政策工具視角下我國疫苗接種政策文本量化分析

趙明明，錢愛兵

南京中醫藥大學衛生經濟管理學院，江蘇南京，210023

疫苗接種是世界公認減少傳染病負擔最成功、最具成本效益的干預措施，也是降低慢性病患者流感發生率的有效手段[1-2]。普及疫苗接種可以顯著減少各個國家疫苗可預防疾病的患者數量，對于確保人民生命安全和健康具有重要意義[3]。隨著新冠肺炎疫情防控進入疫苗時代[4]，疫苗接種再次成為學者研究的熱點。目前在預防醫學與衛生學領域，關于疫苗接種的研究主要集中在5個方面：一是分析疫苗接種意愿及影響因素[5-6]，二是研究疫苗接種異常反應監測和處理[7-8]，三是調查疫苗接種率及接種現狀[9-10]，四是探討疫苗接種政策與策略[11-12]，五是評價疫苗接種效果及效益[13-14]。其中，我國學者對疫苗接種政策的研究多是注重政策文本的簡單概述，鮮有研究應用政策工具理論對其進行整體的系統梳理和內部結構的詳細分析。此外，在政策工具理論的應用中，少有學者將政策文本聚類引入分析框架，結合政策工具和政策主題對政策現狀進行深入研究和探討。綜上，本研究基于政策工具視角，通過構建政策“工具-主題”二維分析框架，深入分析我國國家層面的疫苗接種相關政策，探索當前我國疫苗接種政策制定的側重點和不足之處，為完善政策體系提供合理性建議，具有較強的理論意義和實踐價值。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

為確保政策文本具有真實性和代表性，本研究以2001-2020年國家層面頒布的疫苗接種相關政策為主要研究對象，以“接種”為關鍵詞在北大法寶數據庫進行全文檢索和篩選，同時利用國務院及各部委官方政府網等公開數據網站進行印證和補充，最終得到119條有效的政策文件。納入標準：①政策內容與疫苗接種密切相關，能夠表達政策意圖或反映政府態度；②政策效力級別為法律、行政法規、部門規章以及其它規范性文件和工作文件；③發文部門為全國人大及其常委會、國務院和國務院組成的部門及直屬機構等。排除標準：①已失效或已被修改的政策文件；②重復性政策文件；③內容為工作總結、信息公示、評分細則等；④動植物接種相關文件。

1.2 研究方法

本研究基于政策工具視角，結合政策文本聚類，通過內容分析法對疫苗接種政策文本進行量化，從政策工具的角度客觀、系統、定量地描述政府發布的有關政策。

1.2.1 X維度：政策工具維度。政策工具分析可以幫助政府正確認識有關政策制定的內部架構并提供參考借鑒，提高政策的適用性和合理性[15]。其中，以Rothwell和Zegveld為代表的政策工具分類強調政府在項目推進過程中承擔環境營造者角色，凸顯了供給和需求在促進政策項目發展中的重要作用，被我國學者廣泛應用于公共政策分析[16-18]。由于疫苗接種政策面向的政策規劃與執行主體、政策客體均涉及多元利益相關方的供需問題，同時其執行方式和效力深受環境的影響，因此本研究根據疫苗接種政策實踐情況亦采用該分類標準，將政策工具維度分為環境型、供給型和需求型3類。其中，環境型政策工具是指政府通過目標規劃、法規管制、標準規范、策略性措施、宣傳教育、稅收優惠、金融支持等途徑為疫苗接種提供良好的外部環境；需求型政策工具是指政府利用試點項目、招標采購、公私合作、價格補貼等手段減少外部干擾因素對疫苗接種的影響；供給型政策工具是指政府采用資金投入、人才保障、信息支持、基礎設施建設、公共服務、技術指導等方式推動疫苗接種服務能力的提升。

1.2.2 Y維度：政策主題維度。政策文本聚類能夠結合定量化主題建模分析大樣本量的復雜政策文本，輔助政策制定者提升政策制定的科學性和有效性[19]。基于此，本研究將政策主題作為政策分析框架中的Y維度。首先利用Python調用jieba、numpy等包對疫苗接種政策內容進行文本預處理，其次調用gensim庫中的lda.perplexity()函數計算困惑度確定最優主題數量(主題數量為26時模型生產能力最強)，最后調用gensim庫中的models.LdaModel()函數進行LDA主題模型聚類。經過人工分類和命名，最終將疫苗接種政策主題概括為規范接種實施、接種能力建設、提高接種意愿、完善疫苗管理、異常反應處理5個方面。見圖1和表1。

