高速公路“代建+監理”一體化管理模式探索與實踐
——以武夷新區繞城高速公路項目為例

■盧舒舒

（福建林業職業技術學院，南平 353000）

近年來，我國高速公路工程建設實現歷史性跨越，項目管理方式不斷取得突破，高速公路代建制和工程監理制的不足日漸顯現，已難以滿足日益龐大和復雜的高速公路工程項目建設的迫切需求。 以創新機制和政府監管方式為核心、建設管理責任落實為抓手，建立健全項目建設管理制度，構建一套科學系統的、與現代工程管理相適應的高速公路工程建設管理體系迫在眉睫。 2015 年前后，國家部委相繼出臺了有關通知和管理辦法，首次提出了代建模式，并指出“代建項目的工程監理可以由具備監理資格的代建單位直接承擔其相應監理職責”。2016 年，福建省交通運輸廳組織人員到江西、湖南等地考察，學習“代建+監理”合并管理模式，并于同年同意南平武夷新區繞城高速公路建設項目進行“代建+監理”一體化建設管理模式改革試點[1-2]。

1 “代建+監理”一體化管理模式的優勢

公路工程項目代建融合監理監管模式作為政府投資項目的常見管理方式， 表現出多方面的優勢，有助于促進政府投資項目的發展。 首先，確保了投資方監督管理權的實現。 在“代建+監理”一體化模式下，業主方強化了對“代建+監理”單位工作進展情況的全過程監管，及時找到項目建設過程中不科學的地方，提出解決方案并改正，最大程度降低項目代建管理的風險。 其次，有利于擇優選擇各類管理人才， 代建單位的項目管理水平更加專業化；對項目管理機構的業務能力、技術水平和經驗提出了更嚴的要求，實現人才資源的優化配置。 最后，有助于降低工程成本。 在新管理模式下，代建和監理實現合并服務成為可能，進而可將投資于監理單位的各項費用合并用于項目建設管理中；也使得機構更為精煉、人員更為精簡、溝通交流更為流暢，大大降低了整個項目的建設管理費用。

2 “代建+監理”一體化管理模式試點情況

2.1 項目總體概況

南平武夷新區繞城高速公路屬于國高網京臺高速公路武夷新區改線工程（以下簡稱繞城高速），項目建設里程近17 km，投資概算約17.06 億元；設計速度100 km/h，雙向四車道高速公路技術標準，路基寬度26 m，共設3 處互通式立交，項目于2017年1 月開工建設，在筑路人辛勤工作24 個月后，于2018 年12 月26 日竣工通車，實現“三年工期兩年完成”建設目標，成為福建省高速公路建設史上建設工期最短的施工項目。

繞城高速作為福建省“代建+監理”一體化建設管理模式改革試點的重要工程，是迄今為止省內首個采用此新模式的項目。2016 年7 月南平市人民政府正式發文批復，同意由南平高速咨詢監理有限公司作為代建單位，承擔項目代建和監理任務。 該公司先后編制了《武夷新區繞城高速“代建+監理”一體化模式改試點實施方案》《代建監理工作計劃》《代建監理管理辦法》，制定了項目建設管理工作流程、質量檢驗評定流程，在總結和借鑒外省改革試點經驗基礎上，不斷優化“代建+監理”一體化模式的組織體系、機構配置及資格標準條件。

2.2 “代建+監理”一體化管理模式的主要做法及成效

2.2.1 組織機構整合優化，管理效率顯著提高

在“代建+監理”一體化建設管理體系構建中，本項目選擇南平高速咨詢監理有限公司作為改革試點實施單位， 將傳統項目業主和監理機構優化合并為一套嶄新的監管機構， 項目管理組織構架見圖1。

圖1 南平武夷新區繞城高速項目管理組織架構

在構架中，項目組織構架扁平化設置，公司設置總工辦、合約部、總監辦、綜合部、財務部、地方事務部， 總監辦被編為代建單位的職能部門之一，傳統管理模式下項目辦與原總監辦共同履行代建和監理職責，體現一體化管理要求。

在新的模式下， 人員配置也有了新的要求，傳統模式下機構共需管理和監理人員83 人，現監管一體化模式下僅需監管人員50 人（其中包括檢測單位10 人），人員數量精簡了39.8%，從而相對節約了39.8%的人力成本。

在“代建+監理”一體化模式下，通過精簡整合項目管理組織構架，使得機構、人員、權責有了實質性的融合，融合后的新機構避免了傳統模式下兩套監管機構間部分管理職責交叉重復和管理缺位監管缺失，從而消除了傳統項目業主和監理機構同時實行而產生多頭管理，指令絮亂和工作中借詞卸責的情況。 與此同時，立足崗位職責，精準角色定位，明晰權責分工，各部門管理目標分解落實到位，且實行員工績效與考核掛鉤，大大提高了員工的危機感和工作積極性。

