沿江區(qū)域生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償新探索

胡永紅 齊曉宇 陳一江

習(xí)近平總書記在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)要“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路。圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，加快推動沿江土地管理與生態(tài)治理正向協(xié)同、同頻共振機(jī)制創(chuàng)新，2020年江蘇省自然資源廳開啟了化工用地騰退置換改革試點(diǎn)項(xiàng)目，通過近兩年時(shí)間的實(shí)施，為全省構(gòu)建長江沿線省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)施化工用地騰退置換項(xiàng)目

江蘇作為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展基礎(chǔ)最好、綜合競爭力最強(qiáng)的省份之一，為解決“重化圍江”的問題，組織沿江各地積極開展了圍繞“長江大保護(hù)”戰(zhàn)略的國土空間生態(tài)修復(fù)工程。然而，在開展沿江化工企業(yè)退出和岸線保護(hù)修復(fù)的過程中，發(fā)現(xiàn)各地在關(guān)停和搬遷化工企業(yè)上存在難題。一方面，化工企業(yè)搬遷需要大量資金投入，且面臨著關(guān)停后的稅收損失。另一方面，各地建設(shè)用地空間不足問題也普遍存在。

為此，試點(diǎn)地區(qū)借鑒“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的理念，探索構(gòu)建國土空間生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償機(jī)制。通過大力實(shí)施化工用地騰退置換項(xiàng)目，在不突破原有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，將原規(guī)劃用途為建設(shè)用地、經(jīng)生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收合格后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)功能空間的土地，按規(guī)定異地調(diào)劑使用其對應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)施異地“空間補(bǔ)償”。這既保障了國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的資金平衡，也解決了土地要素不足的困境，同時(shí)有效推動了沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造了新的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值。

從“生態(tài)消費(fèi)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)創(chuàng)建者”

試點(diǎn)地區(qū)在前期完成生態(tài)修復(fù)合格土地置換和市級驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，以國土空間用途管制為突破點(diǎn)，創(chuàng)新提出“空間補(bǔ)償”概念，探索出了積極騰退化工企業(yè)、大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)、嚴(yán)格開展項(xiàng)目驗(yàn)收、科學(xué)置換規(guī)劃流量指標(biāo)等改革做法，從“生態(tài)消費(fèi)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)創(chuàng)建者”，將自然的工具價(jià)值讓位于自然的真實(shí)價(jià)值。

積極騰退低效化工企業(yè)，優(yōu)化土地要素使用結(jié)構(gòu)。按照“一企一表一圖”原則，開展現(xiàn)狀調(diào)查，明晰地塊基礎(chǔ)信息；按照“應(yīng)關(guān)盡關(guān)、有機(jī)聯(lián)動”原則，制定企業(yè)關(guān)閉搬遷政策和實(shí)施細(xì)則，有序?qū)嵤┢髽I(yè)騰退；按照企業(yè)關(guān)閉搬遷政策和實(shí)施細(xì)則的具體要求，構(gòu)建騰退企業(yè)、拆除公司、屬地政府、職能部門和第三方監(jiān)管單位“五方聯(lián)動”的保障機(jī)制，規(guī)范企業(yè)安全拆除。

大力修復(fù)騰退地塊的生態(tài)功能，保障沿江區(qū)域生態(tài)安全。按照“誰污染，誰治理；誰使用，誰負(fù)責(zé)”原則，由第三方單位開展土壤和地下水污染調(diào)查，建立了“三步走”計(jì)劃。一是對土壤和地下水指標(biāo)有無污染進(jìn)行篩選和管控，及時(shí)啟動風(fēng)險(xiǎn)評估程序，及時(shí)消除或管控土壤污染造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。二是依據(jù)土壤污染狀況調(diào)查，制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動，管控措施落實(shí)到位后開展風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果評估。三是按照“岸上人工修復(fù)、灘涂自然修復(fù)”原則，有效統(tǒng)籌人工修復(fù)和自然修復(fù)，探索生態(tài)整治復(fù)綠路徑。

嚴(yán)格開展修復(fù)項(xiàng)目驗(yàn)收，確保污染地段生態(tài)修復(fù)成果。按照“縣級自驗(yàn)—市級初驗(yàn)—省級終驗(yàn)”的路徑進(jìn)行驗(yàn)收。先由縣級政府對已完成生態(tài)修復(fù)的地塊，分批組織相關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)合自驗(yàn)，并出具自驗(yàn)意見。經(jīng)由縣級政府自驗(yàn)合格的，由市級組織專家進(jìn)行初驗(yàn)，并出具專家意見，驗(yàn)收內(nèi)容主要包括外業(yè)踏勘和內(nèi)業(yè)檢查。最后，經(jīng)市級初驗(yàn)合格的，由省級組織土地整治、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、規(guī)劃、地質(zhì)等方面專家對試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收意見。

