面向復合國土空間的規劃關鍵問題探討

姜杉鈺，余星滌

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國土空間覆蓋了陸海全域，涵蓋了各類空間資源。國土空間的復合性體現在不同三維子空間的疊加組合及空間內各類自然資源的相互聯系[1-2]。作為國家空間發展的指南和可持續發展的藍圖，國土空間規劃體系要在科學認識國土空間復合性的基礎上，構建立體化的開發和保護格局，提高有限空間資源的集約節約利用程度。2020年，統一國土空間規劃體系建設取得突破性進展，“多規合一”的國土空間規劃體系總體形成，各級各類的規劃編制要求中不同程度的體現了復合國土空間立體化開發保護的規劃理念。與此同時，我國部分學者就相關問題也進行了初步的探討，既有宏觀上規劃編制思路的研究[3-5]，也有微觀操作層面的實例分析[6]，但在“統籌地上地下空間開發利用”、“協調地表空間保護與地下礦產資源勘查開采”等一些關鍵問題上還存在較多爭議和挑戰[7-9]。因此，本文以復合國土空間的規劃需求與難點入手，圍繞當前規劃中的三個關鍵問題進行深入探討，進而提出相關的思考與建議。

1 復合國土空間的規劃需求與難點

1.1 復合國土空間的規劃編制需求

國土空間是指由國家疆界范圍所構成的包括領土、領空、領海在內的三維立體空間。以往的土地利用規劃、城市規劃、海洋功能區劃等主要基于“二維”視角，進行平面上不同尺度的功能分區和結構布局，但對縱向不同空間圈層統籌開發保護的整體謀劃相對不足。隨著國土空間開發程度越來越高，傳統二維平面擴展模式在新形勢下愈發難以為繼，集中于陸域地表的人類活動開始逐步向近地空間、地下空間和海域空間等拓展[10]，這極大刺激了城市地下空間開發利用、海域空間立體化開發的實際需求。以“三維”視角全方位謀劃“生態、生產、生活”空間的布局，成為了挖掘存量空間開發利用潛力，提高空間集約節約利用程度的重要方式。

為了適應新的空間發展趨勢，當前我國國土空間規劃體系建設提出了“到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化”的目標，既有頂層設計中落實“提升國土空間開發保護質量和效率”“優化國土空間結構和布局”等的總體要求，又有技術操作層面“城市地上地下空間統籌綜合利用，協調地表生態空間/基本農田保護與地下礦產資源勘查開采，以及優化海洋開發和保護格局、節約集約用海。”的具體操作指導（表1）。政策體系中對不同空間統籌開發和保護的有關要求，自上而下、相輔相成，綜合考慮了空間生產多元需要下的協調資源配置，有利于引導不同空間開發，推動實現空間生產的多元效益，保障空間生產活動的有序運行[11]。

表1 相關規劃政策對復合國土空間立體化開發保護的要求Table 1 Requirements of relevant planning policies for three-dimensional development and protection of composite land space

1.2 復合國土空間的規劃難點

從資源空間的分布特點和人類開發利用行為的實際出發，整體謀劃復合國土空間的開發和保護格局，需要克服以下三方面的難點。

一是部分空間資源的隱蔽性。國土空間規劃需要以資源環境調查數據和“雙評價”結果為基礎。地上、地表以及海上空間等具有較高的可視度，已有大量的調查數據信息足以支撐客觀可靠的評價結果，保障功能分區的精細化和邊界設定的合理性。相比之下，地下空間、海域水體以及海底以下的空間是肉眼所不能及的空間范圍，因此只能依靠有限的調查數據信息進行最大程度的分析評價。這些空間較強的隱蔽性不僅制約了空間規劃的精度，也加大了規劃統籌的難度。而且隨著理論認知和調查技術的提高，對隱蔽空間及所屬資源的規模、邊界、形態等認知也會發生改變，這種變化往往難以預期甚至是顛覆性的，對前期已有規劃的適用性產生沖擊。

