中國農產品進口貿易發展的特征、問題與建議

鄭國富，于 敏

(廣西民族師范學院 經濟與管理學院，廣西 崇左 532200；農業農村部對外經濟合作中心，北京 100125)

一、引言

2001年，中國正式加入WTO，中國農業發展邁入新階段，中國政府認真恪守“入世”承諾和全面履行義務，積極有序開放國內市場，主動削減農產品關稅與非關稅壁壘，大幅降低貿易制度性成本，根據WTO發布的《世界關稅報告(2021)》：2020年，中國農產品進口平均關稅(MFN)已降至13.8%，僅相當于世界平均水平的四分之一，遠低于同期的日本(15.8%)、韓國(56.8%)等發達市場經濟體，中國農產品進口貿易呈現持續高漲、地位提高、結構優化、層次升級的發展態勢(史朝興和秦淑紅，2007)[1]。近年來，隨著中國經濟高速增長以及人民對美好物質文化生活的向往，中國自海外農產品進口需求增勢日漸強勁，中國已躍居當今世界農產品進口貿易第二位，僅次于美國。但囿于國內農業經濟供需結構性矛盾加劇，我國農產品國際競爭優勢日趨減弱，出口增勢持續乏力，2004年，我國首次成為農產品貿易逆差國，且近年來中國農產品貿易逆差金額逐年大幅增擴；此外，中國農產品進口貿易發展中所存在的諸多問題與短板也不斷凸顯，各類外部風險日益疊加集聚。鑒于此，亟待引起高度重視，統籌規劃，精準應對，強化風險管理，以實現我國農業經濟可持續健康發展，更好地維護和鞏固國家經濟安全戰略利益。

二、中國農產品進口貿易發展的歷程及特征

(一)總量持續增擴，地位不斷攀升

2001—2020年，中國農產品進口貿易規模持續高漲，世界排名不斷攀升。2001年，中國農產品進口貿易金額只有118.43億美元，僅占世界農產品進口貿易總額的2.32%，排名第十位，與排名首位的美國(526.83億美元，占比10.37%)尚有較大差距。2009年，受世界經濟危機與全球農產品貿易下滑影響，中國農產品進口貿易銳減10.53%。2010年，中國農產品進口貿易止跌回升，大幅增長37.84%，金額為719.95億美元，世界排名迅速躍升至第三位，僅次于美國(1043.38億美元)和德國(865.24億美元)。2012年，中國農產品進口貿易金額首次突破千億美元大關，達到1115.86億美元，增長18.87%，世界排名第二位，首次超越德國，僅次于美國(1302.16億美元)。2015—2016年，中國農產品進口貿易連續出現微降。自2017年以來中國農產品進口貿易逐步復蘇回升，并保持高速增長。2020年，中國農產品進口貿易實現“四年漲”，增速為13.72%，進口貿易金額達到1708.01億美元，占世界農產品進口貿易總額的10.30%，較2019年再次大幅提升1.25%，中國已連續九年蟬聯世界農產品進口貿易第二位，略低于同期美國(1724.73億美元)，大幅遠超排名第三位的德國(1036.94億美元)(見圖1)。農產品已成為中國進口貿易發展的重要構成和社會關注焦點之一，農產品在中國進口貿易中所占比例也由2001年的4.86%持續攀升至2020年的8.31%，略高于美國(7.16%)。

圖1 2001—2020年中國農產品進口貿易發展狀況

資料來源：聯合國商品貿易統計數據庫(UN Comtrade)。

(二)來源市場拓展，格局日益多元化

2001—2020年，中國農產品進口對象以美洲和亞洲地區為主，其中，各年份美洲占比將近“半壁江山”，但總體略微下降；亞洲占比基本維持在五分之一左右；歐洲與大洋洲占比較為穩定；非洲占比相對偏低(見圖2)。2001年，中國農產品進口地區格局特征表現為美洲(50.34%)、亞洲(20.04%)、歐洲(14.52%)、大洋洲(13.52%)、非洲(1.58%)。2020年，中國農產品進口地區格局特征逐步演變為美洲(48.64%)、亞洲(19.13%)、歐洲(18.91%)、大洋洲(10.83%)、非洲(2.49%)。

