黨建有效引領農村基層治理：機理與路向——基于領導權運行的視角

馮 超

黨建有效引領農村基層治理：機理與路向——基于領導權運行的視角

馮 超

（華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079）

黨建有效引領農村基層治理，本質上要求村級黨組織的領導權實效運行，這一權力的運行以對認同激勵與選擇性激勵在黨員干部和社會公眾間的綜合分配為中介，并以治理活動為載體，融入治理過程之中。以“權力—激勵”為分析框架，剖析天長市“黨領共治”改革實踐，啟示在于：實現黨建有效引領農村基層治理，要形式靈活建強黨的基層組織，夯實領導權運行基礎；平衡分配認同激勵和選擇性激勵，實現領導權有效落地；精準銜接黨建機制和自治機制，推動治理取得成效。

黨建；農村基層治理；領導權；激勵

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出：要堅持和完善黨總攬全局、協調各方的領導制度體系，把黨的領導落實到國家發展各領域各方面各環節。在農村基層治理中，加強黨的領導的主要理論和實踐機制就是通過黨建引領治理。對此，全國各地在實踐中進行了有益探索，取得成效的同時也在一定程度上陷入治理創新“內卷化”[1]困境，導致新治理模式未能取得預期的治理成效。那么，在農村基層治理中，黨建如何有效引領治理，推動治理有效？本文從領導權運行的視角出發，嘗試對這一問題進行回答。

一、文獻回顧與問題提出

黨建引領農村基層治理，就是要通過加強農村基層黨的建設，來強化黨對農村基層治理的領導，推動農村基層治理有效。既有的研究從邏輯遵從、引領路徑、制度困境、經驗模式等方面對這一主題進行了探析。

首先，在理論邏輯上，黨領導農村基層治理是馬克思主義政黨執政和推動鄉村治理現代化的內在需要[2]，它是黨的社會革命歷史使命決定的，是黨的自我革命鮮明品格決定的，是黨群關系的同心圓社會結構決定的，是應對個體化社會發展趨勢及挑戰決定的[3]。其制度邏輯由馬克思主義唯物史觀的思想邏輯、尊重實踐的演進邏輯、依靠群眾的組織邏輯和學習創新的實踐邏輯構成[4]。黨建引領基層治理是將黨的領導融入基層治理，其邏輯是以職責、高效為重點的治理邏輯[5]。也有學者認為，黨建引領鄉村治理的邏輯包含了政治邏輯和社會治理邏輯兩個方面，政治邏輯在于加強基層黨組織在鄉村治理中的領導核心作用，社會治理邏輯則是通過基層黨組織的組織力、統合力和影響力提升新時期鄉村治理的有效性[6]。而從政黨邏輯和治理邏輯耦合的視角出發，黨建引領農村基層治理由主體、內容和方式三個維度的引領所型構[7]。

其次，對黨建引領農村基層治理的路徑，主要存在政黨嵌入和政黨統合兩個視角。其一，政黨嵌入視角下，基層黨建的過程與基層治理的過程相互嵌入，二者相輔相成[8]。中國共產黨作為唯一的執政黨，既要發揮一般政黨的意見表達、價值引導等功能；更要全心全意為人民服務，深深地扎根群眾，嵌入基層治理之中[9]。黨建有效嵌入鄉村治理，需將區分機制和融合機制相結合[10]，并具體表現為黨建引領的治理理念，組織覆蓋和工作覆蓋的治理方式，區域化黨建、黨建聯建的活動方式和治理效能[11]。村黨組織要對其領導權的實現方式進行適應性調整，通過制度化的方式實現政治嵌入、文化嵌入、社會嵌入和經濟嵌入[12]。此外，行動嵌入、組織嵌入和職能嵌入也是基層黨建引領鄉村治理的重要路徑[13]。其二，在政黨統合視角下，從革命戰爭時期開始，中國共產黨就逐步通過“政黨下鄉”將傳統的鄉紳社會改造成為現代政黨領導和組織下的政治社會[14]。新時期，黨建引領基層社會治理是對去懸浮化與嵌入式治理的統合[15]，需要處理好黨委統合下的多種角色功能作用，在黨政體制與個體之間確立政治權益聯系和文化聯系[16]。在基層治理中，黨通過構建立體化的權力網絡，實現對行政力量和社會力量的多層次有機整合[17]。在上述兩個主要視角之外，有學者強調，基層黨建引領鄉村治理需要堅定引領方向、優化引領能力、搭建引領網絡、鞏固引領地位[18]；實踐型黨建[19]和村組黨建[20]是實現黨建引領鄉村治理的有效路徑；基層黨建通過黨建工作外部化和黨建內容本地化[21]，促進民主與治理有效互聯[22]，有助于實現鄉村善治。