二是空間利用的相互影響。國土空間是人類開發利用活動的載體，對某個子空間的開發利用會不可避免的影響到其他空間。例如勘查開采地下的礦產資源，就必須要利用地表空間進行施工作業，影響地表空間的資源環境狀態和其他開發利用行為。同樣，利用海平面以上修建橋梁或利用海底空間修建隧道，也需要占用或干擾一定的海域水體空間，對生態環境保護、捕魚、養殖等產生短期或長期的影響。客觀來看，這種相互影響可能是積極的，甚至形成了協同效應，也有可能是消極的，造成了破壞和諸多的矛盾沖突。因此，作為國土空間開發保護的預期性安排，進行立體化規劃的一個難點就在于妥善處理好不同空間層位的矛盾沖突，建立空間開發和保護的良性秩序。

三是資源空間的動態變化。自然資源以國土空間為載體進行運動和相互作用，這種資源的動態變化不能夠完全拘束于自然或人為的空間邊界范圍，很可能會產生“牽一發而動全身”的效果。例如海洋水體空間以水資源為填充介質，因水資源具有很強的流動性，在某一水體空間中由人為活動產生的影響很容易不受人為規劃邊界的控制，隨海水的流動蔓延到其他空間中，波及到相鄰空間的開發利用或生態環境保護，在一定程度上降低了規劃的剛性約束。而且，受氣候、環境、人為活動等的影響，縱向上空間圈層的界限可能也會發生變化。因此，在規劃中不僅要基于已有的資源環境現狀，而且要對潛在的資源空間動態變化做出合理預判，才能更好的發揮預期性作用。

2 復合國土空間的規劃關鍵問題

2.1 城市地上/地下空間的統籌開發利用

地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節約利用土地，構建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用。“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達到了8.44億m2[12],在軌道交通和地上/地下綜合建設的帶動下，城市地下空間開發規模增長迅速，需求動力充足。為推進地下空間的有序開發利用，北京、上海、重慶、青島、深圳、廈門、南京等大城市在早期對地下空間進行了一定的規劃編制探索，形成了《上海市地下空間規劃編制規范》《重慶市城鄉規劃地下空間利用規劃導則(試行)》《南京城市地下空間開發利用總體規劃（2015-2030）》等具有地方特點的規范性文件。自2019年新一輪國土空間規劃編制工作啟動以來，將地下空間規劃作為專項規劃納入到國土空間規劃體系中成為大多數城市的普遍做法，成為推動城市地上/地下空間規劃融合的重要舉措。例如，北京市在總體規劃和詳細規劃編制時要編制對應的地下空間專項規劃，市級和區級的地下空間總體規劃如《北京市地下空間規劃(2018-2035年)》和西城區地下空間開發利用規劃(2016-2030年)，區級和特點區域地下空間詳細規劃如《北京城市副中心地下空間控制性詳細規劃(街區層面)》《北京中央商務區(CBD) 地下空間規劃》[13]。

事實上，地下空間作為挖掘性空間，則更易于實現橫向空間之間的鏈接，其水平、垂直方向的空間構建能有效地實現空間的立體化組合，合理的規劃有利于地下空間的鏈狀發展和網絡化發展。當前的實踐中，地下空間規劃作為專項規劃，其本身并非是按照某一類型專業設立的，而是按照“地下”這個空間概念來界定的。因此地下空間規劃在編制的空間范圍上與地表的空間規劃具有一定的平行關系，內容上又幾乎涉及國土空間規劃的各個專業，綜合性很強。再加上地下空間數據數據不全，編制主體不明確、地下空間規劃體系結構不清晰、缺乏統一而規范的規劃要求等問題的存在，使得地下空間規劃的編制和落實存在一定的困難和挑戰。這就要求大城市的地下空間規劃編制要基于前瞻性和整體性，與地上控制性詳細規劃的研究、編制、審批等保持較好的同步性，同時完善技術標準制定、地下信息調查、信息平臺建設等的配套支撐。

