新時代建設項目壓覆礦產資源管理的思考

陳 敏，孟 剛，苗 琦，陳 雪，王天元，曲俊利

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100860)

建設項目壓覆重要礦產資源審批是《礦產資源法》確定的一項重要的行政管理職能，對減少或避免壓覆重要礦產資源、提高礦產資源及能源安全保障能力，保障建設項目正常進行均具有重要作用[1]。近年來，黨中央國務院作出的自然資源資產產權制度改革等系列決策部署，與建設項目壓覆礦產資源管理息息相關，也對壓覆管理提出了新要求。

1 建設項目壓覆礦產資源管理面臨的新形勢、新要求

1.1 生態文明體制改革和健全完善全民所有自然資源有償使用制度的新要求

2015年至今，黨中央國務院先后印發《生態文明體制改革總體方案》《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等系列文件，明確指出要構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著重解決自然資源所有者不到位等問題；堅持“誰破壞、誰補償”原則，建立健全依法建設壓覆礦產資源的補償制度；充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府的服務監管作用，使自然資源的所有者和使用者的合法權益能夠得到切實維護[2-4]。這些都反映了國家在建立健全自然資源有償使用制度方面的決策部署和最新要求。礦產資源作為自然資源的重要組成部分，具有隱蔽性、耗竭性和不可再生性等特點，更應盡快建立健全有償使用制度。這些對于在建設項目壓覆礦產資源管理中如何貫徹落實礦產資源的有償占用，切實維護礦產資源國家所有者權益，以及使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用提出了新要求。

1.2 《民法典》發布實施的新形勢

《民法典》于2021年1月1日正式施行，明確規定依法取得的探礦權、采礦權受法律保護；因被征收、征用影響用益物權行使或致使用益物權消滅的，用益物權人有權依照法律規定獲得相應補償等。《民法典》的發布實施具有劃時代的意義，習近平總書記發表重要文章，強調各級政府要以確保民法典有效實施為重要抓手，抓緊對同民法典規定不一致的政府管理規定進行清理，該修改的修改，該廢止的廢止，積極推進法治政府建設[5]。《民法典》的印發標志著我國進入了依法保障人民及有關民事主體權益和加強法治政府建設的新時代。礦業權人作為探礦權、采礦權的持有者，是勘查或開采礦產資源的用益物權人，其合法權益受《民法典》保護。面對建設項目壓覆礦業權人礦產資源，導致礦業權人的礦業權權益無法全部體現的情形，建設項目壓覆礦產資源管理是否已切實做到維護礦業權人合法權益，執行中是否存在難點或痛點，是《民法典》發布實施這一新形勢對建設項目壓覆礦產資源管理的考驗。

1.3 優化營商環境和加強事中事后監管的新形勢

2019年，為進一步深化“放管服”改革和優化營商環境，國務院先后印發《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，明確要求在建設項目審批相關管理工作中，進一步加大改革創新力度，提高審批效率；在有條件的區域，對壓覆重要礦產資源等事項推行區域統一評估評價等政策，提供優質高效的服務[6]；依法對市場主體進行監管，做到監管全覆蓋；各部門對負責審批或指導實施的行政許可事項，負責事中事后監管[7]。面對優化營商環境和加強、規范事中事后監管的新形勢，建設項目壓覆重要礦產資源審批管理應如何積極貫徹落實要求，在精簡事項、減輕企業負擔、優化服務、加強事中事后監管、落實監管責任、健全監管規則等方面，是否存在工作不到位、不滿足要求的地方，需要進一步加強壓覆管理制度盤點和內容排查。

