RAB 模式在污水管網領域的應用

程 杰，楊慶華，林凡音，李 楊

（1.長江生態環保集團有限公司，武漢 430000；2.中國長江三峽集團有限公司長江生態環境工程研究中心，北京 100038）

1 研究背景

污水管網是城市水系統治理的關鍵所在和薄弱環節[1]，受使用者付費缺乏、融資存在困境、地方財政能力有限等因素影響，我國城市污水管網存在管網基礎設施薄弱、只維修不維護、歷史欠賬多、資金缺口大等問題，已嚴重制約城市經濟社會高質量發展和生態環境質量的持續改善。同時，污水管網缺乏價格屬性，只能與污水處理廠等經營性資產打包后采用PPP 模式實施或政府直接投資，缺乏行之有效的商業模式，高度依賴政府付費?；诒O管資產的準許收入模式（Regulated Asset Base，簡稱RAB模式）能有效將投資傳導到價格，改變按凈現值計算投資回報的傳統機制，具有適合管輸領域、服務公共產品屬性的特征，但相關的系統研究較少，尤其在我國市政污水管網領域鮮見。在污水管網領域引入RAB 模式有助于賦予污水管網價格屬性，使管網成為經營性資產，有效破解管網融資難困境，進而吸引社會資本參與投資，建立市場化發展機制，促進我國生態環境質量的改善。

2 創新污水管網投融資模式的必要性

2.1 管網基礎薄弱，影響治水成效

長江流域沿江城市的管網設施基礎薄弱。一是存在管網空白區和直排口，排水管網平均密度落后美國、日本近40%[2]，污水集中收集率平均不足40%[3]；二是存量管網缺陷大，錯混接，結構性和功能性缺陷嚴重。截至2021 年12 月，三峽集團摸排管網2.9 萬km，發現各類缺陷139 萬個，平均每千米48 處。盡管2020 年底長江干流水質首次全線達到Ⅱ類、全國地級以上城市黑臭水體消除比例達98.2%[4]，但若不從根本上解決管網問題，污水直排、管網高水位運行和溢流污染等現象仍會出現，極易造成城市水體返黑返臭，水質難以穩定達標。

2.2 管網投資需求大，投融資模式單一

我國城鎮環境基礎設施建設投資占GDP 比重不足1%[5]，尚不及西方國家20 世紀70 年代水平。按每千米平均造價350 萬元計算，長江干流沿線城市的排水管網密度若要在10 年內達到上海市現狀水平，需投資2 600 億元；對使用15 年以上的3 萬km 管網進行修復，需投資1 000 億元?？芍獌H長江干流沿線城市管網提升的資金需求即達3 600 億元。而我國管網投入缺乏有效的商業模式，基本依賴政府直接投資和PPP 模式（本質還是政府付費），但全國目前已有42 個行政區財政承受能力超過10%紅線（其中長江經濟帶占比36%），732 個行政區超7%預警線[6]，地方財政壓力巨大，難以持續投入。

2.3 管網缺乏經營屬性，暫無長效發展機制

污水治理主要通過征收污水處理費，專項用于城鎮污水處理設施建設、運行和污泥處理處置，原則上不得用于污水管網的建設、運行。我國大多數城市目前征收的污水處理費基本滿足污水處理廠運行需要，不足以完全覆蓋建設成本，只有少數征收標準較高的城市，其污水處理費覆蓋污水處理廠和污泥處置成本后還有剩余，可用于彌補管網運維成本。由于排水管網的投、建、管各環節均未建立使用者付費機制，經營屬性缺乏，融資十分困難，社會資本對污水管網建設運營投資意愿不強。

3 基于監管資產的準許收入模式的內涵

1994 年，RAB 模式被英格蘭和威爾士的水行業監管機構Ofwat 用于水價定價，后來逐步在英國、美國、巴西和秘魯等國電力、燃氣、電信等領域，尤其是管輸領域廣泛運用[7]，我國油氣、電網和供水等領域也已成功應用。