我國一部分中、小城市主要將地下空間用于地下停車、人防工程、地下市政管線和少量地下商業設施，普遍開發利用程度不高，即使是貴陽、銀川這樣的省會城市也同樣沒有形成大規模的地下空間開發利用[14-15]。對于這類城市而言，人地矛盾并非十分突出,而且由于自身經濟實力、發展規模和發展階段的特殊性，地下空間開發建設要更加注重規劃理性，應整體布局、重點規劃。可以考慮將城市商業和居住的高密度區域（如中心商務區）的地下空間開發利用預期性的納入到地上控制性詳細規劃中，而非單獨編制規劃，更具可操作性和實際意義。在地下規劃編制中，要明確地下空間的功能、規模、形態、層數，統籌地上與地下在開發規模、建設高度、深度、配套設施建設等方面的銜接。

2.2 重要控制線與礦產資源勘查開采的協調處置

我國地下的礦產資源在空間上與地上城鎮、農業、生態等功能區具有天然的重疊[16]，尤其是地下礦產資源與地表生態空間、農業空間的重疊最為顯著。據統計，我國27個重要成礦區帶與國家級自然保護區重疊面積約39萬平方公里，約占重點成礦區帶總面積的9%。全國267個國家規劃礦區有68個與重點生態功能區重疊，占到國家礦區數量的25%[17]。我國農業生產與采煤區域重疊的地區占到全國耕地面積的40%左右[18]。這種不同縱向空間資源開發與保護功能的重疊，使得生態保護紅線、永久基本農田保護線與礦產資源勘查開采的矛盾沖突較為突出。

在國土空間規劃中協調礦產資源勘查開采與重要控制線的關系，實質在于通過優化國土空間布局找到“生態安全”“糧食安全”和“能源安全”“礦產資源安全”的動態平衡點。當前,協調重要控制線劃定區域與礦產資源勘查開采空間的主要方式主要包括三方面，一是在控制線劃定和核心區域退出已設礦業權，同時嚴格禁止各類礦業活動；二是對重要控制線的邊界和礦業權范圍進行合理的評估調整，盡最大程度在平面上給予協調避讓，減少現狀矛盾沖突；三是在地表生態和耕地保護嚴格度相對較弱的區域，給予公益性地質調查和不同類型礦產資源勘查等活動差別化的準入政策。以上三方面的做法，最大限度的優化了國土空間開發保護格局，相關的矛盾沖突大幅降低。

當前的國土空間規劃思路，對礦產資源的勘查開采基本上采用反規劃的形式，在重要控制線劃定區域嚴格管控的現狀和趨勢下，礦產資源勘查開采可利用的地表空間已十分有限。礦產資源作為關系到國家能源資源安全的重要自然資源，其勘查開采需要在國土空間規劃中從“正面”樹立地下“礦產空間”的概念，融入到國土空間立體化保護和開發的格局中。一方面，基于“點上開發，面上保護”的原則，推進地上/地下空間資源立體化的統籌保護、開發和管控，更有利于在國土空間規劃中優化礦產資源的勘查開采布局。例如我國某省就曾經探索過地表采煤塌陷區經生態修復形成的濕地公園納入到生態保護紅線管理，地下則在確保生態安全的前提下允許煤炭的勘查開采，這種踐行國土空間立體化規劃管理的思路，值得在頂層設計中給予充分考慮。另一方面，在“雙評價”和區域控制性詳細規劃的編制中，要充分考慮到地下水、地熱等礦產資源的分布和規模[19]，關系到了城市用水、供暖、供電、地下基礎設施建設等諸多方面民生問題，這在雄安新區、北京城市副中心等規劃建設中都有很好的體現，具有較大的借鑒和推廣意義。