科學(xué)置換規(guī)劃流量指標(biāo)，異地使用建設(shè)用地空間。首先，地塊完成污染治理和生態(tài)整治復(fù)綠工程后，企業(yè)依法注銷土地使用權(quán)，完成土地權(quán)屬調(diào)整。其次，按照“驗(yàn)收多少、釋放多少”原則，由省級根據(jù)驗(yàn)收合格的生態(tài)修復(fù)面積，按照一定標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)地區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)為1∶1）下達(dá)專項(xiàng)規(guī)劃流量指標(biāo)，納入國土空間規(guī)劃。再次，科學(xué)布局規(guī)劃流量指標(biāo)，按照國土空間規(guī)劃引導(dǎo)，明確指標(biāo)的使用范圍，并詳細(xì)制定供地計(jì)劃和細(xì)化用途管制規(guī)則，引導(dǎo)建設(shè)用地開發(fā)利用向綠色、安全、環(huán)保、可持續(xù)方向發(fā)展。

生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償機(jī)制成效顯著

探索生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償機(jī)制，順應(yīng)了轉(zhuǎn)型發(fā)展所需。通過對試點(diǎn)地區(qū)已實(shí)施生態(tài)修復(fù)并驗(yàn)收合格的項(xiàng)目進(jìn)行效益分析發(fā)現(xiàn)，國土空間生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償機(jī)制對于優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間格局，提升區(qū)域環(huán)境生態(tài)服務(wù)價(jià)值，減少區(qū)域碳排放等方面有顯著成效。

生態(tài)環(huán)境明顯改善。一是試點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目補(bǔ)充了一定的生態(tài)功能空間，增加了生態(tài)服務(wù)價(jià)值高的地類面積，提升了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能和價(jià)值。二是生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施后，區(qū)域地類變化增加了土地生態(tài)系統(tǒng)廢物處理、水源涵養(yǎng)、土壤形成與保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)以及生物多樣性保護(hù)等生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值。

碳匯能力顯著增強(qiáng)。試點(diǎn)地區(qū)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目共修復(fù)土地93.9577公頃，修復(fù)的土地全部轉(zhuǎn)變?yōu)榱值亍⒉莸睾退蚣八O(shè)施用地，其中林地面積增加54.0156公頃，草地面積增加34.9443公頃，共種植喬木及灌木23644棵。不僅提升了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的碳吸收和貯存能力，還改善了沿江區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

“三生空間”效益凸顯。一是重構(gòu)了沿江區(qū)域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，盤活了土地增值再利用，恢復(fù)了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，多方位提升了企業(yè)、居民、環(huán)境等各個主體的發(fā)展質(zhì)量。二是土壤、水文和植被的綜合治理重建了區(qū)域自然景觀，完善了區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，提高了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。三是通過對污染土地的生態(tài)修復(fù)，減少了民眾生活的生態(tài)環(huán)境危險(xiǎn)因素，改善了居民生存環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)修復(fù)后的區(qū)域轉(zhuǎn)化為綠色休閑空間，可以解決公共休閑空間供給不足的困境，豐富了居民精神文化生活。四是創(chuàng)新了沿江區(qū)域的土地治理手段，推動了長江大保護(hù)戰(zhàn)略的順利實(shí)施，并發(fā)揮了沿江地區(qū)生態(tài)修復(fù)工程的示范作用。

通過國土空間生態(tài)修復(fù)和空間補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施，合理開發(fā)利用城鎮(zhèn)村及工礦用地，適當(dāng)增加和保護(hù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值高的地類，補(bǔ)充一定生態(tài)用地，應(yīng)成為生態(tài)修復(fù)過程中的重要內(nèi)容，即通過化工用地增值再利用打通長江大保護(hù)建設(shè)資金循環(huán)，填補(bǔ)化工騰退、生態(tài)修復(fù)的經(jīng)濟(jì)損失，將有限的空間資源留給綠色高端項(xiàng)目，為城市高質(zhì)量發(fā)展置換出更多建設(shè)空間。大力實(shí)施國土空間生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償機(jī)制，積極置換建設(shè)用地規(guī)劃流量指標(biāo)是綠色生態(tài)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展之機(jī)。通過建立和完善國土空間生態(tài)修復(fù)與空間補(bǔ)償制度，重建林地、草地、水域等生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國土空間生態(tài)質(zhì)量改善、建設(shè)用地利用效率提升和國土空間布局優(yōu)化，不僅有效降低了區(qū)域內(nèi)的土地生態(tài)環(huán)境壓力，提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)用地資源存量，而且改善了項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，由此吸引綠色產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)投資入駐，使沿江區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，增加了土地利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。□