2 建設項目壓覆礦產資源管理現狀和存在的主要問題

2.1 管理現狀

2.1.1 制度建設現狀

現行管理政策中與壓覆管理相關的文件包括法律1部、法規3部及相關制度文件4份，具體見表1。其中，《礦產資源法》及其實施細則為壓覆審批管理的依據，《建設用地審查報批管理辦法》《建設項目用地預審管理辦法》明確了建設項目壓覆管理與用地預審之間的銜接方式，主要內容已在《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》(國土資規〔2016〕16號)中體現。總體來說，《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》(國土資發〔2010〕137號)是壓覆管理的綱領性制度文件，規定了壓覆審批的管理機構、職責分工、審批程序、報送材料等要求，確立了壓覆管理的主體內容。《國土資源部辦公廳關于辦理建設項目壓覆礦產資源導致礦業權范圍變更事項的通知》(國土資廳函〔2015〕771號)、《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》(國土資規〔2016〕16號)主要是對壓覆礦產資源的礦業權范圍變更、與建設用地審查間的銜接關系等進行了調整。

表1 我國建設項目壓覆礦產資源相關管理政策匯總Table 1 Management policies related to overlaid mineral resources by construction projects in China

2.1.2 管理要求現狀

根據現行管理政策，凡建設項目實施后導致壓覆區內已查明的重要礦產資源不能開發利用的，應按規定報批。現行的壓覆管理內容主要為壓覆審批管理要求，主要包括以下幾點內容。一是壓覆審批范圍為重要礦產資源，重要礦產資源是指《礦產資源開采管理辦法》附錄所列的34個礦種和省級自然資源主管部門確定的本行政區優勢礦產、緊缺礦產。二是壓覆審批職能機構為部省兩級自然資源主管部門，壓覆石油、天然氣、放射性礦產或部分其他礦產資源儲量規模較大的，由自然資源部負責審批，其余的由各省級自然資源主管部門審批。三是壓覆審批管理程序為：①建設單位在項目選址前赴自然資源主管部門開展壓覆查詢，盡量避免壓覆礦產資源；②確需壓覆重要礦產資源的，自行或委托編制壓覆評估報告；③向相應自然資源主管部門申請壓覆重要礦產資源儲量評審備案；④完成評審備案后，向下級自然資源主管部門申請壓覆審批初審；⑤初審后，將初審意見及有關材料報送相應自然資源主管部門申請壓覆審批；⑥批準壓覆的，由自然資源主管部門將批準建設項目壓覆的資源儲量信息納入礦產資源儲量統計。四是壓覆補償范圍原則上包括礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下應繳的價款(無償取得的除外)和壓覆礦產資源分擔的勘查投資、已建開采設施投入、搬遷設施等直接損失。五是同意壓覆批準的礦業人權應在壓覆審批手續后的45個工作日內申請辦理許可證范圍變更。六是用地預審階段不再對建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查，只要建設單位已與礦業權人就壓礦補償進行協商、市縣人民政府承諾做好協調，自然資源主管部門即可辦理用地審批手續；但未簽訂補償協議、未辦理壓覆審批手續的，省級或市級人民政府不得轉發用地批復、市縣人民政府不得供地。七是對國務院或省級人民政府已批準設立的各類開發區等特定區域，由省級自然資源主管部門統一組織區域內重要礦產資源情況調查評估和壓覆礦產資源資源信息入庫，區域內建設項目無需單獨提出壓覆審批申請。當前壓覆礦產資源儲量管理的制度體系及內容要點如圖1所示。

圖1 建設項目壓覆礦產資源管理制度體系及主要內容要求Fig.1 Management system and main requirements of overlaid mineral resources by construction projects

