是以“教研交流”的名義，教師無需駐校，只需在平時(shí)抽時(shí)間前往聽課學(xué)習(xí)即可。浙江等部分地區(qū)，把輪崗交流與集團(tuán)化辦學(xué)相結(jié)合，教師可選擇在集團(tuán)內(nèi)部流動(dòng)；上海則通過“委托管理”的形式，委托優(yōu)質(zhì)校幫扶薄弱學(xué)校。

“與其在制度尾端的手段上增大執(zhí)行力度，還不如在制度前端就把制度妥切思索與設(shè)計(jì)?！秉S嘉莉表示。而在制度的前端，首先需要在教育均衡的宏大目標(biāo)與教師流動(dòng)的具體訴求間尋得平衡。

在這一點(diǎn)上，同屬東亞文化圈的韓國、日本可以提供一些參考。首先在教師身份上，日本、韓國分別有《教育公務(wù)員特例法》（1949年）和《教育公務(wù)員法》（1953年），明確教師為國家公務(wù)員，對公共事務(wù)負(fù)有責(zé)任。

政策價(jià)值選擇上，黃嘉莉指出：“教師輪崗在韓國雖然也是以教育公平為號召，但更多是為了提高教師專業(yè)適應(yīng)力，讓教師可以適應(yīng)各種學(xué)校和學(xué)生的情況，與降低教師職業(yè)倦怠有關(guān)。輪崗是所有教師都參與，如果僅僅是希望優(yōu)秀的教師流動(dòng)起來，那么就不該適用‘輪崗政策’，而是特定‘支援政策’。”

在政策執(zhí)行的尾端，為達(dá)政策“品質(zhì)”，需要更加細(xì)膩、地方化的改造，弱化行政色彩，強(qiáng)化支持工具。日本在教師輪崗政策執(zhí)行上，更顯剛?cè)岵?jì)的藝術(shù)。剛性的一面是教師輪崗的義務(wù)從法律層面予以確定，柔性的一面是通過各類支持性工具激勵(lì)教師主動(dòng)申請。

日本教師輪崗津貼種類繁多，細(xì)則明確。例如，教師的交通補(bǔ)貼以5千米為一個(gè)單位依次遞增，選擇輪崗的區(qū)域越遠(yuǎn)，津貼越高；有家庭有親人的輪崗教師還可享受撫養(yǎng)津貼；根據(jù)不同地區(qū)物價(jià)指數(shù)，津貼額度也會(huì)有所調(diào)整。

而豐厚津貼離不開財(cái)政大力支持。從教育部的每年預(yù)算來看，還未劃定專項(xiàng)預(yù)算對教師輪崗予以支持，多為地方財(cái)政根據(jù)自身情況量力而行。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份補(bǔ)貼力度較大，浙江嘉善縣2012年便確定每年400萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于教師流動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和農(nóng)村教師交通費(fèi)用。記者了解到，該地2013年城鄉(xiāng)流動(dòng)教師單人補(bǔ)貼達(dá)1200元/月，但如此規(guī)模的財(cái)政支持是其他地區(qū)難以比肩的。

南京大學(xué)教授黃斌等人的研究發(fā)現(xiàn)，輪崗教師期待的津貼額度為工資的32%，目前的財(cái)政支持普遍難符期待。因而在貨幣性激勵(lì)政策外，許多地區(qū)也在探索其他形式的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

協(xié)力“輪起來”后，多地仍普遍面臨教師流入后的環(huán)境適應(yīng)、工作開展、效果評估等新難題。雖然困難重重，但陳婧表示，“輪起來總比不輪的強(qiáng)”，教師作為一種人力資源，其流動(dòng)帶動(dòng)的不僅是人員流動(dòng)，還可激活區(qū)域內(nèi)課程資源、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)等多種要素，“保峰填谷”最后的結(jié)果，是區(qū)域整體教育實(shí)力的增長。無論是對教師個(gè)人、對學(xué)生，還是對薄弱校、對區(qū)域整體教育水平，都有積極的作用。

“其實(shí)我們很容易被輪崗的外部效應(yīng)所捆綁——希望通過輪崗來提高學(xué)生的成績，來提高教育質(zhì)量。但是對于教師的專業(yè)發(fā)展而言，最關(guān)鍵就在于其接觸學(xué)生的多樣性，說這個(gè)話可能有點(diǎn)武斷?？僧?dāng)我們把教師視為一個(gè)專業(yè)人士的時(shí)候，其專業(yè)的核心就在于教學(xué)。”沈偉說。