再次，在制度困境方面，成型的文本制度中關于村級黨組織領導的相關規定存在過于原則、彼此不協調、程序性規范缺乏等問題[23]。實踐中，近年來廣泛推廣的“一肩挑”制度具有強化黨組織領導權威、促進村民自治有效實現等制度優勢，但也存在人才不足、能力不濟等運行難題[24]。區域化黨建對基層治理中突破條塊壁壘、理順黨政關系有所貢獻，但由于其在制度、文化和政策執行過程中內在的結構困境，不可避免地出現了內卷化傾向[25]。

最后，在經驗模式上，全國各地積極探索創新，產生了“互聯網+黨建”[26]、“黨建扎樁，治理結網”[27]、黨建“組合拳”[28]和“紅色物業”[29]等實踐模式。

既有成果以規范性研究和實證研究為方法，從路徑、制度、模式等多個維度為我們認識黨建引領農村基層治理提供了有益啟示，但鮮有就黨建引領過程中的權力運行做專門分析。黨建引領農村基層治理本質上是村級黨組織領導權運行的過程。在此之中，村級黨組織領導權運行的表現是什么？落地的介質是什么？如何在有效引領中實現治理有效？這是本文的問題意識所在。基于此，本文從權力運行的視角出發，建構“權力—激勵”分析框架，對安徽省天長市“黨領共治”改革實踐進行檢視，探析黨建有效引領農村基層治理的深層機理與實踐路向。

二、黨建引領農村基層治理：以“權力—激勵”分析框架為解釋

（一）黨建引領的實質是農村黨組織領導權的運行與落地

權力是一種影響他人的力量，它天然的含有互動的基因，于互動中產生，于互動中運行。馬克斯·韋伯將權力定義為一種個體不顧他人反對去貫徹自身意志的能力[30](p184)，米歇爾·福柯提出，“首先可以確定，權力不是被贈予、交換和補償的，而是被運用，它只在行動中存在。”[31](p43)韋伯和福柯均強調了權力的動態屬性，即權力存在于行動之中。意大利學者安格魯·帕尼比昂科指出，“權力是相互的、非對稱的、但也是互惠的，”“權力不可能是絕對的：它的局限性隱含于互動的本質之中。一個人只有在滿足了別人的需要和期待后才能對他們行使權力；因而吊詭的是，這個人也讓自己屈服于他們的權力。”[32](p28)國內學者徐勇教授認為，“歷史越往前發展，個體性愈強，人的社會關系愈豐富，權力的互動性愈強，權力更多表現為互相影響的過程。”[33]帕尼比昂科和徐勇進一步強調了權力互動的一面，即它產生和運行于行為主體間的互動之中。

中國共產黨作為執政黨，是國家和社會的領導核心。黨在農村的基層組織對農村基層治理具有領導權，且這一領導權得到黨內規章和法律法規的雙重確認與保障。2017年1月修訂通過的《中國共產黨章程》第五章第三十三條規定：街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理。2018年12月修訂的《村民委員會組織法》第一章第四條規定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮核心領導作用，領導和支持村民委員會行使職權。與此同時，中國共產黨是國家公權力的組成部分，表現為“政黨在國家中”[34]；作為一種政治組織，中國共產黨與社會保持的緊密聯系表現為密切的黨群關系。這種雙重屬性決定了農村黨組織對村級治理的領導權是對國家權力和政黨組織權力的二合一，這一領導權的作用互動對象包含了兩類群體：一類是黨組織內的黨員干部，另一類是黨組織外的社會公眾。黨建引領農村基層治理，本質上就是農村黨組織在與黨員干部和社會公眾的互動中，實現黨組織領導權實效落地，避免黨組織在村級治理中虛化、弱化和邊緣化。