2.3 海域空間立體化開發保護的規劃引領

隨著我國近海后備空間接近枯竭，而沿海地區用海需求依然不減[20]，不斷新增的海底電纜管道、跨海大橋等建設項目與航道、養殖區等沖突越發突出，在海域面積有限的客觀事實下，只有探索海域空間立體分層使用，才能夠提高空間的利用效率。海域空間立體化的開發和管理在實踐上已有了一定的探索，2014年，連云港海濱大道跨海大橋與田灣核電站溫排水區所用海域重疊，經國家海洋局與地方海洋主管部門開展研究，最終提出了海域立體確權的概念，把與溫排水區重疊的海域同時確權給跨海大橋所有者，這也是國家海洋局審批的首例立體確權項目[21]。2016年《國家海洋局關于進一步規范海上風電用海管理的意見》對風電項目的海底電纜提出“鼓勵實施海上風電項目與其它開發利用活動使用海域的分層立體開發，最大限度發揮海域資源效益。當前，海洋立體開發已成為部分沿海省份的常態，如遼寧已經建立起 “海洋牧場+海上風電”和“風光漁”立體互補2種主要模式。這些實踐探索和政策創新肯定了未來海域空間管理思路從“平面化”向“立體化”轉變的趨勢。

依據《海域使用管理法》，海域立體空間可劃分為“水面、水體、海底和底土”四層，不同的空間有不同的資源分布，因而體現出不同的開發利用價值，海洋空間以“生產空間”和“生態空間”為主，只有少數海島為適宜人居的“生活空間”，而且在人類改造海洋空間能力有限的情況下，對海域空間的功能劃分和開發利用需要高度依附資源環境分布，因而在海域“生產空間”中僅有漁業、運輸、采礦等有限的開發利用活動。以往的海洋空間規劃如海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、海岸帶保護與利用規劃等一般從平面視角對海域進行功能分區[22]。當前，正值原有涉海空間規劃統一納入國土空間規劃體系的機遇期，新一輪國土空間規劃有必要立足海域立體化開發的實際需求，在海洋主體功能區總體布局清晰和嚴守海洋生態保護紅線的基礎上，可考慮率先在市縣級海洋空間規劃中對用海密集、需求大的區域進行立體化的規劃編制，針對海上風電選址，水產養殖、礦產資源開發等不同用海空間的需求，評估海域分層使用的可行性，建立適宜的“功能組合清單”，進行用海類型的分區分層的詳細規劃設計。與此同時，海岸帶保護與開發專項規劃也需要給予對應的立體化規劃布局，不僅有助于推動海域空間資源的集約節約利用，而且有助于實現與陸域空間的功能銜接，進一步推進規劃層面的“陸海統籌”。

3 思考與建議

3.1 創新規劃思路理念

國土空間規劃作為新生事物，是新時代生態文明建設的重大變革[23]，需要立足以往規劃經驗、大膽創新。一是規劃思路要從“二維”向“三維”逐步轉變，樹立立體化空間格局的認識，客觀把握不同空間層位的開發和保護價值及相互關系，在“雙評價”、“雙評估”、重要控制線劃定調整等具體工作推進中，要綜合考慮和統籌各空間層位的資源環境。二是新的國土空間規劃遠景目標設置到了2035年，要發揮長效作用，不能只從解決現實問題出發，而是要突出前瞻性和整體性思維，要對潛在的地下空間、海域空間、地下礦產資源等的開發保護做出預期性安排或者戰略留白。三是要合理利用現有的規劃手段，逐步向地表以外的其他空間層位拓展創新。例如，北京市通過對地下空間開展“雙評價”劃定垂直生態紅線，將地下30-50m空間作為城市生態保護及工程安全的敏感地帶，合理引導地下空間資源的生態友好、可持續利用。

