新世紀以來浙江省鄉村規劃建設歷史回溯與未來方向思考

文／葛丹東 浙江大學建筑工程學院 副教授 博 士

朱靈巧 浙江大學建筑工程學院 碩士研究生（通訊作者）

童 磊 浙江工商大學旅游與城鄉規劃學院 副教授

引言

鄉村是人類生產生活的主要空間，承載著中國社會的基本樣貌。數千年來，中國的鄉村聚落始終以穩定的結構形式根植于社會文明進程之中[1]，但隨著城鎮化、工業化及全球化帶來的巨大沖擊，鄉村日漸發生了較大變化，鄉村發展問題也成為中國城鎮化與現代化轉型的基礎性問題[2]。改革開放之后，浙江省為改善鄉村落后的發展局面做出了諸多努力，呈現出欣欣向榮的總體發展態勢[3]。隨著21 世紀的到來，浙江省鄉村建設迎來又一轉折點，“千村示范、萬村整治”“美麗鄉村建設行動計劃”等影響深遠的鄉村發展政策被依次提出，并逐漸取得了豐碩成果，浙江在鄉村建設方面逐漸成為全國矚目的先行示范區。當前，脫貧攻堅戰已經取得了全面勝利，在這一歷史發展的關鍵節點，如何更好地推進脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接成為下一步鄉村建設探索的主要方向[4]。2021 年5 月，浙江省被列為高質量發展建設共同富裕示范區。新的政策環境要求新的發展方向，浙江省以“未來鄉村”作為抓手，開始探索鄉村新的發展思路。本文對新世紀以來的浙江省鄉村建設歷史作了回溯，總結過程中各階段表現的主要特征與遺留的問題，并結合新發展環境下浙江省鄉村建設面臨的各項機遇與挑戰進行思考，以期為浙江省未來鄉村的發展提供一定的參考。

1 新世紀以來的浙江省鄉村規劃建設歷史回溯

新世紀以來浙江省的鄉村規劃建設總體上可以分為“單一物質空間環境改造”“人居環境整治與鄉村文化建設融合推進”以及“鄉村產業振興”三個典型階段。2003—2010 年為著重改善物質空間環境的基礎整治階段，以“千萬工程”建設項目為起點，該階段主要工作圍繞鄉村的物質空間環境改造展開，重點對農村各類臟亂差現象進行整治，提升農民居住生活品質。但在這一階段村莊規劃與建設過于注重對單一物質空間環境的改造，規劃與建設過程中套用了大量城市規劃的設計理念，導致村莊地域文化特色的破壞，并逐步走向千村一面的境地。諸多學者對這一階段浙江省鄉村規劃與建設進行了反思，王微等認為“千萬工程”的突出成效是建立了我國農村人居環境治理的一個典型樣本[5]；武前波等認為這個階段不僅改變了浙江省傳統農村較為低端的生活環境面貌，也促進了各級地方政府和基層村民對于主動參與鄉村建設的價值觀念的改進[6]。2010 年“美麗鄉村建設行動計劃”提出后，浙江省鄉村發展進入第二階段，該階段重點關注鄉村經濟建設發展的內在要求，推動了鄉村從物質環境改造轉向產業融合與文化復興綜合提升。其中桐廬縣率先進行了鄉村規劃建設新模式的探索，創新美麗鄉村建設理念，以“生態美”“城鄉美”“產業美”“人文美”以及“生活美”五美并進的理念打造美麗鄉村[7]，為全省的美麗鄉村建設打開了新局面。在前幾輪的鄉村建設之后，浙江省鄉村發展已有了較好的基礎。2018 年“鄉村振興”發展戰略的提出，促使浙江省鄉村發展開始轉向人文地產全面振興。2019 年城市未來社區試點工作的開始，以及數字化改革逐漸向鄉村地域滲透，為浙江省鄉村發展帶來了新的機遇。2020 年10 月在杭州市臨安區召開的浙江省首屆未來村莊發展聯盟大會，標志著浙江省鄉村發展正式進入“未來鄉村”探索階段。如何踐行未來鄉村理念，重回“以人為本”的時代主題導向下的未來鄉村，需要更加深入地思考如何嵌入“共富機制”、凸顯“人文關懷”，以完成鄉村系統的全面提升[8]。