（二）農村黨組織領導權的運行與落地以激勵分配為中介

治理有效是黨建引領農村治理的基本目標。要達到這一目標，農村黨組織的領導權首先要在黨建過程中被激活，實效落地則以對激勵的分配為中介。關于政黨組織激勵，帕尼比昂科在分析、借鑒C.Barnard、J.Q.Wilson和P.Lange等人對激勵論述的基礎上，認為政黨有兩類組織激勵：集體性激勵和選擇性激勵。集體性激勵是一種組織必須在參與者中間公平分配的激勵，因它們“事實上全部與組織的意識形態、與政黨的正式目標有關”，故可把“與組織目標有關的所有集體性激勵稱作為認同激勵”；選擇性激勵是組織在參與者中間可以非均衡分配的激勵，“我這里僅區分物質激勵（報酬體系、福利和幫助服務）和地位激勵”[32](pp29-30)。在帕尼比昂科的激勵理論基礎上，本文將選擇性激勵進一步區分為物質激勵、地位激勵和情感激勵，由此，本文的激勵體系包含了認同激勵和選擇性激勵（物質、地位和情感）。

中國共產黨是馬克思主義政黨，終極目標是實現共產主義。這一終極目標的實現要經歷一個梯次化的過程，具體而言，社會主義是實現共產主義的過渡階段，我國處于并將長期處于社會主義初級階段的事實決定了代表中國最廣大人民根本利益的執政黨——中國共產黨首先要建設好社會主義，以人民福祉為依歸開展黨領導下的各項社會主義事業，實現階段性目標，如“兩個一百年”、鄉村振興、農業農村現代化等；階段性目標的實現還需向下進一步細化為黨的各項具體方針、政策。越往下，目標越清晰，但所有的低層級具體目標均服務于終極目標。因此，在認同激勵的分配中，對于黨組織內的黨員干部來說，包含了三個層面：第一個層面是對黨的終極目標——實現共產主義的堅定信仰，第二個層面是對黨的階段性目標——具體事業、戰略、任務的學習與認同，第三個層面是對黨的具體方針、政策的領悟與落實。對于組織外的社會公眾而言，認同激勵包含兩個方面：一是對黨的階段性目標與具體政策的認同和參與，二是對黨領導下的社會主義核心價值觀的接受和認可。

在我國的政治體制下，中國共產黨作為國家公權力的組成部分，在一定程度上代表著國家，農村黨組織及其負責人被視為國家在農村的代表。村級黨組織在領導開展村級治理的過程中，其具有國家權力屬性的領導權在組織內外分配選擇性激勵時，物質激勵包括了薪資福利、誤工補貼、權益維護等可物化的內容；情感激勵包含了精神嘉獎、困難慰問、領導垂范等；地位激勵則包含了正式的組織地位和非正式的社會地位兩類。需要指出的是，認同激勵與選擇性激勵僅是在理論層面的劃分，二者在實踐中經常同時出現，黨組織為了實現目標，必須既分配認同激勵，也分配選擇性激勵。

綜上所述，“權力—激勵”分析框架可以概括為：農村基層黨建激活村級黨組織的領導權，村級黨組織通過在治理活動中于黨員干部和社會公眾之間綜合分配認同激勵和選擇性激勵，實現領導權有效落地，形成黨員干部引領社會公眾、社會公眾參與基層治理的格局，進而實現黨建引領、治理有效（見圖1）。

圖1 “權力——激勵”分析框架

三、安徽省天長市“黨領共治”改革實踐分析

2017年12月，安徽省天長市被民政部確定為首批全國農村社區治理改革實驗區，實驗主題為：建立黨建引領、多方參與、協商共治的農村社區治理機制。2018年4月，天長市擇優選擇了15個鎮（街道）的16個村（社區）開展試點，2019年改革在全市所有村莊全面鋪開。改革中，天長市圍繞黨建引領，聚焦協商共治，踐行“1+n+x”農村社區協商模式：1是協商委員會主任，由村級黨組織書記兼任；n是7類協商委員會成員，包含村兩委與監督委員會成員、兩代表一委員、村（居）代表、社工和社會組織成員，以及轄區單位代表和專業人士等；x是協商中的利益相關方。文中的案例資料來自筆者在2019年至2021年于天長市農村社區開展的持續跟蹤式田野調查。