3.1 核心要素

RAB 模式的核心要素是監管資產、監管資產準許收入和準許收益率。監管資產由行業主管部門監管審批，確定RAB 資產包；監管資產準許收入根據準許成本和準許收益計算，準許成本包括資產折舊攤銷和維護成本，準許收益對應可計提收益的有效資產的收益，以資產賬面凈值和營運成本為基礎、按準許收益率計算；準許收益率是監管資產的回報率，根據標的資產屬性確定，并設定調整機制。最終根據監管資產準許收入和預期服務供給量，確定收費標準。RAB 模式示意見圖1。

圖1 基于監管資產的準許收入模式示意

RAB 模式一般以3 年為1 個監管周期，每個監管周期對監管資產的規模、預計新增和減少監管資產的情況、運營維護成本等進行監審和調整，依據監管環境變化、行業變化等因素對準許收益率進行動態調整。同時，制定監管資產確定辦法、成本監督審核辦法和資金使用管理辦法等，使監管者、投資者和消費者通過制度設計共同承擔風險和成本。隨著RAB 模式成熟應用，通過加入調整因子，對投資者提供的服務進行評價調整，或將實際產生的準許收入與預測的準許收入之間的差額，對服務提供者或消費者進行補償。

3.2 典型行業的要素特征

RAB 模式在不同行業應用時，一般根據行業特征，對相關要素設定不同計量標準。以我國天然氣和電網行業監管資產要素為例，共性要素在于準許收入的構成因子都是準許成本、準許收益和稅費/稅金，差異點在于對準許成本、折舊攤銷、可計提收益有效資產、運營成本和準許收益率等要素的界定帶有明顯的行業特征。如運營維護費要素，電網監管資產限制費用上限不高于固定資產原值的2%；折舊費要素，天然氣監管資產一般以年限平均法核定，而電網監管資產按定價折舊率計算；準許收益率要素，天然氣監管資產按照管道負荷率不低于75%時的投資回報率8%確定[8]，而電網監管資產則考慮權益資本收益率、債務資產收益率和資產負債率[9]。

4 污水管網領域監管資產準許收入機制的建立

在國外，污水收集系統“使用者付費”已基本替代政府支出。英國、澳大利亞、以色列、新加坡等國家的污水收集、處理環節已全部轉為營利性產業，主要由使用者付費；加拿大、日本、韓國等國家的部分污水收集、全部處理環節已主要由使用者承擔[10]。在污水管網領域引入RAB 模式具有理論和實踐基礎，能夠引導污水收集設施的付費主體由政府向使用者轉換，充分發揮市場決定價格作用，實現可持續發展[11]。

4.1 管網準許收入的計算

管網準許收入包括準許成本、準許收益、稅金，并根據激勵處罰績效情況進行調整，以3 年為一個監管周期。即：

式中：AR 為管網準許收入（萬元）；AC 為管網準許成本（萬元）；RA 為根據管網監管資產計算的準許收益（萬元）；Tax 為管網項目產生的稅金（萬元）；AP 為管網項目績效考核的調整情況（萬元）。

4.1.1 準許成本

管網準許成本由存量和預計新增/減少污水管網資產的折舊攤銷費、運營維護費組成，通過成本監審核定。管網資產包括但不限于新建、修復、改造形成的新增資產和收購的存量資產。

式中：DA 為折舊攤銷（萬元）；DAs為存量資產折舊攤銷（萬元）；DAi為預計新增資產折舊攤銷（萬元）；DAr為預計減少資產折舊攤銷（萬元）；OC為運營維護費（萬元）；OCs為存量資產運營維護費（萬元）；OCi為預計新增資產運營維護費（萬元）；OCr為預計減少資產運營維護費（萬元）。