圖2 2001—2020年中國農產品進口貿易世界地理分布

2001—2020年，中國農產品進口國別(地區)數量得到有效拓展，市場集中度總體趨降，結構趨于優化。2001—2012年，中國農產品進口前十位市場集中度保持穩步提升；2013—2016年，驟然下降、大幅震蕩；2017年，中國農產品進口前十位市場集中度止跌回升至70.88%；2018—2019年，前十位市場集中度連續兩年銳減，其主要原因是中國自巴西、美國兩大主要市場農產品進口規模大幅下降；2020年，再度小幅回升至65.10%(見圖3)。

圖3 2001—2020年中國農產品進口貿易前十位市場集中度

2001年，中國農產品進口貿易金額前十位伙伴及占比分別為美國(23.64%)、澳大利亞(11.48%)、巴西(6.63%)、加拿大(6.30%)、俄羅斯(4.69%)、泰國(4.42%)、馬來西亞(4.43%)、新西蘭(3.03%)、日本(2.27%)、法國(2.23%)，合計為67.93%。2020年，中國農產品進口前十位伙伴及占比分別為巴西(20.65%)、美國(13.90%)、澳大利亞(5.41%)、新西蘭(5.25%)、泰國(4.56%)、加拿大(4.24%)、印度尼西亞(3.40%)、法國(2.97%)、俄羅斯(2.39%)、越南(2.34%)，合計為65.10%。

2001—2020年，美國、澳大利亞、巴西一直雄居中國農產品進口貿易來源地的“前三甲”，其中，美國和澳大利亞所占比例總體趨于下降，而巴西所占比例持續高漲(見圖4)。2001—2016年，美國曾連續16年位居中國農產品進口貿易來源榜首，各年份所占比例基本維持在五分之一左右；近年來因受中美兩國貿易戰的影響，自2017年以來巴西迅速超越了美國而躍居中國農產品進口貿易的榜首，2020年，中巴農產品貿易金額高達352.71億美元，同比增長19.30%。隨著中美經濟貿易第一階段協議落實，中國逐漸大規模采購美國農產品，2020年，中國自美國農產品進口貿易飆升67.85%，目前中國已超越加拿大和墨西哥成為美國農產品出口貿易第一大合作對象，占比高達17.21%。

圖4 2001—2020年中國農產品進口貿易前三大合作伙伴

(三)產品種類增多，結構日漸改善

2001—2020年，HS12(含油子仁及果實；雜項子仁及果實；工業用或藥用植物；稻草、秸稈及飼料)一直位居進口貿易首位，各年份占比均維持在三分之一左右。2001年，中國農產品進口貿易前三大類分別為HS12(含油子仁及果實；雜項子仁及果實；工業用或藥用植物；稻草、秸稈及飼料)、HS03(魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物)、HS5101—HS5301(羊毛、動物細毛或粗毛；馬毛紗線及其機織物)，占比分別為28.13%、11.27%和6.85%，合計為46.25%。2020年，中國農產品進口貿易前三大類分別為HS12(含油子仁及果實；雜項子仁及果實；工業用或藥用植物；稻草、秸稈及飼料)、HS02(肉及食用雜碎)、HS03(魚、甲殼動物、軟體動物及其他水生無脊椎動物)，占比分別為26.32%、17.72%和7.24%，合計為51.28%。囿于中國國內農業資源與自然環境因素等“瓶頸”制約加劇，農產品供需結構性矛盾日益凸顯，進口產品種類主要集中于土地密集型產品，合作對象主要集中于土地資源稟賦充裕國家；進口貿易產品中制成品(HS16—HS24，HS3301，HS3501—HS3505，HS380910，HS382460)所占比例相對不足，初級產品所占比例高達82.76%。