2.2.2 調整監理機制，優化工作流程

項目公司按照《公路工程施工監理規范》（2016 年版）要求，優化監理工作方式和機制，立足常規巡視，輔以旁站監控。 一是建立了建設項目日常巡查工作制度，明確各部門開展項目巡查工作的最少次數和巡查重點內容。 通過項目日常工作巡查，將監理工作的重點轉移到監督施工單位自檢體系的建立、完善和有效運行，重點檢查施工單位自檢程序完成情況以及安質部現場旁站人員是否按要求監督到位。二是優化工作流程，將傳統項目公司的管理辦法與監理計劃有機融合，形成一套本項目唯一的項目建設管理性文件——“代建+監理”工作計劃，實現令出一門；同時，將原有的5 個報檢流程優化為3 個，關鍵工序在監理進行檢查合格后一次簽認即可進行下步施工，減少了報檢層次；推廣監理工作信息化管理，利用遠程視頻監控系統，建立微信報檢平臺，實時傳輸工序報檢信息和施工現場圖片，將工序報檢信息和現場圖片公開，以事實說話。 三是加大重點監督，根據工程實際，嚴格規范隱蔽工程及完工后無法檢測其質量的項目的旁站工作，增加對鋼筋原材、混凝土強度檢測試驗的旁站見證工作。

2.2.3 增強保證體系建設，確保施工質量安全

項目建設單位對質量安全負有首要責任，必須著重落實施工單位的主體責任，助力施工單位重構和聯動完善質量自檢體系，是“代建+監理”改革試點工作的重要內容。 為此，項目公司采取了兩項措施： 一是在施工招標文件及與項目中標人進行合同談判中作了明確約定， 即要求項目中標人要強化項目質量自檢體系，設置獨立的安質部，由項目副經理兼任部長，負責具體工作，確保企業內部質量安全監督機制的有效運行； 二是在項目試點過程中，嚴格合同履約監督。 在施工過程中，質量監督員、安全監管員扮演重要角色，對每一工序的開工和完工都必須先自檢后報監理抽檢和驗收。 對每一工序的全過程施工進行現場旁站。 針對未按合同履約的承包人，限時整改。 在加強保證體系建設的同時，監理對質量、安全存在問題行使否決權，制定細化施工企業整改反饋流程和監理向主管部門報告程序。

通過重塑承包人質量自檢體系，進一步增強了承包人的質量安全意識，多維度保證項目質量安全體系有效運行。 用“首件工程分析制”全面指導施工、再結合“三準入、四集中、五提升”標準化具體要求，按圖施工，一線作業人員逐漸樹立質量安全意識，切實遏制重特大質量、安全事故的發生，從而有效避免了因大量修補、返工、報廢處理所需支出的高額成本，確保工程的質量安全。 項目建設管理過程中無重大安全質量事故，也未因質量原因造成工程實體大量返工事件，繞城高速項目各從業單位表現突出，多次獲得了交通運輸部、省交通運輸廳的表揚和肯定，在2017 年省高速公路從業單位信譽評價中，項目建設單位、監理單位、兩個路基土建合同段年度信譽評價等級分別為 “好”“A”和“AA”[3]。

2.2.4 提升項目建設標準化，打造綠色品質工程

為將繞城高速打造成“暢、潔、綠、美、安、優”的品質工程，項目公司精心策劃、科學組織，全面實施標準化建設，力求做到“項目有特色、標標有亮點”。在提升項目建設標準化方面，A1、A2 合同段先后被推廣實施裝配式半封閉室內梁場建設、 利用遠程操控智能噴淋系統應用APP 在手機中對T 梁進行實時操作、 小型構件預制的精細化管理提升等多項標準化提升措施，多次作為南平市高指、南平武夷集團及武夷新區開展施工標準化管理觀摩會的示范點。

A1 合同段1 號T 梁預制廠采用的裝配式可移動半封閉室內梁場為福建省首創，實現梁片生產廠化作業，改善了梁場作業環境，克服不良氣候條件下對施工工期的制約。 通過施工現場信息化、質量管控智能化、施工環境人性化等“化”來進一步提升梁場施工標準化。 由于采取的半封閉的室內梁場建設，實現梁片不間斷生產，經統計1＃ 梁場40 臺座實現梁片生產2 d 5 片的水平；僅用120 d，完成了469 片T 梁的預制工作。A2 合同段的小型構件預制場采用工廠化生產，從砼的生產、制件、振搗采用流水式的機械自動化作業并采用氣脫模工藝，有效保障預制構件完整性；養生區采用鋼管設置架，安裝噴頭及延時開關，實現自動噴淋養生：采用自動打包機對預制構件進行碼垛打包，打包成型后統一運輸到施工，省時、省力、規范。