從本質上來看，中國“三農”問題是鄉村地域系統可持續發展的問題[9]。在過去二十年里，浙江省先后實施的“千萬工程”“美麗鄉村”等鄉村建設與規劃行動，極大地提升了省域范圍內村鎮公共設施以及生態環境的城鄉一體化。從以開展鄉村生態環境整治與增強環境設施供給為起點，到全面提升鄉村復興的經濟與環境資本，進而振興文化社會資本，最后以建設美麗鄉村為行動綱領，構建因地制宜鄉村復興標準體系，浙江省的鄉村建設規劃行動，不僅契合了鄉村地域系統生態環境轉型、農業結構調整升級等的綜合要求，又對“鄉村病”的規劃與建設、管理等進行了科學探索，為全國的鄉村規劃提供了實踐樣本[10]。但隨著鄉村建設規劃的日漸深入，浙江省鄉村發展的主要矛盾有了新的變化，由過去村民對美好人居環境的需求轉變為對鄉村經濟發展和村民就業的需求。面臨新發展環境下的新機遇與新挑戰，浙江省鄉村發展需要重新規劃發展思路，創建符合時代要求的“未來鄉村”。

2 新發展環境下浙江省鄉村規劃建設面臨的機遇與挑戰

2.1 政策條件帶來的鄉村發展新機遇

浙江省作為重要的改革開放先行城市和城鄉建設示范地，在鄉村領域的建設發展方面始終給予高度重視，對各項中央政策積極響應，探索未來鄉村建設發展方向。2021 年浙江省被賦予建設共同富裕的歷史使命，農村發展研究專家黃祖輝教授認為，要想實現共同富裕，必須補足鄉村建設與發展的短板[11]，進一步嵌入共創共富機制，推進城鄉區域協調、融合發展；浙江省“數字鄉村”建設以及“未來社區”試點工作的開展也為鄉村發展提供了新的手段與方式，推動形成以數字化改革為引領、新型社群重構為導向的未來鄉村建設思路[12]；“碳達峰、碳中和”的雙碳目標則在環保低碳的生活方式層面為鄉村建設限定了條件，推動科技節能減排思路在鄉村的普及。在這些新的政策條件引導下，浙江省的鄉村建設不僅關注物質環境的提升和產業結構的優化，更強調了文化、治理等軟實力的加強，鄉村建設的工作重點也從單點推進轉向多元融合的協同發展，使鄉村成為真正的民生福祉匯集之地。

2.2 歷史遺留導致的鄉村發展新困境

自進入21 世紀以來，浙江省的鄉村建設發展取得顯著成效，突出表現為對鄉村環境的整治和基礎設施的覆蓋[13]。但是一直以來的對經濟效益的片面追求、對城鄉關系處理的模糊不清，以及對各類設施集中化供應和鄉村本身用地分散特征存在的矛盾等諸多問題，都是當前鄉村規劃建設面臨的主要挑戰。

在價值觀念層面，以往我國的鄉村在城鄉要素流動中主要服務于城市，將鄉村作為城市地區的附屬，其規劃建設也普遍以城市規劃思路為指導理念，而忽略了城與鄉之間的本質差別，導致鄉村規劃效率低下，發展目標錯位。且由于城市在城鄉資源配置體系中長期處于主導地位，鄉村地區在資源布局上缺乏系統化和精細化的安排[14]，大量鄉村被迫遷村并點，從而為城市建設騰出用地，極大地損害了鄉村的原有生產生活關系，導致鄉村發展權益難以保障，可持續發展失去動力。

