環境風險管控視角的污染工業地塊更新策略研究

何招智，伍攀峰

（1. 上海市地礦工程勘察（集團）有限公司，上海 200072；2. 上海市規劃和自然資源局，上海 200003）

在城市更新的存量開發中，工業用地更新是其中重要的組成部分。但就污染工業地塊而言，我國目前要求先結合規劃用地性質完成污染修復和評估后再行出讓和開發。而由于環境管理和控制性詳細規劃編制的相對獨立，使得因前者時間和經濟成本過高導致地塊出讓難的狀況時有發生。因此，近年來陸續有技術工作者在一些地方項目實踐中，基于目標區域土壤污染現狀或修復工程來進行用地布局設計，來達到平衡環境風險控制和地塊再開發關系的目的。如在2014年湖南株洲在清水塘老工業區改造中，就以修復策略作為地塊劃分的依據，并將土壤生態修復納入了控制性詳細規劃圖則[1]；上海桃浦智創城的開發建設中，結合片區土壤污染狀況對用地布局和設計上進行了調整[2]。還有一些學者嘗試從土壤污染風險的角度提出用地方案的探索，如基于歷史和現狀產業對環境的影響水平提出規劃調整建議[3]，將土壤污染狀況作為因子之一進行用地適宜性評價[4-6]等。

但上述實踐或研究均以片區為單元展開，在空間布局具有較高的靈活性，地方重點項目還往往有一定的政策紅利。同時，不少研究中對地塊土壤污染調查數據的密度和深度需求明顯高于現行技術規范，一定程度上降低了研究的實踐價值。因此研究以上海某待轉型污染工業地塊為例，基于地塊土壤污染狀況提出不同的地塊再開發方案，通過方案對比，嘗試探討零星的污染工業地塊轉型，通過結合提出地塊再開發建議，供相關實施政策制定和技術工作者參考。

1 項目概況與技術路線

項目位于上海市中心某商住片區內，面積超7000 m2（圖1）。20世紀50年代投入使用，2015年左右地塊內企業陸續停產撤出，期間涉及紡織、商業辦公、保潔和電工生產，其中電工和和紡織是最可能影響土壤環境的產業。根據所屬單元現有控制性詳細規劃，項目初始開發意向為養老院，在土地利用現狀分類中屬于社區級公共設施用地，應滿足《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600-2018）中第I類建設用地的土壤環境質量要求。

圖1 項目區及周邊環境與土壤污染狀況初步調查結果Fig.1 The surroundings and the environmental survey result of the project site

但依照《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》（HJ 25.1- 2019）完成的土壤污染狀況初步調查結果表明，項目區內土壤和地下水中氯代烴類有機物超過I類建設用地土壤環境質量標準，污染范圍較大較深（圖 1）。藉由項目團隊多年土壤污染狀況調查和修復工程實施經驗，初步判定該項目需采用原位注入配合多相抽提技術進行修復，但工期和修復成本均遠超委托方預期。因此項目組提出將地塊開發用途變更為II類建設用地的可能性，基于進一步的土壤污染狀況詳細調查結果分別就I類和II類建設用地對地塊開展了污染風險評估，并嘗試對不同用地方案進行對比，供項目方參考（圖 2）。

圖2 技術路線Fig.2 Technical route

如前所述，由于風險評估和環境修復等環境管理流程主要從時間和經濟投入上影響土地流轉效率和再開發決策，因此研究在對比中主要考慮再開發收益和環境修復工程的時間和經濟成本，具體見下文。

2 方法和數據

2.1 環境修復方案評價

在實踐中，修復工程的成本投入有三類：一類是直接用于工程的費用，二類是工程管理、咨詢、評估等產生的間接費用，三類是用于工程預備等事項的不可預見費用。一般而言，二類以一類費用為基礎，參照國家和項目在地相關標準計算，三類費用以一類和二類費用為基礎按一定比例計算，因此這里僅具體介紹直接費用計算方式。

修復工程直接費用需綜合考慮污染物類型和濃度、污染介質、污染范圍、所選修復目標值和修復技術等確定。普遍意義的計算方式是首先在地塊詳細調查基礎上，經風險評估后依據《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600-2018）確定修復目標值；后通過樣點污染物空間插值確定修復方量，最后將每種污染物的修復量與《2014年污染場地修復技術目錄（第一批）》推薦修復單價乘積進行累加。

本項目為鹵代烴復合污染，擬采取的原位注入配合多相抽提能夠對土壤和地下水中污染物進行一次性提取，因此項目組對直接工程費用的修復單價主要基于經驗和市場價進行一次估算。間接費用一般取直接費用的3%～8%，不可預見費用按慣例取直接和間接費用之和的5%。