4.1.2 準許收益

可計提收益的有效污水管網資產包括污水管網資產凈值和營運資本。通過成本監審核定，營運資本按運營維護費的30%確定。

式中：RAB 為可計提收益的有效污水管網資產（萬元）；ARR 為準許收益率（%）。

污水管網具有較強公益性，準許收益率參照30年期國債收益率確定。

式中：TB30y為30 年期國債收益率（%）；BP 指基點（Basis Point），1BP 等于0.01%。

4.1.3 稅金

RAB 模式中，管網項目準許收入的稅金主要指所得稅、城市維護建設稅和教育費附加稅，依據現行國家相關稅法規定核定。

式中：Itax為所得稅額（萬元）；r 為企業所得稅稅率（%）。

4.1.4 績效考核調整

管網項目績效考核的調整是監管部門根據績效考核結果給予的獎勵和懲罰，監管部門可設置城鎮生活污水集中收集率、進水濃度等作為績效考核指標。

4.2 管網準許收入的來源

管網準許收入通過統籌使用者繳納的污水收集費和地方劃轉的基礎設施配套費支付，污水收集費未到位前，由地方財政資金補足。

4.2.1 劃轉基礎設施配套費

按一定比例劃轉每年征收的城市基礎設施配套費，具體比例由地方根據實際情況確定，定向用于污水收集系統的建設和運行。

4.2.2 污水收集費

污水收集費按水量隨自來水費一并征收。地方政府根據城市實際，按居民、行政事業單位、特種行業和服務業、工業等分類分階梯制定收費標準，針對貧困建檔人員、低保群體和福利院、敬老院、公益性服務設施等，制定免征或減征污水收集費措施。污水收集費單價為扣除基礎設施配套費后的準許收入與監管周期城市自來水售水量的比值，即：

式中：P 為污水收集費單價（元/t）；IF 為基礎設施配套費（萬元）；SV 為城市自來水年售水量（萬t）。

4.3 成本監審與定價

污水收集費每3 年調整一次。若價格調整幅度過大，地方政府可根據社會承受能力，適當加大基礎設施配套費劃轉力度，以降低污水收集費調價幅度。污水收集費的調整通過明確污水管網準許收入計算方法、監管資產核定原則和成本監審辦法，以污水收集費定價機制作為聽證事項，用于指導定價。定價機制一經確定，后續價格調整無需再次聽證。

5 X 市應用案例研究

X 市為湖南省地級市，中心城區存量污水管網長度約1 130 km，目前僅363 km 管網處于正常運營狀態，管網運維資金來源為財政撥款，2020 年運維費用預算3 853 萬元，實際撥付2 400 萬元。由于缺乏價格機制、財政支出壓力大，X 市管網運維投入不足，“十四五”期間管網新建和修復改造存在約10 億元資金缺口，引入RAB 模式意義重大。X 市監管資產為第一個監管周期內完成10 億元污水管網新建和修復形成的資產和存量1 130 km 管網運維成本。

5.1 X 市管網準許收入的計算

5.1.1 X 市管網準許成本

污水管網按照30 年直線攤銷，不計殘值，運營維護成本取2 萬元/km，計算結果見表2。

表2 準許成本計算結果 萬元

5.1.2 X 市管網準許收益

參照市政行業收益率、貸款基準利率和國債收益率，X 市污水管網準許收益率按30 年期國債收益率加65 個基點確定。2021 年2 月，我國30 年期國債收益率報價為3.81%，得到X 市監管資產準許收益率為4.46%。一個周期內準許收益=3×（資產賬面余額+運營維護費×30%）×4.46%，則每個監管周期準許收益如表3 所示。

表3 準許收益計算結果 萬元

5.1.3 X 市管網稅金

根據準許收入和相關稅率，計算可得項目監管周期內稅金，如表4 所示。

表4 稅金計算結果 萬元

暫按管網績效考核滿足相關標準和要求，不做激勵處罰調整。

5.2 X 市污水收集費定價

5.2.1 X 市基礎設施配套費與專項補助

X 市擬向中央、省或其他主體申請專項資金，支持開展污水收集費價格機制改革。2020 年收繳的基礎設施配套費為40 000 萬元/年，暫按10%比例劃轉，為4 000 萬元/年。第1 個監管周期維持原投入1 200 萬元/年不變，爭取中央資金或其他補助3 600萬元/年；第2 個監管周期降低原投入至600 萬元/年，爭取中央資金或其他補助2 000 萬元/年；第3 個監管周期政府保持投入600 萬元/年不變，如表5 所示。