（一）改革前農村社區治理低效

位于安徽省東部的天長市雖然僅是一個個案，但其在改革前所面臨的農村社區治理困境卻具有一定代表性，主要表現為因村級干部治理理念未轉變、治理組織關系不清晰、群眾參與不到位而導致農村社區的治理資源難以被有效整合、激活、利用，形成治理低效的局面。

1.村級干部治理理念未轉變

進入21世紀，我國的社會治理理念在國家層面經歷了“從社會管控到社會管理，再由社會管理邁向社會治理”[35]的轉變，但身處基層的農村社區干部并未能跟隨國家頂層步伐及時轉變治理理念，仍習慣于傳統的行政式、單向式管理。比如，在天長市J鎮Y社區，部分社區干部對“治理”理解不足，在社區事務決策中仍沿用傳統的管理模式，由社區“兩委”單獨拍板。此外，社區干部在繁重的工作壓力下習慣了單向式決策。Y社區“兩委”干部僅有7人，需要包片負責39個村民小組，5600多位社區居民，每個干部人均要面對近800位群眾。隨著社區居民需求的多樣化，社區干部不僅要負責社區自治事務，同時還需承擔上級政府委托的行政工作和任務。為了提高效率，社區干部長期沿用單一主體決策的單向式管理模式，忽視了群眾意見的收集和采納。

2.治理組織關系不清晰

隨著社會的發展和群眾思想的轉變，在村“兩委”之外，天長市農村社區根據治理需要成立了鄉賢理事會、村民理事會、愛心協會等多種次級治理組織。但治理組織的多樣化也導致了其彼此間的關系不明晰，難以發揮應有的治理效用。在橫向上，由于各類組織之間缺乏分工、各行其是，在實際運行中要么出現功能空白，要么功能交叉重疊，比如天長市Q鎮G村成立了鄉賢理事會和愛心協會，鄉賢理事會的公益運行資金來自轄區內的企業，功能在于慈善救濟，這與愛心協會的公益慈善功能相重合，導致二者各自的主體功能發揮受限。在縱向上，村“兩委”如何對新出現的次級治理組織加以有效領導也有待進一步明確。

3.群眾參與不到位

村民自治是我國農村基層治理的基本制度，群眾是村民自治的主體，群眾參與是村民自治的靈魂。但是，隨著打工經濟的興起，農村社區的大量中青年群眾外出務工，受時空限制難以參與到農村社區治理之中，留守在村莊內的老人、婦女、兒童等群體受制于身體、年齡、學識、觀念等因素，或參與意愿低下，或無法參與到村級治理當中。對此，天長市Z鎮H村的黨支部書記說到：“當村里需要討論公益事業問題，即使發放務工補貼，80%的村民代表能來開會都是奇跡了。”除此之外，近年來開展的合村并組使新成立的農村社區突破了傳統的地緣共同體，社區居民的利益聯結弱化，導致其對社區治理采取“事不關己，高高掛起”的態度。如J鎮Y社區由原來的三個自然村落合并而來，不同村落居民之間缺乏必要的利益聯結點，當社區事務僅涉及一個片區或部分居民時，其他居民的參與積極性就不高。

面對上述治理困境，天長市以開展農村社區治理改革實驗為契機，注重黨建引領，搭建協商共治平臺，以“黨領共治”的方式提升農村基層治理效果。

（二）建強基層黨組織，為領導權運行提供基礎

在農村基層治理中，發揮黨建引領作用的前提在于建強黨的基層組織。習近平總書記在全國組織工作會議講話中指出，加強黨的基層組織建設，要健全基層組織，優化組織設置，理順隸屬關系，創新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋。天長市在實踐中結合本地環境和改革需求，在縱向和橫向兩個維度創新組織設置方式，建強黨的基層組織。

首先，在縱向層面實行組織下沉。改革中，天長市在村級層面成立協商委員會；在村級之下的各農村社區，天長市則根據自身的社區規模、黨員規模和治理需求，下設片區協商委員會、村民小組協商委員會等；并在每個層級的協商委員會都平行建立黨的組織，形成“黨總支（村/社區）—黨支部（片區）—黨小組（村民小組）”或“黨支部（村/社區）—黨小組（片區/村民小組）”的模式，實現黨的組織下沉。如在天長市Z鎮A村，村級層面成立了黨總支，黨總支下轄“為民”“先鋒”兩個支部（支部按片區劃分設置），兩個支部下設4個黨小組。在J鎮T村，村級層面成立黨總支，下設農業（分兩個黨小組）、股改、教衛、工業、紅原五個支部。