2.1.3 制度執行現狀

上述管理制度文件和政策要求，總體保障了壓覆管理的順利開展。現行制度執行主要呈現以下幾個特點。一是《自然資源部辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》(自然資辦函〔2020〕710號)印發后，壓覆審批服務及行政管理能力明顯提升，主要表現在免除了特定區域內建設項目的壓覆審批手續，解決了礦產資源儲量壓覆登記取消后批準壓覆資源儲量如何納入礦產資源儲量統計的問題，全面開展壓覆預查詢的互聯網服務系統建設，開通互聯網遠程報批渠道等，很大程度地減輕了管理相對人的負擔，較好地落實了優化營商環境的要求，如部分省級自然資源主管部門在將建設項目壓覆礦產資源查詢系統投入使用后，將原來需要耗時10個工作日的壓覆查詢業務，壓縮至2分鐘便獲知結果。二是絕大多數的壓覆審批申請以批準壓覆為審批結果。根據各省份反饋情況統計，2018—2019年省級自然資源主管部門累計完成壓覆審批報件1 002份，其中予以壓覆批準的925份，占比92%。三是大量未設置礦業權的礦產資源被壓覆，以2018年各省份壓覆審批情況為例，批準建設項目壓覆的各類礦產中，壓覆煤炭的建設項目數量最多；批準建設項目壓覆的煤炭查明資源儲量總量中，位于未設置礦業權范圍內的煤炭查明資源儲量占77%[8]。四是存在壓覆補償協議簽訂難的普遍現象[9]，近年來補償糾紛多發，相關司法案例呈現出逐年上升的趨勢[10]。五是壓覆非重要礦產資源管理缺位，壓覆批準后的跟蹤、檢查工作不足，包括對建設項目壓覆非重要礦產資源儲量、建設單位是否按要求在供地前與礦業權人簽訂了補償協議、建設單位未獲得壓覆批準而擅自壓覆重要礦產資源等情況的調查了解不夠等。

2.2 存在的主要問題

2.2.1 礦產資源有償壓覆制度尚未建立

現行壓覆管理制度文件對于建設項目壓覆未設置礦業權礦產資源是否需要補償沒有明確規定，目前全國除少數省份在實際工作中按照礦產資源有償壓覆操作外，國家層面以及大部分省份仍未建立此方面的制度，全國范圍內已有大量未設置礦業權礦產資源被無償壓覆，這也是當前建設項目壓覆的礦產資源主要位于未設置礦業權區域內的原因之一。國家作為礦產資源所有權人的合法權益未得到保障，不符合當前法律及生態文明體制改革對建立自然資源資產有償使用制度的要求。

2.2.2 壓覆審批保護重要礦產資源的職責作用發揮不到位

一是壓覆審批與用地報批銜接不足，無法有效保護重要礦產資源少被壓覆。現行制度下，建設項目的壓覆審批可與用地報批同步進行，一旦用地報批手續通過，壓覆審批變得非常被動，往往變成了被動批準，其指導建設項目科學選址的作用無從發揮，實際上，有許多建設項目經過專家論證，其壓覆礦產資源現象可完全避免[11]。二是壓覆審批職能部門設置與《礦產資源法實施細則》規定不一致，壓覆審批合理保護礦產資源的職責作用發揮受影響。壓覆審批需要在重要礦產資源與建設項目的價值、效益等方面進行比較、權衡，過分突出建設項目或礦產資源的價值都不合適。現行壓覆審批職能部門為自然資源主管部門，與《礦產資源法實施細則》中明確的“經國務院礦產主管部門提出意見后，報國務院計劃行政主管部門決定”的規定不一致。自然資源主管部門在不了解建設項目具體價值、戰略意義的情況下，僅從礦產資源管理角度出發，很難做出最合理的取舍，而實際工作中自然資源主管部門也多屈于政府施加的壓力等，一味給建設項目“讓路”，壓覆審批變得“流于形式”[12]，實質上只是在履行手續。壓覆審批職能履職不暢，無法切實做到減少或避免重要礦產資源被壓覆。