在建設目標層面，目前的鄉村規劃仍需要反思“到底為誰而做”這個問題。對于早期的浙江鄉村而言，多數是由政府或市場主導發展的，這種模式在前期為許多沒有發展方向的鄉村帶來了巨大改善，但也存在非常明顯的弊端，如對村民訴求考慮的不全面，更加重視自上而下的外力推動，從而忽視鄉村自身自下而上的內生動力培育[15]等問題。與之對應的是鄉村規劃發展到后期存在的各種實施運營舉步維艱的尷尬結果。

在體系內容層面，鄉村規劃“重建設輕發展，重形象輕運營”的歷史問題由來已久，大量村莊以物質空間改造為綱領，以供水供電等公用基礎設施和綠化醫療教育等公共服務設施的提升為主要目標，來安排鄉村建設與規劃的體系內容。這種形式在初期得到了良好的發展反饋，但實際上并未對鄉村未來的發展路徑和農民生活的真實需求做出切實關注和詳細安排，致使鄉村人口的持續流失，大量新村變空村，鄉村的社會問題依舊嚴重。

在技術手段層面，隨著數字化水平的不斷提升，數字技術在鄉村規劃建設中發揮著越來越重要的作用，數字鄉村建設逐漸成為新背景下鄉村振興的重要舉措[16]。但就目前而言，各地鄉村的數字化探索還存在較多問題。一方面是數字鄉村在基礎建設要素上的不完善，如鄉村信息基礎設施仍較為薄弱、數字信息技術人才的缺失，以及村民在數字化素養上的提升跟不上要求等；另一方面則主要表現在各地數字鄉村建設的水平差異較大，不僅與城市之間存在明顯的不平衡，地理位置、產業基礎等客觀因素都會造成巨大的差距，不利于數字鄉村建設。

在規劃運營層面，目前鄉村規劃普遍存在發展動力不足、注重現實條件改善、忽視長效運營機制的問題，而沒有對鄉村自身的發展潛力進行激發，也缺少促進內外資源有效對接的制度設計。如何判斷一個好的鄉村規劃，除了在戰略構思、空間布局、施工落地方面都能精細安排并妥善完成之外，還需要在運營維護方面有高質量、可持續的舉措[17]。當下，鄉村的規劃建設與運營維護高度分離，這不僅不利于鄉村的自我提升，更切斷了鄉村可持續發展的可能。

3 新時代浙江省鄉村規劃建設的未來方向思考

2019 年，浙江省提出建設城市未來社區試點，并將其作為“以人民美好生活向往為中心”的新型城市功能單元來打造。這一行動不僅對城市未來社區提出了要求，同樣也將“人本”理念傳達到了鄉村建設上來?？偨Y以往鄉村建設經驗，浙江省未來鄉村的建設規劃需要重新將指導理念從“城鄉分離”拉回“城鄉融合”、從“以物為本”拉回“以人為本”的時代主題，并通過“三生融合”“可持續發展”“數字化體系”等理念對其進行不斷地補充和完善。

3.1 價值導向：構建“城鄉融合”的核心發展理念

在我國國土空間規劃體系全面變革的大背景之下，城鄉融合發展已成為規劃行業的普遍邏輯，要求以全域城鄉格局為整體研究范疇，強調城市與鄉村的差異互補，構建起城鄉平等、與市場良性互動的空間資源管理制度[14]。就鄉村規劃而言，未來應從統籌城鄉一盤棋的角度，全面優化城鄉空間布局，對鄉村地區的功能定位、設施配置、建設模式、建設強度、風貌特征等提出上下銜接的管控與引導，切實將鄉村發展納入地區發展的重要層次。