以聯合國商品貿易統計數據庫《商品名稱及編碼協調制度(2017)》6位為基準：2001年，中國農產品進口貿易產品種類數量為697種，金額超1億美元為17種，前十位產品占比合計為57.30%，2001—2008年，前十位產品集中度呈逐漸攀升態勢，2008年，達到峰值69.15%，但自2009年以來總體趨于連續下降，2020年再次出現小幅回升，增至49.08%(見圖5)。

圖5 2001—2020年中國農產品進口貿易前十位產品集中度

2020年，中國農產品進口貿易產品種類數量增至808種，金額超1億美元產品數量增至27種，其中，前十位產品分別為HS120190(大豆)，金額為395.28億美元，已連續九年位居世界首位，增長11.60%，占比23.14%，進口數量首次超過1億噸，達到1.00327億噸，占世界進口總量的63.00%；HS020329(凍豬肉)，金額為93.88億美元，連續兩年位居世界首位，增長159.18%，占比5.50%，數量為324.38萬噸，占世界進口總量的50.56%；HS020230(牛肉)，金額為90.04億美元，占比5.27%，連續四年位居世界首位，數量為177.34萬噸，占世界總量的33.24%；HS190110(嬰幼兒奶粉)，金額為52.16億美元，占比3.05%，位居世界首位；HS151190(棕櫚油)，金額為41.14億美元，占比2.41%，位居世界首位；HS210690(未列明食品)，金額為38.43億美元，占比2.25%，位居世界第二位，僅次于美國；HS520100(棉花)，金額為35.62億美元，占比2.09%，位居世界首位；HS020714(凍雞肉)，金額為34.29億美元，占比2.01%，位居世界首位；HS030617(凍蝦)，金額為31.04億美元，占比1.82%，位居世界第二位，僅次于美國；HS020649(凍豬雜)，金額為26.23億美元，占比1.54%，位居世界首位。前十位產品占比合計為49.08%(見表1)。

表1 2020年中國農產品進口貿易前十位產品

三、中國農產品進口貿易發展中存在的主要問題及原因

(一)進口貿易增勢過于迅猛，總體格局嚴重失衡

近年來，中國國內農業資源瓶頸約束、有效供給不足、國外需求剛性強勁及進口貿易壁壘大幅削減成為農產品進口貿易迅猛飆漲的重要原因(鄭文慧，2015)[2-3]。2020年，中國農產品進口貿易金額較2001年增長幅度超過13倍以上，遠高于同期全國進口貿易總額增幅(7倍)。尤其2020年谷物、油籽、畜牧等大宗農產品進口增速十分迅猛，外部風險集聚，國家農業經濟安全問題日益凸顯。2020年中國農產品進口貿易金額(1708.01億美元)已接近當年石油進口貿易金額(1763.22億美元)，關注和重視農產品進口貿易發展問題意義重大、影響深遠。在2001—2020年大多數年份中，中國農產品貿易發展均處于逆差狀態，各年份中進口增速均大幅高于出口增速。2004年，中國首次成為農產品貿易逆差國，尤其自2007年以來中國農產品貿易逆差呈現大幅連續飆漲態勢。2020年，逆差金額高達948.10億美元，增幅達32.75%，已遠超于本年度全國農產品出口貿易金額(759.91億美元)，總體貿易發展格局不平衡問題日益突出(見圖6)。中國農產品貿易競爭力指數(TC)也由2001年的0.15銳減至2020年的-0.38，大幅低于同期的巴西(0.97)。隨著中國經濟高速發展及國內農業供需結構性矛盾不斷加劇，勢必進一步推動在未來較長時間內進口貿易延續高漲，加之長期以來我國農產品出口增勢相對乏力，中國農產品貿易格局失衡問題或將成為常態化趨勢(胡冰川，2018)[4]。誠然，中國農產品進口貿易持續高漲，一方面有效彌補了國內農業供給不足，進而極大地豐富和滿足了人民日益增長的物質文化生活需要，并大幅提升了我國農業國際化開放水平；但另一方面也大大加劇了我國農業經濟發展的外部風險，尤其各類國際社會自然災害、公共衛生事件、突發政治軍事事件等都將影響或波及我國國內農業經濟的平穩運行，危害威脅國家經濟安全利益，對此，我們更應居安思危、未雨綢繆、防患于未然(湯毅和王謙，2015)[5]。