2.2.3 壓覆補償標準不明確

當前制度中壓覆補償管理只是明確了壓覆補償的大致范圍，缺乏統一、可執行的標準，建設單位與礦業權人在壓覆補償范圍、壓覆補償評估等方面，還存在認識上和具體操作上的差異[13-14]。如壓覆的資源儲量按照建設項目壓覆范圍還是按照壓覆影響范圍計算壓覆補償、壓覆探礦權與壓覆采礦權人已查明礦產資源的補償標準是否一致、礦業權人的投資預期收益是否需要補償、壓覆無礦業權礦產資源和壓覆礦業權礦產資源是否按照統一標準計算補償、壓覆補償評估方法是否合理可靠等，這些壓覆補償管理要求上的不細致是當前壓覆補償協議簽訂難的主要原因。實際工作中也存在因補償協議遲遲無法簽訂而影響建設項目取得供地的情況；礦業權人按照規定的壓覆補償范圍要求補償，造成所獲得補償低于法律允許獲取補償的情況[15]；建設單位已完成項目建設和事實壓覆礦業權礦產資源，但遲遲未完全支付礦業權人壓覆補償的現象。這些問題既不滿足當前優化營商環境的政策要求，也不符合《民法典》切實保障用益物權人合法權益的規定。

2.2.4 壓覆管理內容不全面

一是非重要礦產資源壓覆管理要求缺失。原有規定非重要礦產資源由省級自然資源主管部門負責審批的制度已失效，目前全國少部分省份仍按之前文件執行，有的省份則不再對非重要礦產資源進行審批，也不再進行管理。建設項目壓覆非重要礦產資源的情形應如何管理，目前缺少制度文件要求。二是壓覆管理監督手段措施缺位。壓覆管理實際工作中沒有切實開展制度執行情況監督檢查工作，當前制度也缺少對發現相關主體未履行壓覆審批管理要求時進行懲戒的有效措施，這也是導致部分地方政府為實現經濟效益的最大化而忽視壓覆審批環節，直接供地[16]，造成部分建設單位未獲得壓覆批準而擅自壓覆重要礦產資源等現象產生的原因之一，這些與嚴格政府法治建設及加強事中事后監管的要求仍有一定差距。

3 政策建議

3.1 建立健全有償壓覆制度，切實保障礦產資源國家所有者權益

為貫徹落實生態文明體制改革、健全完善全民所有自然資源有償使用制度的要求，建議盡快建立健全礦產資源有償壓覆制度[9,13-14,17]，在《礦產資源法》及其實施細則修訂過程中，明確因建設項目導致已查明礦產資源壓覆的，不論重要礦產資源還是非重要礦產資源，均應依法予以補償。壓覆礦業權查明的礦產資源，建設單位應向礦業權人支付補償；壓覆未設置礦業權的礦產資源，建設單位應向國家支付補償，由自然資源主管部門代表國家簽訂補償協議，確保國家作為礦產資源所有權人的合法權益得以體現。對于國家收繳的壓覆補償款，建議優先用于支持地質找礦行動，促進維持查明礦產資源儲量的動態平衡。

3.2 調整壓覆審批程序及職能部門，更好發揮職能作用

為了有效發揮壓覆審批職責作用，一是建議將壓覆審批前置到用地報批前，明確未獲得壓覆批準的，不得用地報批，即壓覆審批批復前，建設單位可以提交用地申請，市縣自然資源主管部門可以進行用地審查，但是有用地批準權限人民政府的自然資源主管部門將用地審查件提交人民政府進行最終審批前，建設單位須獲得壓覆批準，否則不予報批。這樣既不耽誤用地審查，也可以為壓覆審批作用的發揮預留空間。同時，為了提升該管理要求的約束力和完善與用地審查報批的銜接，建議在《建設項目用地審查報批管理辦法》和《土地管理法》及實施條例中對此予以明確，提升執行該項要求的文件規格。二是建議按照《礦產資源法實施細則》規定，將壓覆審批職能部門調整為國家發展改革部門。壓覆審批過程中，國家發展改革部門應就壓覆重要礦產資源的價值及其戰略意義征詢自然資源主管部門意見，然后在綜合權衡、比較建設項目與礦產資源的經濟社會價值的情況下，做出批復意見。同時，從使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，以及避免大量的、無謂的壓覆審批手續過多地占用行政管理時間及資源的角度出發，建議適當縮減重要礦產資源范圍，將切實關系國家戰略規劃和影響國家資源安全的礦產經論證后確定為重要礦產資源，通過壓覆審批進行管理；其他的則作為非重要礦產資源進行壓覆管理。存在特殊戰略意義的礦產或查明礦產資源區域，可經自然資源部論證后提請國務院審批，劃定為不得壓覆的紅線，切實保障這類礦產資源的安全。

