宅基地改革賦能鄉村振興的思考

□ 中國礦業大學（北京）共同富裕研究院執行院長 楊璐璐

全面推進鄉村振興戰略是一個“活化”土地、勞動力、資本和技術等要素的過程,當前，農村建設用地中70%是宅基地，大約13萬平方公里，承載帶動生產要素在城鄉之間自由流動的責任。中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》，通過宅基地“三權分置”還權賦能，將在產業落地空間、基層自治、社會保障、村莊建設和鄉風文明等方面為鄉村振興提供土地紅利。

2020年新一輪農村宅基地制度改革試點工作啟動后，湖南省繼續發揮改革主動性，將試點范圍擴大到瀏陽市、汨羅市、寧遠縣、鳳凰縣4個地區，各試點地區因地制宜聚焦重點，制定試點方案和任務清單，完善制度體系，實化改革舉措，圍繞宅基地規范管理、多元化盤活利用、農民權益保障和基層自治的“四條主線”，形成宅基地改革試點與鄉村振興融合推進的“六種模式”，充分釋放改革紅利。

“信息共享”“數字智治”

湖南4 個試點地區均建成縣級農村宅基地信息共享管理平臺，將農村宅基地資格權認定、房地一體確權登記頒證、“多規合一”規劃編制、基礎信息調查等相關數據導入，該平臺集成地理信息、衛星遙感、導航定位、無人機等空間信息調查技術手段，包括“三權分置”管理系統、“一張圖”GI S管理系統、宅基地審批管理系統等18個模塊。形成便民服務“一云端”、申請審批“一條鏈”、巡查監管“一張網”、數據管理“一個庫”、綜合利用“一中心”的“五個一”大數據統一管理，為規范宅基地審批管理和綜合利用提供平臺支撐。

建立產權交易市場平臺。汨羅市成立縣級農村產權交易中心，在全市推行以統一監督管理、統一交易系統、統一信息發布、統一交易規則、統一交易流程、統一收費標準、統一交易鑒證、統一交易結算的“八統一”整體運營標準，開展農村產權交易一站式服務。

建房審批通過信息管理系統平臺在線完成。申請建房的農戶可通過APP在線申請，村和鄉鎮相關審批部門在線進行審批和聯審聯辦，通過平板電腦APP和GPS硬件實行“四到場”制度的全過程監管。實現“一個窗口對外受理、多部門內部聯動運行”，簡化審批流程，方便群眾辦事，做到“不見面審批、最多跑一次”。

“規劃先行”“一張藍圖”

規劃引領是湖南宅改走在全國前列的法寶，也是湖南宅改充分發揮政府主導作用的體現。試點一年時間，村莊規劃編制完成比例達到80%以上。規劃編制模式步調一致，根據集聚提升、城郊融合、特色保護等不同村莊類型分類編制，瀏陽市實施“市鎮同步、鎮村一體、鄉鎮連片”的規劃編制模式。規劃內容切實可行，在新規中堅持“多規合一”的原則，嚴格控制建筑面積，加強空間距離管控，農房風貌管控，制定農村住宅設計風格推薦圖，預留新增用地空間。規劃成果實際運用方面，將村莊規劃作為閑置、超標宅基地退出以及新建住房審批、規范管理的依據和抓手。

在閑置宅基地退出方面，汨羅市長樂鎮青獅村按照新規劃退出破舊殘破房、空心房及圍墻，復墾復綠，用于停車場、休閑廣場、公園等公益設施，優化農村人居環境。在農民建房方面，瀏陽市、汨羅市打造的集中居住點建設均堅持依據規劃統規統建。在閑置宅基地盤活再利用方面，充分發揮“規劃先行”的作用，以“美麗屋場”激活“美麗經濟”，充分發揮村莊建設對產業振興的促進作用、助推鄉村產業高質量發展，形成了具有鮮明特色的“閑置農房+社會資本+風貌管控”的湖南農房盤活模式。

“化散為聚”“現代格局”

湖南在充分尊重農民意愿，不強制農民搬遷和“上樓”，不提倡、不鼓勵在城市和集鎮規劃區外撤并村莊建設大規模的農民集中居住區的前提下，探索布局富有湖南地域特色和鄉土人情的村民集中居住點。同時，率先在全國提出“村民建房建筑風貌管控”，引導村民建房按住建部門設計圖集和外墻裝修要求進行主體建設和室外裝修，建設主體建筑安全適應、外墻風貌美觀大方的農村村民住宅。形成了集農房風貌管控、閑置宅基地和農房盤活、村民適度集中居住、城鄉合作建房于一體的“湖南村莊建設模式”。

瀏陽市沿溪鎮沙龍村蝴蝶花園現代化小區總規劃面積15.6公頃，建成村民別墅86棟，住戶413人。荷文公路完成沿線37公里、480棟農房的風貌改造，被譽為“湖南最美鄉村公路”。張坊鎮田溪村54棟農村居民房屋改造后，白墻黛瓦、客家風韻，并繪以風景、民俗、社會主義核心價值觀等墻畫，有效植入“旅游+”“生態+”“文化+”等模式，串點連線成片打造美麗宜居村莊，全方位提升村民居住環境和精神文化生活。

汨羅鎮武夷山村農民建房剛需大，但因處于城鎮建設區內，無法獲批新的建房地，集中打造集中建房點，規劃布局“化散為聚”，通過統一圖紙、統一設計展現、統一風貌，解決村組環境、建房、設施等問題，騰退宅基地459畝，流轉土地近1000畝。

“市場放活”“要素活力”