其次，在橫向層面開展組織延伸。農村集體資產股份改革的開展、農業經濟的規模化發展、區域內的產業轉移等使天長市的農村社區新出現了各類協會、合作社、農業龍頭企業等。對此，天長市創新基層黨組織設置方式，推行“黨支部+協會”“黨支部+合作社”“黨支部+龍頭企業”等模式，并在有條件的地方探索合作社黨組織負責人與村級黨組織負責人交叉任職，試行“村企聯建”新模式，保障了黨組織對村域內各類新社會、經濟組織的覆蓋。通過在橫向和縱向層面的雙向發力，天長市農村社區夯實了黨的組織基礎，為黨組織領導農村社區治理提供了組織保障。

（三）綜合激勵確保引領治理有效

治理活動是基層黨組織發揮領導作用的載體。農村基層治理最直接地體現為治理事務的完成和治理問題的解決，也正是在這一過程中實現黨建融入治理，避免就黨建而黨建，懸浮于基層治理之外。在天長市農村社區，黨組織以協商委員會為平臺，通過在黨員干部和社會公眾間綜合分配認同激勵和選擇性激勵，動員、引領各類主體開展協商共治活動，保障了領導權的有效落地，實現了黨建引領下的共商共治。

1.認同激勵分配

認同激勵源于認可、信任政黨組織的正式目標和意識形態。在中國，馬克思主義在意識形態領域占據主導地位。基層黨組織在組織內外分配認同激勵，就是要引領黨員干部和社會公眾學習馬克思主義中國化的最新理論成果，學習習近平新時代中國特色社會主義思想，發揮社會主義核心價值觀的引領作用，帶領公眾踐行、落實黨的方針政策。

天長市農村社區在治理改革中，一方面通過完善“三會一課”制度、開展“兩學一做”主題活動、設立黨員固定活動日等方式，加強黨員對黨的理論、方針、政策的學習，筑牢黨員的意識形態，激發黨員的主動性和奉獻精神；另一方面對農村社區的黨員、干部進行培訓，提高其領導開展治理改革的認識和能力。據統計，2019年天長市組織開展市級層面250人規模以上培訓2次，到鎮（街）開展培訓50次，到村級現場培訓80多次，累計培訓1500多人次。

對于社會公眾，天長市農村社區一方面通過宣傳欄、告知書、宣傳折頁、微信群等方式加強宣傳，提升其對治理改革實驗的認知和了解，增強其參與改革的主動性和積極性。另一方面將社會主義核心價值觀與本地的優秀傳統文化相結合，在村莊的顯眼位置通過“文化上墻”加強對公眾的價值引領，并設立“黨建文化墻”集中展示黨建成果和黨員先進事跡，對社會公眾進行感化。通過轉變黨員干部和社會公眾理念，推動治理改革落地。

2.地位激勵分配

地位包含正式的組織地位和非正式的社會地位兩類，其中正式的組織地位一方面是指村級黨組織在農村處于核心領導地位，另一方面是指個體黨員在黨組織內部縱向層級上隨職位變動而產生的地位。社會地位是人因職務、財富、能力、事跡等因素獲得的認可和尊重，在農村熟人社會中常常通過“面子”“臉面”表現出來。對于非黨員身份的村民來說，正式的組織地位和非正式的社會地位存在相互轉換的可能。

天長市農村社區在開展協商共治活動中，始終將村級黨組織及其負責人置于核心領導地位，不論是協商議題的篩選還是協商活動的開展，都在黨組織的領導下進行。同時，為了充分發揮黨組織的核心引領作用，天長市對黨員進行分類管理。對流動黨員開展“雙報到”和“雙向帶動”活動，即“向工作所在地和村莊黨組織報到”和“將勞力帶出去，將項目帶回來”。對在村的無職黨員，鼓勵其結合自身特長就近發動群眾，成立以黨員為核心的志愿服務隊，功能涵蓋糾紛調解、治安巡邏、養老服務等。如X鎮D村成立了3個志愿服務隊：頭雁志愿服務隊負責矛盾調解與治安巡邏，安心志愿服務隊負責關愛留守老人、婦女、兒童，綠色志愿者服務隊負責村莊保潔、垃圾整理。