3.3 細化補充壓覆補償管理要求，促進提高補償協議簽訂效率

為減少對壓覆補償理解的分歧，提高制度執行的可操作性，更好地保障礦業權人的合法權益和為建設項目更快落地實施節省時間，建議分情形、分類別細化壓覆補償內容，最大程度地減少壓覆礦產資源雙方在壓覆協議簽訂具體問題上的爭執。一是明確壓覆補償范圍為壓覆影響范圍，而不僅是項目實施及安全間距占用的范圍。二是明確壓覆無礦業權的補償范圍為壓覆已查明礦產資源在當前市場條件下的出讓收益價值或評估金額。三是明確壓覆探礦權的補償范圍為壓覆已查明資源儲量當前市場下的探礦權資源評估價值，壓覆資源儲量分攤的勘查投資等直接損失及其現金利息。四是明確壓覆采礦權的補償范圍為壓覆已查明資源儲量當前市場下的采礦權資源評估價值，壓覆資源儲量分攤的已建開采設施及人員工資投入、人員遣散安置等直接損失及其現金利息。五是明確對于無償取得探礦權或采礦權、按照《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》的規定應補繳出讓收益的，出讓收益分攤的壓覆補償部分，由建設單位向國家支付。六是研究制定壓覆礦產資源估算和價值評估相關技術標準，從技術上加強對壓覆補償相關工作進行規范和指導。同等條件下，壓覆探礦權資源評估價值應明顯低于壓覆采礦權資源評估價值，合理體現探礦權已查明資源儲量獲取的不確定性。七是為保障壓覆礦產資源價值評估結果的公平性，建議由壓覆涉及的各方權益主體，包括建設單位、礦業權人、相應的自然資源主管部門，共同委托專業的礦業權評估機構開展資源評估。八是明確和規范壓覆補償協議格式，要求協議中寫明壓覆補償支付截止日期，最晚不得晚于建設項目完成壓覆部分范圍的建設或項目單體竣工驗收的日期，為礦業權人通過司法途徑解決補償不到位問題提供依據和支撐，切實保障被壓覆礦產資源所有者和使用者的合法權益。 同時，對于建設項目未完成壓覆補償支付的，建議竣工驗收單位不予其驗收通過。

3.4 健全完善壓覆管理制度，提升壓覆管理效能

一是建議補充明確對壓覆非重要礦產資源實行備案管理。對于壓覆非重要礦產資源的，建設單位應在開展實施建設前與被壓覆礦產資源的所有者或使用者簽訂補償協議，并將補償協議報送相關自然資源主管部門進行告知性備案。完成協議簽訂后，礦業權人或自然資源主管部門應在礦產資源儲量統計年度數據報送中將壓覆非重要礦產資源儲量數據納入國家統計，礦業權人還應及時申請許可證范圍變更。二是建議健全完善壓覆管理事中、事后監管，增加行之有效的監管手段和懲戒措施，如加強壓覆審批后建設單位是否有超批復范圍實施建設、壓覆非重要性礦產資源礦業權人是否按要求報送壓覆資源儲量信息、建設單位實施項目建設前是否已按要求完成壓覆審批和補償協議簽訂等情況的調查；對建設單位未經批準擅自壓覆重要礦產資源的建設項目，由省級人民政府責令拆除或進行相關處置，并處罰款和追究相關刑事責任；對市縣人民政府不查實建設單位是否履行壓覆審批或簽訂補償協議等職責就予以轉發用地批復或供地的行政管理人員進行行政處罰；將不按時報送壓覆非重要礦產資源儲量統計數據的礦業權人納入礦業權人勘查開采信息公示的異常名錄及黑名單進行懲戒，并督促有關單位及人員按規定落實要求。