表1 主題抽取及分類

圖1 主題數-困惑度折線

1.2.3 二維分析框架。本研究以政策工具維度分析為主線，以政策主題維度分析為輔線，建立政策“工具-主題”的二維分析框架，定量分析現有疫苗接種政策措施，探究政策工具和主題的分布情況及各個政策主題下的具體工具應用情況，最終制定疫苗接種政策分析的二維框架。見圖2。

圖2 政策二維分析框架

1.2.4 數據編碼。遵循不可細分原則，根據“政策編號-分級標題-具體章節/條款”對政策內容進行編碼。如“1-2-21”表示第一份文件中的“第二章 基本醫療衛生服務”中的第二十一條“國家實行預防接種制度，加強免疫規劃工作……”。利用Excel 2017統計二維分析框架的編碼結果并進行內容分析。本研究共獲得481個分析單元。

2 結果

2.1 政策發文特征分析

從發文數量來看，我國疫苗接種政策的發布頻率以2009年為分水嶺，總體呈現先波動式增長、后波動式遞減的特征。其中2009年共發布有關政策17份，達到峰值；其次分別為2008年和2018年，政策數量均為10份。見圖3。

圖3 政策發文趨勢

從發文形式來看，政策文件主要以“通知”形式發布，為100份；其次是“意見”和“辦法”，分別為6份、5份；“法律”和“公告”形式的政策文件均為3份；“方案”和“通報”形式的政策文件僅為1份。

從發文主體來看，85份政策文件為單部門獨立發布，34政策文件為多部門聯合發布。其中，政策制定參與頻次排名前5的部門分別包括國家衛生健康委員會95次、國家市場監督管理總局21次、教育部14次、財政部10次、國家發展和改革委員會7次。

2.2 政策工具維度分析

從政策工具維度來看，疫苗接種政策對3種類型的政策工具均有所使用，但應用頻率差異顯著。環境型政策工具的應用頻率最高，占比69.23%(333條)；其次是供給型政策工具，占比27.03%(130條)；需求型政策工具的應用頻率最低，僅占比3.74%(18條)。

在環境型政策工具的內部構成中，策略性措施、法規管制的應用頻率最高，分別占比23.08%(111條)、19.96%(96條)；其次是標準規范、目標規劃，分別占比11.43%(55條)、9.56%(46條)；宣傳教育的應用頻率較低，占比4.99%(24條)；稅收優惠和金融支持的應用頻率極低，共占比0.21%(1條、0條)。在供給型政策工具的內部構成中，技術指導、信息支持、人才保障的應用頻率相對較高，分別占比8.11%(39條)、6.24%(30條)、5.41%(26條)；基礎設施建設、資金投入、公共服務的應用頻率相對較低，分別占比2.70%(13條)、2.29%(11條)、2.29%(11條)。在需求型政策工具的內部構成中，招標采購、公私合作、價格補貼、試點項目的應用頻率均較低，占比均不超過1.90%(9條、5條、3條、1條)。見表2。

表2 政策工具分布

2.3 政策主題維度分析

從政策主題維度來看，疫苗接種政策主題全面、多元化，但不同主題出現的頻率亦不相同。規范接種實施主題出現的頻率較高，占比44.49%(214條)；其次是異常反應處理、提高接種意愿主題，分別占比19.13%(92條)、15.80%(76條)；完善疫苗管理、接種能力建設主題出現的頻率較低，分別占比12.06%(58條)、8.52%(41條)。見表3。

表3 政策主題分布

2.4 政策二維綜合分析

從政策“工具-主題”協同維度來看，各個政策主題的政策工具應用側重情況有所偏差。160項環境型、3項需求型、51項供給型工具用于規范接種實施，其中策略性措施的應用頻率最高，占比35.05%(75條)；14項環境型、1項需求型、26項供給型工具用于接種能力建設，其中基礎設施建設的應用頻率最高，占比19.51%(8條)；58項環境型、2項需求型、16項供給型工具用于提高接種意愿，其中宣傳教育的應用頻率最高，占比25.00%(19條)；39項環境型、7項需求型、12項供給型工具用于完善疫苗管理，其中法規管制的應用頻率最高，占比37.93%(22條)；62項環境型、5項需求型、25項供給型工具用于異常反應處理，其中法規管制的應用頻率最高，占比27.17%(25條)。見表4。