3 “代建+監理”一體化管理模式改革試點中存在的問題

3.1 “代建+監理”單位身處話語權弱勢

在目前處于試驗推廣階段的“代建+監理”一體化模式中，“代建+監理”管理者仍處于弱勢地位，與傳統管理模式相比，“代建+監理” 管理者的主體地位、管理權限有了較大的提升，但業主單位仍未從主導角色中抽離出來，以至于“代建+監理”管理者在項目全過程管理中仍受限于業主單位，難以發揮其在“代建+監理”一體化模式中的效力和優勢。 加之工程建設行業尚未出臺相關配套的法律、法規等政策性文件來明確其法律地位、 權利與義務等，導致“代建+監理”單位沒有足夠的話語權。

3.2 缺乏監督制約機制

“代建+監理”監管制度仍處于一個試驗推廣階段，項目管理和監理的權責集中，糾偏能力相對較弱，當出現偏差時，缺少第三方提出較為可靠的解決方案、意見和建議，供決策參考。 同時，責任的集中會帶來了權利的集中，新模式下“代建+監理”單位對工程建設全過程的質量安全、文明施工、環境保護工作肩負著管理和監管責任，這就大幅度增加了企業廉政防控的風險點和現場管控難度。

3.3 施工單位依然處在適應新模式階段

目前，“代建+監理” 管理制度仍處于一個試驗推廣階段，還未完全被施工企業所接納，改革后回歸監理作為咨詢服務的初衷本意，項目公司強化施工單位的質量安全主體責任，改革完善企業的質檢體系，質檢部履行相應自檢責任。 但部分施工企業仍在扮演自行控制自檢的角色或仍在依附于監理替代其自檢，依然存在承包人對自檢體系重視程度不夠的情況，具體表現在有的企業內部監管人員的配備不足，履職能力不強；對質檢人員的崗位職責認識存在偏差，意識轉變慢，對質量、安全監管工作缺乏主動性。

3.4 缺乏足夠的復合型一體化項目管理人才

新模式對“代建+監理”單位人員要求較高。 監管人員既要有與地方協調的能力，又要有項目管理和監理能力，現有的大部分人員往往是由監理單位轉型而來，擅長的領域較局限，綜合協調管理水平和能力欠缺。 在履職中，各種問題屢見不鮮，遇到綜合性問題時無從下手。

4 優化“代建+監理”一體化管理模式的意見和建議

（1）推進改革試點工作的過程中，務必在規范、管理思想、工作流程等方面突破，如何理順代建、監理機制，破除管理難題，在法律法規允許范圍內探索新的制度，需詳細推敲和思索。 通過本次改革試點實踐，建議通過上級主管單位采取自上而下方式來統一各方意見，能夠較快形成共識，有利于推進建設管理模式改革的順利開展。

（2）“代建+監理”一體化模式下，代建管理人員也是監理人員，即一崗雙責下，企業人員需同時具備施工監理和代建管理經驗。 在劃清權責、嚴謹程序的基礎上組織有效溝通，實現項目建設的專業化管理、集中管理，構成緊密聯系有機統一的整體，最終實現一體化管理模式構想。

（3）提升承包人作為工程施工質量和安全第一責任人的責任意識。 通過重塑質量自檢體系，落實承包人項目質量安全主體責任，是本次改革試點工作的重點。 實施過程中引進了 “項目質量安全專員”，突出強調安質部配置，采取了加強履約，考核處罰，信用扣分等管理措施，幫助承包人建立、健全自檢體系，取得了一些成果。 質量、安全監管工作從“被要求做”轉變為“我要主動做”并成為工作常態，需要一段時間適應，需要各級主管單位、各類監管人員在檢查工作中不斷地糾偏，讓承包人真正明白質量、安全監管工作是自己份內的事，使之成為一種自覺的行動。

（4）在代建單位的選擇上，應慎重抉擇，盡量以國有企業為主。 國有企業有較完善的管理制度及較多的建設管理經驗人才和監理職業人才，能夠做到協調統一，二者相輔相成，把“代建+監理”一體化管理模式的優勢充分發揮。 再者，國有企業不僅須做好自身經營工作， 還肩負政府的相關社會責任，有相對完善的紀檢監察體系，員工有較強企業忠誠度和對工作的責任心，能更好的履職盡責，消除隱患。

5 結語

福建省南平武夷新區繞城高速公路建設項目“代建+監理”一體化建設管理模式試點取得了較好的工作成效。 下一步要繼續深化和完善各項管理制度和辦法，為福建省全面推行高速公路、普通公路及其他建設項目探索新的建設管理模式積累經驗，供各級交通主管部門決策參考。 同時，在全面推廣階段，該模式為監理企業轉型過渡成全過程項目管理咨詢提供了一個較好的平臺。 監理企業在項目實踐中應積極探索這一模式，提升管理人才的全過程項目管理咨詢服務水平，并逐步發展為綜合型的現代項目管理企業。