圖6 2001—2020年中國農產品進出口貿易差額

(二)來源市場拓展有限，市場集中度相對高

2001年，中國農產品進口貿易中前十位市場集中度為67.91%，2020年，微降至65.10%，但總體仍相對偏高，且高于同期美國(60.90%)、日本(62.72%)。長期以來，中國農產品進口高度依賴于少數國別市場，進而弱化國際議價能力，回旋余地小，貿易利益受損。鑒于國際政治關系綜合考量，在我國農產品進口貿易前十位合作伙伴中，與美國、澳大利亞、加拿大等政治互信度相對偏低，尤其近年來中美雙邊政治經貿摩擦頻仍，“黑天鵝事件”時有爆發，各種不穩定性因素重疊交織。中國農產品進口重點產品也高度集中于個別市場(地區)，2020年，中國大豆進口主要來自巴西和美國；棕櫚油主要來自印度尼西亞和馬來西亞；豬肉主要來自西班牙、美國、巴西、德國；牛肉主要來自巴西和阿根廷；嬰幼兒奶粉主要來自荷蘭和新西蘭等(見表2)。長期以來，發達國家企業利用其自身供給大國優勢把持世界市場，搶占貿易制高點與國際話語權，操縱世界市場價格，惡意打壓我國國內經營主體，以鞏固其在華市場地位和維護壟斷利益(楊靜等，2020)[6]。近年來中國大豆進口均價維持高位，且普遍高于世界主要大豆進口國家進口均價水平；世界主要大豆國家對華出口均價也連續走高，2020年，美國對中國大豆出口均價增長15.54%，增至409美元/噸，高于同期美國對世界大豆出口均價400美元/噸，也大幅高于美國對墨西哥(382美元/噸)、埃及(365美元/噸)等合作伙伴的出口均價。

表2 2020年中國部分重點進口農產品來源結構

(三)產品種類數量不足，貿易結構尚不合理

中國農產品進口種類數量不足，增長源較為集中單一(林學貴，2018)[7]，2020年，中國農產品進口貿易產品種類數量為808種，雖然較2001年有所增加，但仍普遍低于同期世界主要農產品進口國家如美國、德國、日本等。2001年，中國農產品進口貿易中前十位產品集中度為57.30%，自2008年以來中國農產品進口貿易中產品集中度雖然已連續下降，但總體仍相對偏高，2020年，中國農產品前十位產品集中度大幅高于同期世界主要農產品進口國家(見表3)。中國農產品進口貿易增長主要依賴于大豆、牛肉、奶粉等少數產品，而其他絕大多數產品貿易潛力尚未充分挖掘，2020年，中國第一大進口貿易農產品——大豆金額高達395億美元以上，且各年份所占比例基本維持在25%；而同期美國第一大進口農產品HS210690(未列明食品)金額只有63.73億美元，所占比例僅為3.69%。2012年，中國大豆進口數量只有5838.26萬噸，2020年，急劇增至1.00327億噸，而同期國產大豆數量僅為1960萬噸左右，對外依存度已高達83.66%，外部風險大幅積聚。目前大豆在中國自巴西、美國農產品進口貿易中占比分別高達70.63%、44.81%。