2.2 用地方案及評價

土地出讓收益主要受區位、用地性質和具體開發方式影響。因此項目組首先在II類建設用地中選擇合適的用地類型，再根據該用地類型的相關控制性詳細規劃要求開展計算，與原規劃用地類型（敬老院）進行對比。結合項目在地單元規劃和周邊土地利用布局現狀，II類建設用地可供選擇的主要有工業用地、物流倉儲用地、商業服務業設施用地、道路與交通設施用地、公用設施用地等。由于該地塊位于單元區域中心，地理位置較好，交通便捷，周邊相關公共服務設施齊全，緊鄰居民區和商務樓，附近以居民區、學校和辦公樓為主，項目組在前述II類建設用地中選擇了商業服務業設施用地作為備選用地類型，開展用地效益評估。

一般而言，土地開發產出的計算由建設和開發收益，建設和交易活動產生的相關稅務和財務成本等三部分組成（公式1），稅務和財務成本基于用地性質結合開發收益按照經驗進行估計，因此這里主要介紹開發收益計算：項目采用模擬市場法，該方法的開發收益來自居住、商業和附屬地下空間扣除相關成本后的利潤[7]，具體如公式2：LAi為第i塊產生土地收益的面積（居住用地和商業用地），LAj為第j塊配套設施用地的用地面積（居住和商業以外的用地類型），PCH為商品房銷售價格（萬元/m2），FAR為用地容積率，PCUS為地下空間商品房價格，LSP、PLSP分別為商住用地和附屬設施用地的土地交易價格，萬元/m2，CP為建安工程價格（萬元/m2）。配套附屬設施應滿足《城市公共服務設施規劃標準（修訂）》（GB 50442）的規定。本研究中公式中面積、容積率以及地方規定的附屬配套設施要求等按照經驗估計，或依照相關規范取常用值。

3 結果分析

如前所述，項目需針對地下水和土壤分別采取原位注入和多相抽提技術開展污染修復。經進一步土壤污染狀況詳細調查和污染風險評估，確定了地塊具體修復范圍：不論以何種方式更新利用，地塊的地下水和土壤污染深度一致，區別在于修復范圍——當用作I類建設用地時，土壤和地下水修復范圍分別約3600 m2和3000 m2；用作II類建設用地時，由于修復目標值降低，修復范圍分別減少到了800 m2和2600 m2，如圖3、圖4所示。經采用GMS（Groundwater Modeling System）專業模擬軟件進一步估算確定了不同修復方案的土壤和地下水修復工程量分別為21000 m3/ 6000 m3（土壤）和22000 m3/ 19000 m3（地下水）。

由于本項目采用的原位修復技術施工難度跟抽提和注射井的深度有很大的相關性，而在本項目中兩種情況下的土壤和地下水污染修復深度均一致，因此兩種方案的工程時間和修復成本均主要取決于工程建設和修復方量。時間上經驗估計分別為32個月和36個月，建設成本依照項目組實施經驗結合市場價格確定，分別為2800～3000萬元和2200～2500萬元，相應地間接費用和不可預見費用分別為84～240萬元和124.2～162萬元、66～200萬元和113.3～135萬元。不論以最低預算還是最高預算總費用差距約600萬元，減少約1/5（表1）。

表1 不同用地方案的評價結果Table 1 Comparison of different renewal plan

根據前公式2所述，項目組逐項對參數開展估計（表 2）。由于周邊社區成熟，配套設施面積不做增設；商品房銷售價格用養老院或商服用地租金替代，地下空間商品房單價和土地交易價格由項目組中城市建設團隊以區域基準地價為基礎，結合片區附近同類型用地交易價格確定，前者因民辦非營利性養老由用地政策支持，交易價格水平較低，分別確定為6000和22000 m2，后者分別為30000和53000元/m2、3000和5000元/ m2；容積率結合控制性詳細規劃編制技術標準和片區控制性詳細規劃對地塊的使用強度控制要求，分別估算為2.3和3.0，同時即用容積率乘以建筑面積，獲得收益面積；建安工程單價結合用地類型分別確定為10000和14000元/ m2，面積以建筑面積計算。相關稅費和財務成本按照上海市現行通用估算方法計算。