湖南積極探索“三權分置”，創制資格權和使用權證認定憑證，明確產權關系，充分利用使用權流轉制度、抵押制度、有償退出機制和有償使用制度的宅基地制度改革探索空間。

形成“跨區流轉+擇位競價+合作建房”的住房供地模式。瀏陽市建立縣域內（跨村組）取得、流轉宅基地的渠道，采取擇位競價，異地集體成員可以通過有償使用的方式跨村組使用宅基地建房。同時允許依法不享有農村宅基地資格權的城鎮居民、法人或其他組織與農戶合作建房。

形成“土地+資本”的集體經濟發展模式。以出租、出讓、入股、合作、自營等方式發展鄉村旅游、餐飲民宿、文化研學、游樂園等項目，既有以村委會牽頭、農民強強聯合的自籌聯合開發模式，也有與社會資本（旅游公司）合作聯合開發模式。汨羅市長樂古街、青獅村飛翔傘項目、“羅城故事”網紅打卡農家樂；瀏陽市張坊鎮田溪村“松山屋場”農耕文化研學、“紫陽灣移民幸福屋場”親子游樂園；鳳凰縣“竹山鄉居”旅游景區等已經成為全國鄉村振興的示范典型。同時，瀏陽市農商行拓展農村宅基地使用權和農民住房財產權抵押貸款業務，有力地保障了農民發展相關產業的資金需求。

形成“有償使用”的歷史問題處置模式，保障市場公平。寧遠縣細分六類歷史問題。汨羅市充分尊重群眾主體地位，實行階梯式收費，逐步解決因歷史原因形成的宅基地超標準占用、閑置浪費等問題。

形成“騰退指標+集體收儲”的閑置土地整治模式。對大面積閑置、廢棄的宅基地以及附屬配套設施用地進行集中整理開發，實施“增減掛”；零散的閑置宅基地由集體收儲，統一開發或原址改造，靠山吃山靠水吃水，發展文旅產業。

“規范使用”“合法有序”

湖南宅改工作始終堅持保障農民土地權益為根本，不盲目追捧大拆大建和盲目流轉土地，而是將引導村民有序規范建房作為重點工作，形成“先批后建、聯審聯辦、責任包干動態巡查、專事執法、強化質量”的強政策環境，從行為端口遏制無序建房、亂占耕地建房、質量隱患等違建亂象發生。

審批環節建立聯審聯辦機制。建立申請、受理、勘察、會審、審核、審批、復核“7環審批”程序，由鎮長一支筆把控，按照戶申報、村初審、鎮長審批的程序，一戶一檔，六次到場，四輪公開，確保陽光進行，先批后建。

監管環節建立“網格監督、村組管理、綜合執法、分片督導、科技支撐”相結合的網格綜合監管體系。建立“包干+巡查+執法”的宅基地監管機制，組干部、共產黨員、縣和鄉鎮（街道）人大代表、黨代表包戶；村“兩委”干部包組；鄉鎮（街道）班子成員包片區；鄉鎮長（街道辦主任）負總責；縣級領導包聯系鄉鎮（街道），把規范村民建房納入各級干部的績效考核。建立常態化動態巡查臺賬制度和定期通報制度。成立農村綜合行政執法局，內設宅基地執法中隊，負責全縣域農村宅基地和村民建房巡邏執法工作，各鄉鎮成立了鄉鎮綜合執法隊伍，寧遠縣制定了執法“十二步”流程。縣、鄉鎮（街道）全面推行利用無人機、視頻監控等科技手段進行動態巡查監管，及時發現、堅決遏制新增宅基地違法行為。

湖南強化村民建房施工安全監管，縣住房和城鄉建設局對農村建筑工匠免費提供培訓、“石匠資質”認證，建立信用檔案。鳳凰縣開展“工程師”“設計師”下鄉。

“收益共享”“共同富裕”

湖南將集體經濟壯大、農民富裕、鄉村文化社會效益、生態效益作為宅基地制度改革的出發點。

將改革紅利直接“裝進”農民的腰包，大大增強了農民的獲得感、幸福感。農民工不僅通過宅基地和農房出租獲得資產性收益，而且在“村鎮+公司+農戶”的合作開發模式中，獲得分紅收入。鳳凰縣探索農村閑置宅基地和農房盤活利用“三資模式”，2021年盤活利用閑置宅基地368宗56畝，實現旅游分紅447.8萬元；提供就業崗位457個，人均月工資2500元，村民工資年收入共1370余萬元；傳統村落村集體資源入股年收益達5萬～30萬元；僅宅改參與的鄉村旅游直接帶動群眾就業3000人以上，實現人均增收2000元以上。

對承載厚重歷史元素的宅基地資源，實行保護優先、原址開發、修舊如舊，傳承歷史文化、紅色基因，留住鄉愁記憶。寧遠縣全縣已開發建設14處紅色文化教育基地，打造精品景點16處，籌資開發建設村使館、農耕文化展示館36處。鳳凰縣開發少數民族村落旅游路線，建設農耕文化實景體驗場、鄉村文化舞臺、非遺傳承展示展演基地，在農村土地開發中很好地保護了傳統村落及其文化。

綜上所述，農村宅基地制度改革事關廣大農民切身利益、事關社會和諧穩定大局，湖南以宅基地制度改革為主線，統籌空心村治理、農房改造、金融改革、集體建設用地入市等農村綜合配套改革，在統籌謀劃協同推進美麗鄉村建設、鄉村振興示范區，實現農村集體經濟發展壯大和農民增收致富，助力鄉村振興方面為全國打造了“湖南樣板”，貢獻了“湖南經驗”。