3.2 強化隱蔽空間調查

規劃需要立足于資源環境現狀做出評估和預判，因而摸清自然資源的數量、質量、結構和分布等特征及變化趨勢十分關鍵。當前，對地表資源環境調查評價相對成熟，通過在自然國土空間中疊加管理數據（如行政界線、永久基本農田、生態保護紅線等），基本上建立了可視化的自然資源立體時空模型，但對地下空間、海域空間等受限于調查精度、技術手段、理論認識等的欠缺，目前對資源環境現狀的了解程度還相對較低。未來想要通過規劃引導更大規模的開發利用行為，則需要依托地質調查、海洋調查，地下空間信息普查等手段，強化地下空間資源、海洋中的空間、生物、礦產、文化等各類資源的調查，摸清可利用的資源空間梳理、規模、邊界范圍等有效信息。同時，要對分散在各部門、各領域的數據信息加以整合和集成，在國土空間“一張圖”的基礎上，構建重點區域、重點城市三維可視化的立體空間數字信息網絡，為規劃三維空間布局奠定基礎。

3.3 完善相關標準制度

科學分層是對復合國土空間進行規劃統籌的關鍵所在。如上文所述，對于陸域和海域大的空間層位劃分方案主要依據自然地理特征，相關政策也給做出了分類依據。但是，對地下空間、海域水體空間等子空間的精細層位劃分還缺乏明確的標準，個別大城市和沿海地區在具體實踐中建立了多種多樣的分層形式，但標準尚不統一。為了推進統一的國土空間規劃體系建立，有必要在規劃編制的相關技術指南中增加關于地下空間的地質條件、功能定位等方面的分層指標參考，以及海域水體的層位劃分依據，便于規劃編制中有據可循。此外，復合國土空間在權屬關系上也會表現出各種各樣的復合狀態，未來對國土空間立體化的開發保護將超出傳統建設用地使用權、海域使用權的范圍。因此，研究和精細刻畫不同空間層位相關權利權能，如不同空間所有權歸屬和起止范圍，使用權類型、權能、使用期限等[24]，推進國土空間使用權的分層登記和交易，將會為規劃落地提供必要的制度保障。

3.4 統籌各類規劃銜接

減少不同空間資源矛盾沖突，建立良好的空間保護和開發利用時序的必要方式是做好各類規劃間的銜接，形成系統化、程序化的規劃銜接制度和管理辦法。具體上，一方面是空間規劃與發展規劃的銜接，例如協調地下礦產資源勘查開采與重要控制線關系中，就需要做好國土空間規劃與礦產資源規劃的銜接[25]，保障地上/地下資源保護和開發利用在空間上的合理落位，減少不必要的矛盾沖突。另一方面是國土空間總體規劃與專項規劃的銜接，如地下空間專項規劃與城鎮控制線詳細規劃的銜接、海岸帶專項規劃與市縣海洋空間規劃的銜接等，合理安排兩類規劃的編制節奏，制定相應的空間開發利用搭配清單，對難以相互協同的重大工程、重大項目等提前謀劃。此外，國土空間規劃要為地下空間、海域空間等隱蔽空間資源的發展和開發利用，要留出規劃和政策接口，通過差別化管控政策來疏解空間資源的不確定性與國土空間規劃布局剛性的矛盾，把不同空間利用潛在的負外部性降到最低，保障各類空間資源的有序開發利用。

4 結語

在優化國土空間布局的大背景下，如何綜合考慮國土空間的立體化開發和保護成為國土空間規劃編制不可回避的問題，其核心要義在于既要最大程度上降低某一空間和資源利用的外部性，又充分發揮多累空間資源的協同開發利用。當前，對二維空間做好開發保護部署是國土空間規劃的關鍵使命任務，在一定程度上適當增加維度，將規劃建立在國土空間復合性的基礎上，也是當前頂層設計中的要求。不可否認的是，我國幅員遼闊，資源稟賦、空間格局、發展階段等各方面都存在著巨大差異，而且受制于部分空間資源的隱蔽性、空間利用的相互影響、資源空間的動態變化等難點，一些相關的制度設計還不夠成熟，也為具體操作增加了難度。因此，本文所提出的幾點思考與建議既包含了對優化頂層設計的探索，也期望能夠為規劃編制者提供一些理念和思路上的創新，在具體操作層面的認識還需要進一步補充完善。