表4 政策“工具-主題”二維分布

3 討論

3.1 政策發文的統領性和協作性有待上升

通過梳理發現，2001-2020年來我國疫苗接種政策發文逐漸由數量型轉化為價值型，但效力級別不高且聯合發文較少。在發文數量上，年度發布數量呈先升后降的趨勢，2009年因國家高度重視甲型H1N1流感疫苗接種工作致使政策數量達到高峰，之后更加關注政策發文的價值性，體現疫苗接種工作逐漸上升為國家戰略有關；在發文形式上，主要以“通知”的形式發布，政策文件較為具體、正式，具有較強的執行效力[20]，但“法律”“法規”等效力級別較高的政策形式體現較少，政策文件的權威性不足；在發文主體上，主要由國家衛生健康委員會牽頭發布，反映其在我國疫苗接種政策制定和督促中的引領作用。值得注意的是，大部分政策普遍由單部門獨立發出，提示我國疫苗接種工作建設有關部門間可能缺乏分工協調與合作機制，統籌力度不夠。

3.2 政策工具的選擇和應用缺乏均衡性

總體來看，我國疫苗接種政策過分傾向于環境構建，需求型、供給型政策工具應用欠缺。上述結果顯示，政府在制定疫苗接種政策時對環境型工具的使用存在過溢現象，反映政府對疫苗接種事業發展環境的高度重視。然而，由于地域、經濟水平等因素不同，需要通過需求型政策工具減少某些外在環境不利因素對施行疫苗接種產生負面效應的可能性，政府過多應用環境型政策工具的同時導致其對于拉動疫苗接種服務產業的需求刺激嚴重不足，造成政策強度弱化[21]。此外，政府對供給型政策工具運用力度缺乏使得疫苗接種服務資源不充足，缺乏推動疫苗接種事業資源投入的長效管理機制。

具體來看，環境型政策工具中，因實施疫苗接種可以取得良好的社會效果和衛生經濟學效果，政府著重應用策略性措施、法規管制促進疫苗接種工作開展，為其提供了策略安排和制度保障；研究表明加強健康教育，培養公眾疫苗素養是保持人們疫苗接種信心的有效策略[22]，然而政府缺乏對宣傳教育的重視，容易導致公眾產生疫苗猶豫心理，對其做出接種決策產生不利影響;此外，政府忽略了稅收優惠和金融支持的實質性激勵作用，未能充分發揮疫苗生產企業和接種單位的積極性。需求型政策工具中，政府通過招標采購形成價格競爭和談判機制，保障疫苗及注射器等接種物資的充分供應，有效促進了疫苗接種工作健康可持續開展，但在具體招標流程方面的政策還不健全；通過公私合作等形式建立多層次疫苗接種異常反應補償體系可以減輕政府及疫苗生產企業的壓力，政府在此方面的應用力度欠缺；此外，利用價格補貼能夠在一定程度上提高疫苗生產企業和接種單位的主動性，進行疫苗接種先行試點有利于及時發現并解決問題，政府在二者的政策決策體現較少。供給型政策工具中，政府關注技術指導，主動提出疫苗使用原則、免疫接種程序、技術操作指南等，能夠降低疫苗接種實施過程中出現不良事故的風險[23]；完善疫苗接種信息平臺和接種異常反應監測網絡建設、保障人力資源輸出有利于疫苗接種服務的發展；然而，基礎設施完善、資金充裕、提供公共服務是順利開展疫苗接種工作、提升疫苗接種服務質量的基礎前提，此方面政府投入較少。

3.3 政策主題的關注度存在差異

結果顯示，政府重點關注規范接種實施，合理關注異常反應處理，對提高接種意愿、完善疫苗管理、接種能力建設的重視程度不夠。政府嚴格規范疫苗接種各環節的實施過程，強化對相關工作的監管力度，更好地保障了公眾的健康和權益；完善疫苗接種異常反應調查診斷、鑒定、補償、醫療、康復、教育、就業等處置工作，有利于維護社會和諧穩定；多個研究表明，人們對疫苗的支持、信任程度普遍下降，部分公眾開始質疑接種疫苗的必要性[24-26]，政府對提升疫苗接種意愿的關注度有待提升；再者，公眾對疫苗安全的負面響應率較高[27]，如2016年山東非法經營疫苗事件、2019年江蘇過期脊灰疫苗事件等，政府需繼續加大完善疫苗管理的力度；此外，政府未意識到疫苗接種能力建設的重要性，使得疫苗接種事業的整體有序推進缺乏基礎保障。