表2 開發收益參數預估情況Table 2 Parameters in estimation model

從上述結果來看，相比原養老院（I類建設用地）方案，對比結果認為如果將該地塊變更為商業服務業設施用地，具有修復工程影響范圍更小、工程量明顯減少、時間和經濟成本顯著降低的優勢——地下水修復范圍縮減到了原來的90%左右，土壤的修復范圍縮小到了I類建設用地所需修復范圍的約1/5，相應地，修復工程量也分別降低了1成和7成，修復工程費用也從3000～3400萬元控制在了3000萬元以內。

在單元用地布局上，商業與服務業設施用地與現狀片區用地布局協調，符合相關技術標準，與片區主要功能定位也沒有沖突。地塊地處鬧市區，經濟價值較高，商住用地會明顯增加地塊經濟效益，也更符合當前土地集約高效利用的價值導向。而在環境風險管控方面，地塊超標污染物有一定揮發性、主要暴露途徑為空氣吸入，難以通過固化技術進行污染物固定來減少污染物擴散和釋放，降低潛在的環境風險。而老年人多在地面或低層活動，人員密集水平較高，降低容積率或降低地面樓層使用頻率等建筑設計方法來減少地面暴露強度也不適用。因此，綜合上述考慮，項目組建議該地塊開發為II類建設用地，主要考慮方向為商業服務業設施用地。

但同時值得注意的是，由于養老院主要關注的是社會效益，主要面向所屬單元內居民實際需求和上位規劃及相關技術標準中對相關用地的面積和空間布局要求，服務對象往往為片區內部及其鄰近片區，因此原養老院用地可以結合本片區實際需求考慮是否另行選址。如確需在地塊所屬單元內設置敬老院，可優先考慮其他土壤污染環境質量達標的待出讓地塊。

4 案例總結與討論

研究結合上海市工業用地更新的實際需求，依托上海市區內某工業地塊轉型項目，是首次針對零星工業地塊轉型從環境風險管控視角進行用地設計的首次實踐和討論，通過結合土壤污染狀況調查情況提出了不同的用地方案，并從環境修復工程和土地利用收益兩方面進行了對比。從政策角度來看，零星工業用地是上海市乃至全國工業用地轉型和減量化的實施重點[8-11]，因此研究不僅具有現實需求，也有廣闊的實踐空間。

本研究與現行污染工業地塊管理出讓流程的不同體現在兩個方面：一是確定地塊用地性質前，開展土壤污染狀況調查，明確地塊土壤環境質量現狀對不同用地類型的支撐水平；二是在地塊用地方案設計中，基于對地塊典型利用類別的判別，利用土壤污染狀況調查數據開展了污染風險評估，對地塊在不同利用方式下的修復工程投入進行了預判，將判別結果作為開發方案對比因素的一部分。這一方式在凸顯了土壤環境因素在用地決策中的作用，但相應地，也對現行環境管理機制提出了更高要求：

一是針對土壤污染狀況調查前置明確管理辦法。按照現行規定，當前及調查后不應再有擾動土壤或地下水環境的人為活動才可以進場開展調查，對于只能完成環境歷史資料收集、人員訪談和現場踏勘等工作，對地塊環境敏感區域、污染物類型等進行判斷。因此可按照地塊能夠完成土壤污染狀況調查的程度將地塊分類：對能按現有管理要求完成調查的，盡快完成調查并備案，調查完成后做好防護，避免周邊環境干擾；對于無法進場調查的，結合“三線一單”環境質量分區管控要求和建筑用地土壤環境標準，基于歷史/現狀產業—適用土地利用性質制定工業地塊環境質量評價初步分級體系，對地塊的規劃適用類型進行初步的定性評價[8]；對能夠完成部分進場調查工作的，可不囿于地塊邊界，優先對能夠進場采樣的地塊區域開展調查評估，并在后續的設計結合開發時序，重新考慮地塊劃分邊界。對不同環境質量水平地塊或單元的可選用地空間給出建議，并對不同建議給予可靠性評價。

二是提高污染風險評估模擬精度，提升地塊修復工程投入預判的準確性。當前土壤污染狀況調查的方法和相關技術規范傾向于將調查區域水文和地質條件視作均勻分布或線性變化，同時在進行風險評估時，所采用的模型也傾向于簡化情景、采用通用參數，對地塊自然地理條件、污染分布的時空變化和暴露參數等復雜情況考慮不足，導致測算結果偏保守。因此研究認為，可以在開展針對性的地塊土壤污染狀況調查的同時，充分利用全國土壤污染狀況普查等常態化土壤監測成果，提高數據在時間和空間上的密度，建立污染土壤檔案，支撐污染風險評估。建立統一的地塊尤其是工業地塊專門數據庫并將其納入“規劃一張圖”體系中[12]，充分利用多源數據輔助用地方案設計和對比。