在社會公眾層面，天長市農村社區黨組織首先將“五老”人員、社會組織負責人、專業人士等村莊場域內的各類“能人”吸納進村級協商委員會主體成員庫中，認可并尊重其較高的社會地位，鼓勵其在協商活動中發揮積極作用；其次，在協商治理中適時重用群眾個體，提升其社會地位，賦予其責任感。如Z鎮F社區在“農田高標準改造事項”協商中，重用高莊居民組會計蘆某，雖然遷墳、遷樹沒有賠償金，但蘆某主動遷，沒要一分錢。最后，注重吸納群眾中的鄉村醫生、鄉村教師、種養大戶等優秀個體村民入黨，通過法定程序選舉其擔任村莊黨組織負責人，賦予其正式的組織地位。通過對組織地位和社會地位的雙重分配，村級黨組織帶動黨員、群眾參與到村莊治理當中。

3.物質激勵分配

物質激勵對基層的黨員干部來說，主要包含基本的薪資待遇、績效福利以及來自上級的配套活動經費等，它是黨員干部熱情工作、積極進取的必要保障。天長市在推進農村實驗區治理改革工作過程中，將實驗區工作專項經費列入市財政預算，每年市級預算100萬元，并按照“五七九村運轉經費保障辦法”落實到村，即以村莊人口規模確定財政支持力度，村莊人數在3千人以下的補貼5萬元，在3千人以上的補貼7萬元，達到5千人及以上的補貼9萬元。在村干部薪資待遇方面，市、鎮、村三級統籌，根據各村實際情況合理確定薪資標準，如在Z鎮F社區，社區干部正職4000元/月、副職3200元/月、村民小組長1200元/年，社區干部整體對工資待遇較為滿意。

對社會公眾而言，村級黨組織作為領導核心，其對物質激勵的分配主要體現為對個體村民合法權益的維護、公共基礎設施的提供等，這是村民能夠直接感受到也是村級黨組織厚植黨的執政基礎的重要內容。如在天長市Z鎮S村，由于新建標準化廠房涉及征地拆遷，作為利益相關方的被征地農戶代表和村民小組代表對具體的征地補償標準和補償款的分配爭執不下，村黨支部書記作為村級協商委員會的負責人，邀請并主持協商委員會主體成員和利益相關方就具體問題展開協商，協商委員會主體成員徐某、宋某和張某站在公平公正的立場上對征地補償標準和補償款的分配提出建議，既照顧到了村民小組的集體利益，也維護了被征地農戶的個體利益，按照他們建議修改后的征地方案最終獲得了參與協商的成員的一致同意。

4.情感激勵分配

情感激勵是在物質、地位等有形的、可衡量的激勵方式之外極為重要的一種激勵方式。現代心理學認為，情感是人們行為動力的重要來源。正向的情感激勵可以引發“理性人”假設所無法解釋的個體行為。在天長市農村社區黨領共治實踐中，通過開展各類服務活動強化黨員的身份意識，形成“群眾身邊有黨員”“群眾有事找黨員”的問題解決模式，激發黨員的榮譽感、責任感和奉獻精神，促使其帶領群眾更深層次地參與到治理活動當中。此外，村級黨組織還定期對困難黨員開展慰問、幫扶和關懷。

古斯塔夫·勒龐指出，在一個群體中，“構成這個群體的個人不管是誰，他們的生活方式、職業、性格或智力不管相同還是不同，他們變成了一個群體這個事實，便使他們獲得了一種集體心理，這使他們的感情、思想和行為變得與他們單獨一人時頗為不同。”[36](p65)在當下，農村社區作為一種地緣共同體，村莊內的個體雖沒有以村域為單位形成緊密聯結的群體，但他們仍具有一定的集體情感。在治理改革中，天長市政府聯合當地電視臺和報紙，對下轄農村社區涌現出來的優秀協商治理案例進行總結、宣傳，打造“天長治理名片”，增強其所在社區黨員干部和群眾的集體榮譽感，激發其共商、共治、共建社區的動力。

面對農村社區治理低效的困境，天長市以加強農村基層黨建為切入點，創新組織設置方式，完善基層黨組織的組織覆蓋和工作覆蓋。在此基礎上，發揮黨組織在基層治理中的核心領導作用，以開展協商共治活動為載體，在黨員干部和社會公眾之間綜合分配認同激勵與選擇性激勵，有效激活、整合了農村社區內的各類治理資源，引領其同向發力，提升了農村基層治理效率，使基層黨組織的領導權得以實效落地，實現了“黨建+治理”的有效銜接。