表3 2020年世界農產品貿易前十大進口國產品結構

(四)非法走私活動頻發，擾亂正常進口秩序

近年來，中國農產品走私已步入高發期，層出不窮、日益猖獗，部分企業為逃避關稅、非關稅壁壘限制及海關監管，謀取非法利益，其中，食糖、大米、牛肉、生豬、煙草、凍品等已成為走私重點產品，嚴重危害國家經濟安全、食品衛生安全及人民身體健康。據中國海關統計：2018—2020年，全國海關立案偵辦的農產品走私案件數量分別為465起、829起、1129起，涉案金額分別為102.5億元、368.4億元、451.2億元，分別占全國立案偵辦總件數的12.91%、19.75%、28.80%，分別占全國走私涉案總金額的22.72%、47.13%、48.66%。2020年，中國海關偵辦農產品走私案件中，凍品395起，涉案金額299.9億元；食糖39起，涉案金額7.6億元；香煙283起，涉案金額14.5億元。其中，偽報貿易方式走私、“水客”走私、繞關走私、低報虛報價格走私等現象較為嚴重，近年來也有部分進口企業利用海關對跨境電商等新模式的監管盲區及政策漏洞而大肆從事非法走私活動，2018年12月13日，廣州海關曾破獲一起特大跨境電商走私奶粉案件，走私奶粉數量為62萬罐，涉案金額高達1.38億元。同時，部分海外企業為搶占與壟斷中國國內市場，時常以傾銷、補貼等不正當競爭方式擴大對華出口，排擠對手，操縱價格，搶灘市場，擾亂進口秩序和國內市場競爭格局，嚴重損害我國國內相關產業長遠發展利益，如2017年食糖進口保障措施案和2020年澳大利亞葡萄酒傾銷案等。

四、優化建議

(一)提升國際競爭力，平衡貿易格局

積極推進國內農業經濟體制改革，加速傳統農業向現代農業轉型升級，加大對農業投入與政策扶持力度，全面落實科技興農戰略，推廣和提升機械化水平，完善“三農”發展基礎設施平臺，深化農村土地制度和戶籍制度改革，實施最嚴格的耕地保護制度，推進耕地整合改革與土壤改善工程，提高耕地質量，完善大型水利工程建設。深化農業經濟“供給側”結構性改革，鼓勵扶持國內優勢農業企業成長，培育壯大一批農業集團和龍頭型企業，增強規模效應與集群效應。提升國內農產品供給規模與產品質量，走綠色高質高效發展之路；合理引導國內消費走勢，不斷提升本國優勢農產品其國內市場中的影響力與占有率，提高重點農產品自給率，適度降低對外依存度。統籌推動農產品進口與出口業務協調發展，妥善化解貿易格局長期嚴重失衡問題(倪洪興，2014)[8]。重視對農產品進口貿易的科學引導與宏觀調控，做到合理、有序、穩妥、漸進地開放國內市場與相關產業，完善農產品進口檢驗檢疫管理制度，提升進口產品質量標準與層次，建立進口預警信息化系統；提振本國農產品出口貿易規模，動態化縮減貿易赤字規模，改善國際收支，平衡優化貿易格局，實現均衡、協同、穩健、可持續發展(戴鵬，2015)[9]。

(二)推進“走出去”戰略，打造全產業鏈

在“雙循環”新發展格局下，充分利用國際國內兩個市場和兩種資源，推動我國農業實施“走出去”戰略，提升國際農業資源配置能力，提高我國農業對外開放水平與層次，積極增進同“一帶一路”沿線國家農業合作，強化“農業外交”，促進同各國農業發展戰略的良性對接，強化國際農業合作頂層設計及長遠發展戰略規劃布局，整合農業“走出去”公共信息服務平臺，統籌推進財政、海關、金融、保險、交通等部門協同合作，構筑部分重點農產品海外平穩供應基地及安全流通渠道，提升我國農產品國際競爭力與供給保障能力(廖嗨烽和高雷，2021)[10]。深化國際農業全產業鏈合作(見圖7)，鼓勵推動農業對外產能投資合作，共建國際產業園，增進投資與貿易有機結合、相輔相成、共生發展，著力保障重點進口農產品產地供應穩定與運輸渠道安全，提高我國農業抗風險能力與實力。推進國際農產品貿易新秩序構建，加強同各國農業部門間對話，深化國際產能合作，增進互補性合作，減少競爭性沖突，拓展合作交集，探索合作最大公約數，提升農產品貿易領域的自由化與便利化水平，完善互聯互通基礎設施建設，優化農產品國際運輸與區域配送協調效能，全面提升農產品物流綜合效益。