3.2 目標導向：回歸“以人為本”的建設目標要求

共同富裕的要求，為鄉村規劃建設提出了新的目標導向，要求始終關注村民需求，堅持“以人為本”，解決村民發展問題。首先要持續推進改善鄉村物質空間環境，并關注地域特色，在滿足村民日常生活需求的同時創造性地給居民更多樣化的選擇，提升整體居住品質；其次要保障村民在鄉村建設過程中的參與，充分尊重村民意愿、匯集村民智慧、鼓勵村民全過程參與村莊規劃；還要把握好鄉村整治力度及推進速度，讓歷史元素得以最大限度地保留和傳承，使鄉村真正成為承載村民情懷的精神家園。

3.3 體系架構：構筑“三生融合”的可持續發展路徑

重新解析未來鄉村發展路徑，需要構筑三組共生關系（圖1）：一是“人-鄉村-生活”的共生關系。創建以人為本的鄉村生活系統，需要構建功能多元、方便快捷以及精準定位的服務體系，提供浸入式體驗以及新型文創空間的文化體系，以及治理有效、響應及時的治理體系。二是“人-鄉村-生產”的共生關系。在技術、平臺及市場三個體系中注入相應的技術和資金等力量，并關注后續的運營管理等方面，以推進鄉村生產系統的高效可持續發展。三是“人-鄉村-生態”的共生關系。在關注山水田園的同時對鄉民生存的人居體系做出精準定位，堅持綠色低碳，保留居住特色，保障人與社會和自然的和諧共生。

圖1 以人為本的“三生和諧”發展模式（圖片來源：作者自繪）

3.4 技術支撐：關注人本需求和技術發展的雙向支撐體系

營建一種可復制、可推廣、可運營再生的未來鄉村綜合體樣本，需要重視鄉村技術的應用，實現“數字化生產”與“數字化治理”的結合。一方面通過全方位采用數字化技術，對農產品生產、銷售等各環節形成滲透，整體提升農業、農村發展水平；另一方面通過健全公共服務體系，加快數字技術與農村社會服務的結合，以提高鄉村社會治理的數字化水平。除技術運用之外，鄉村規劃還需要加強對不同技術適用性和可操作性能力的甄別，盡量采用成熟穩定的技術類型。值得注意的是，未來鄉村在規劃建設時必須對技術應用有足夠的重視，但又不能過于依賴技術，而忽視了人本需求的本質特征[18]，要真正建設一個關注人本需求和技術發展的雙向支撐體系的未來鄉村范本，而不能被其裹挾，將人變成附庸。

3.5 運營維護：實現外運營與內治理相結合的發展模式

當前各鄉村的發展振興之路，正從物質環境建設轉向強調運營維護[17]。為了探索建立未來鄉村可持續發展的運營維護方式，需要在以下方面做出努力。首先是實現在地運營機制，未來鄉村應構建起一套包括村集體、村民、投資者、專業運營機構等相關利益主體在內的運營平臺及利益分配機制，建立起互相依賴和制約的共建共享關系，并通過提供多樣化在地就業機會和良好產業發展環境來引導村民返鄉創業，激活鄉村內生活力；其次是積極調動村民自治，發揮村民在基層村莊治理中的主體性作用，以提升鄉村治理水平，促進未來鄉村可持續發展。

結語

以“千萬工程”為起點，浙江省鄉村建設已歷經數年，并在過程中形成了豐富的工作成效與先進的探索經驗，為全國各地的鄉村振興實踐提供了生動的浙江樣板。與此同時，中國特色社會主義新時代的號角已經吹響，鄉村發展的主要矛盾也已經由過去村民對美好人居環境的需求轉變為對鄉村經濟發展和村民就業的需求。面對這一新時代的新起點，浙江省未來鄉村的建設走向成為了學術界探討不休的話題。但基于現有的理論基礎與工作實踐，目前的思考建議尚停留在初步構想上，后續推進工作仍十分艱巨，需要我們堅持把握未來鄉村核心內涵不動搖，不斷總結經驗、推陳出新，以期最終提煉出浙江省未來鄉村的模式、標準、品牌和制度，為將來更多的鄉村實踐提供探索經驗與規劃樣本。