四、黨建有效引領農村基層治理的實踐路向

農村黨組織領導開展村莊治理，承擔著價值引領、資源整合、利益分配、服務提供等多重功能，這些功能實現的過程也是村級黨組織領導權落地的過程。天長市“黨領共治”的成功實踐，為新時期黨建有效引領農村基層治理提供了路向指引。

（一）形式靈活建強黨的基層組織，夯實領導權運行基礎

村級黨組織領導權的有效運行以堅實的組織結構為基礎。現階段，各地建強、健全黨的基層組織，主要采取兩種模式：一是縱向上將組織下沉，以突出服務功能為宗旨，實現黨的陣地前移；二是以區域化“大黨建”的思路促進轄區內社會力量的“同駐共建”，增強基層黨組織的協調能力。具體采取何種黨建模式，各地縣級黨委要強化統籌指導，摸清本地基層黨組織的建設現狀和需求，對農村基層黨建環境形成系統性認知，結合治理現狀和治理需求對轄域內農村基層黨建作出統籌性、方向性指引。在此基礎上，鼓勵農村基層黨組織以“地域相近、規模適度、靈活有效”為原則，創新組織設置方式，完善組織覆蓋，為基層黨組織領導權的落地提供組織基礎。

（二）平衡分配認同激勵與選擇性激勵，實現領導權有效落地

在領導農村治理的過程中，基層黨組織對組織內的黨員干部和組織外的社會公眾既分配認同激勵，也分配選擇性激勵。由于兩種激勵的性質和內容存在差異，過度偏重選擇性激勵會導致黨員干部方向迷失、理想信念喪失和社會公眾價值理念過度物質化、功利化；過度偏重認同激勵，會導致黨員干部干事創業的動力不足和社會公眾對黨組織的信任度、認同度下降。因此，村級黨組織針對組織內外的不同群體，要創新認同激勵和選擇性激勵的分配形式，擇取不同的分配策略：對于組織內的黨員干部來說，以認同激勵為主、選擇性激勵為輔；對組織外的社會公眾而言，以選擇性激勵為主、認同激勵為輔。同時，要注意對物質激勵、情感激勵和地位激勵等幾種選擇性激勵的靈活搭配與使用，尋求認同激勵與選擇性激勵之間的平衡點，最大程度發揮兩類激勵的正向功能，實現領導權實效落地。

（三）精準銜接黨建機制與自治機制，推動治理取得成效

黨建引領農村基層治理，是在村民自治制度的基礎上加強黨的建設和黨的領導、推動農村基層治理提效，而非創立一套全新的機制體制來取代既有的村民自治制度。天長市“黨領共治”取得成效的關鍵就在于將黨的領導融入協商治理當中，讓村民與村干部、協商委員會成員面對面開展對話，實現“有事好商量，有事能商量，眾人的事由眾人商量”。基于此，一方面，農村基層黨組織在開展黨建的過程中，要以能人回鄉、黨員自薦、學習培訓等方式選優配強基層黨組織負責人，在治理活動中激發黨員干部的自主性、能動性和創造性，提升黨組織的領導能力。另一方面，要整合農村社區內的各類治理資源，發揮各類主體的治理功能。對于普通群眾，要培養其參與意識和參與能力，抓住群眾中的“關鍵少數”，運用“熟人優勢”發揮其帶動作用，提升群眾的參與效能；對于經濟組織、社會組織等治理主體，要為其提供參與治理的平臺，有條件的地方可因需選擇孵化生活服務類、公益慈善類和居民互助類等社會組織，提升農村社區內的治理資源增量。從而在整體上，實現黨建機制與村民自治機制的有效銜接與互補互適，推動治理取得成效。

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D638

A

1008-4479（2022）05-0097-10

2021-11-04

國家社會科學基金重大項目“鄉村振興戰略背景下多元化鄉村治理問題研究”（19ZDA114）

馮超（1993-），男，山西運城人，華中師范大學中國農村研究院/政治科學高等研究院博士研究生，主要研究方向為農村基層治理與中國政治。

責任編輯 范瑞光