圖7 中國農業“走出去”全產業鏈投資合作

(三)實施多元化戰略，優化貿易結構

2013年，中央一號文件首次提出，“進口來源多元化”；2021年，中央一號文件再次提出，“優化農產品貿易布局，實施農產品進口多元化戰略”，“支持企業融入全球產品供應鏈”。不斷豐富農產品進口貿易種類數量，加大國內農業生產中已處于劣勢的農產品進口貿易規模。新時期，全面加強同周邊國家間農業經濟合作，推動雙邊和多邊檢驗檢疫政策溝通與對接，實現貿易合作順暢發展；擴大自發展中國家和最不發達國家農產品進口貿易規模，創新貿易方式，探索發展“農產品貿易+”模式，緊密結合國際貸款、國際援助項目等，實施“一國一策”差異化合作戰略，共同維護世界農產品市場秩序；積極擴大自中小型國家(地區)農產品進口規模，優化進口市場多元化格局，提高國際話語權，不斷增強自身國際影響力，維護國家貿易利益(崔連標等，2021)[11]。針對重點農產品實施進口多元化戰略，廣泛拓展中小型市場來源渠道，強化國別進口數據監測與預警機制，減輕對個別市場的過度依賴，如拓展大豆進口來源市場數量，在繼續維持與巴西、美國等傳統伙伴合作的同時，可增進同世界大豆主產國間貿易合作，如阿根廷、巴拉圭、俄羅斯等。增擴重點進口產品替代品種類以降低產品集中度，如進口油菜籽、葵花籽、花生、橄欖、棕櫚等油脂類原料產品，進口豆粕、玉米、薯類等飼料類產品。加強對重點敏感農產品(如大米、小麥、玉米、大豆、食糖、棉花等)進口業務實時監控，重視對國際市場供需走勢預測分析，加大對國內農業重點產業風險評估。積極利用我國進口大國綜合優勢不斷提升自身國際影響力和議價能力，切實維護國家利益(曹亮等，2013)[12]。

(四)打擊違法行為，維護正常秩序

完善農產品進口貿易管理制度，借鑒國際規則與發達市場經驗，建立健全我國農產品進口檢驗檢疫體制，完善農產品溯源管理制度，強化國計民生重點農產品的進口監管力度與質檢標準要求。2014—2021年，中央一號文件曾多次提及，“維持對農產品走私高壓態勢，繼續實施‘國門利劍’專項行動計劃”，新形勢下，亟須在“打、防、管、控”方面加大力度，精、準、狠地實施聯合農產品走私犯罪活動，構建農產品反走私協同體系，遏制走私活動的猖獗勢頭，依法嚴處各類違法違紀行為，維護合法權益，提升綜合治理效能，確保國內農業經濟安全及市場有序發展。推動“互聯網+海關監管”升級，提升數字化、智能化水平，探索創新對跨境電商等新業態高效監管。積極運用WTO關于“兩反一?！辟Q易救濟措施和國內反壟斷法律法規，充分發揮行業協會功能與作用，依法依規及時對進口農產品開展貿易救濟調查，嚴厲打擊各類違法進口行為，減少減弱不正當競爭對我國農業經濟發展的負面沖擊，維護正常進口貿易秩序和國內市場競爭秩序，有效保障國內相關產業的正常發展，鞏固和發展國家農業經濟安全戰略利益。