3.4 政策工具和政策主題的關聯協調性出現偏差

研究表明，政府在實現既定的政策主題時遵循環境型、需求型及供給型政策工具的共同治理舉措，但政策主題的政策工具應用存在失調現象。對于規范接種實施、提高接種意愿、完善疫苗管理、異常反應處理主題，政府以環境型工具為主、供給型和需求型工具為輔。其中，政府主要通過策略性措施對規范接種實施提出相應手段和方法；主要通過宣傳教育為提高接種意愿創造有利環境；主要通過法規管制為完善疫苗管理、異常反應處理提供制度保障。對于接種能力建設主題，政府以供給型工具為主、環境型和需求型工具為輔，主要通過基礎設施建設加大物質基礎的供給。

4 建議

4.1 提高疫苗接種政策制定的權威性和主體合力

目前，我國在疫苗接種領域缺乏高水平的戰略文件，需要制定更加完整、統一的綱領性政策文件。政府在通過對效力較低的政策文件進行政策實驗后，要注意總結試點經驗的得失，及時更新法律法規層面成功可行的經驗。缺乏統籌規劃、部門各自為政會嚴重阻礙相關信息和經驗的互通共享，因此未來我國政府及各個部門在制定疫苗接種相關政策時，要注意尋找彼此之間的利益契合點，明確職責分工，激發政策主體的創新性和自主性，在利益共贏的基礎上全面發揮共同治理的主體合力，統籌推進我國疫苗接種事業改革進程。

4.2 優化疫苗接種政策工具結構配比

一是進一步調整政策工具總體結構。政府在制定政策時過分依賴環境型工具容易形成強制性的行政命令，導致出臺的各項政策浮于表面，不利于可持續發展[28]，因此建議適當降低環境型工具的使用頻率，加強需求型和供給型工具的應用力度，既有助于解決我國疫苗接種改革對環境現狀依賴較大的問題，又有助于通過需求拉動和供給推動為促進疫苗接種事業發展提供強勁動力。

二是著力完善政策工具內部結構。對于環境型政策工具內部，人們對疫苗和接種知識的了解程度會影響其接種行為[29]，建議重視宣傳教育工具的使用，充分利用傳統媒體和新興媒體創新宣傳教育方式，以公眾喜聞樂見的形式普及疫苗接種知識；財政稅收和金融支持工具的忽視使疫苗接種事業的發展缺乏實質性支撐，建議加大經濟激勵類政策工具的使用，引領社會資源投入疫苗接種事業，為其營造良好的經濟環境。對于需求型政策工具內部，政府在制定相關政策時要更多關注疫苗接種相關物資招標采購的具體細則和流程，保障其程序的規范性；要豐富公私合作的形式提高接種反應補償標準，分散利益相關者的風險和負擔；要重視通過價格補貼的方式維護疫苗生產企業和接種單位的利益，提高其支持度；要結合具體情況確定試點項目并制訂具體實施辦法，對執行過程中發現的問題及時上報和解決。對于供給型工具內部，應持續加大疫苗接種領域人力、物力、財力、信息、公共服務的供給，合理統籌與分配各項資源并發揮最大實際效用，確保政府可以高效、準確地協調與管理疫苗接種工作的開展。

4.3 結合實際靈活調整各項疫苗接種政策主題的關注度

政策的可行性取決于其政策主題是否明確、合理，政府在制定政策時要結合實際均衡各項政策主題的關注度。盡管疫苗是改善人群健康狀況的有效手段，但仍有部分公眾由于疫苗猶豫心理推遲或拒絕接種疫苗[30]，為使疫苗達到群體免疫效果，政府需采取提高疫苗素養、增強社會支持等更有效的措施提高目標群體的接種意愿；近年來疫苗安全事故頻發極大影響了人們對國產疫苗的信心，政府需持續完善疫苗管理體制，強化疫苗監管部門的責任和作用，對疫苗研制、生產、流通、儲存、接種進行全生命周期嚴格管控；另外，隨著時代進步及人們對健康要求的提高，傳統的疫苗接種工作條件和管理水平已不能滿足廣大群眾對疫苗接種的需求，政府要注意改進疫苗接種單位門診的基礎設置、區域布局、人員配備等功能，優化接種服務模式和服務周期，不斷加強能力建設。

4.4 持續增強政策工具和政策主題的協同機制

推進我國疫苗接種事業發展是一個長期的工作，政府完善疫苗接種政策體系時，需充分考慮政策工具和政策主題的協調性，繼續加強國家層面政策的連續性、穩定性和長遠性，圍繞疫苗接種政策主題在實施過程不斷地調整和優化環境型、需求型及供給型政策工具的使用比例及其內部結構，加強政策工具和政策主題之間的協同機制，形成整體合力,真正發揮政策體系和政策工具對實施規范、能力建設、意愿提高、疫苗管理、異常反應處理的影響、拉動、推進作用，從而進一步提高疫苗接種政策制定的現代化水平。