表5 各專項補助資金預測 萬元

5.2.2 X 市污水收集費

X 市2020 年自來水售水量8 071.94 萬t，參考X 市污水處理費定價原則，行政事業單位和工業企業污水收集費按照居民價格的1.5 倍征收，服務業和工業污水收集費按照居民價格的4 倍征收。以居民污水收集費為例，初步測算，運營期第1 個監管周期不調整，不增收污水收集費；第2 個監管周期啟動價格調整，即運營期第4—6 年調增0.2 元/t；第3 個監管周期再次調整污水收集費，從運營期第7 年起再調增0.16 元/t，如表6 所示。

表6 污水收集費預測

5.3 X 市征收污水收集費對居民生活的影響

X 市2020 年居民生活用水第一階梯水價為3.38元/t，年人均用水量59.86 t，年水費約202 元，占全年人均可支配收入3.67 萬元的0.55%。假設未來自來水費和污水處理費每三年增長10%，城鎮居民年人均可支配收入平均增長率按過去三年平均增速7%計算，考慮污水收集費，以居民第一階梯水價為例，對居民人均可支配收入影響如表7 所示。

表7 征收污水收集費對居民人均可支配收入影響

結果顯示，運營期第7 年，第一階梯到戶綜合水價調整到4.44 元/t，年居民水費266.30 元，占當年城鎮居民人均可支配收入6.75 萬元的0.39%，遠低于國際人均綜合水費負擔占可支配收入比重（1%～3%）[12]，對居民生活影響較小。

6 討論

6.1 價格調整

居民關心價格為什么漲、漲多少和怎么漲[13]。建立管網價格機制，一是堅持分步有序，要與地方財政稅收、收入分配、行業管理體制等相協調，有序控制改革步驟，穩妥設計過渡期安排，逐步將污水管網付費過渡到由使用者承擔；二是重點關注特殊群體，針對居民、行政事業單位、特種行業和服務業、工業，制定差異化收費標準，對特殊群體制定免征、減征和補助政策；三是嚴格監管，政府要建立嚴格監督考核體系，嚴格執行成本監審，對每個監管周期的定價調整嚴格審查。

6.2 資金支持

管網所需投資數倍于污水處理廠，要通過污水收集費、劃轉基礎設施配套費等逐步提高使用者付費比例，同時不能降低政府投入。一是盤活存量資產給予支持，政府要解放思想，將存量經營性水務資產轉讓給社會資本方，將轉讓價款用于彌補過渡期資金缺口；二是爭取中央省市資金支持，積極推動中央部委、省級政府和地方政府對污水管網價格機制創新工作給予專項資金支持；三是尋求社會資本資金支持，鼓勵社會資本承擔社會責任，安排專項捐贈，支持地方創新污水管網價格機制，推動行業長效發展。

6.3 資金使用管理

資金使用透明度是居民最關切的問題之一。提高資金使用透明度，一是設立專項賬戶，政府將使用者付費、各方面支持資金納入資金池，嚴格執行“收支兩條線”管理；二是建立多退少補機制，政府每個監管周期期初嚴格對上一監管周期的監管資產、成本和收益等進行二次核定，根據上一監管周期績效考核結果對付費進行多退少補；三是做好信息公開，政府嚴格要求社會投資者每年通過門戶網站等信息平臺公布準許收入、準許成本、價格構成等情況，實行透明化運作。

7 結論

建立管網價格機制，走市場化道路，是解決管網欠賬這一城鎮污染治理“卡脖子”環節的重要路徑。基于監管資產的準許收入模式符合我國“準許成本+合理利潤”的價格改革思路，其運作機理與污水管網行業屬性高度契合，引入RAB 模式的實質是創新價格機制，需要政府、行業和居民的共同努力。參考污水處理費征收污水收集費，在污水管網領域應用具有一定可行性。通過過渡期安排、控制監管資產規模、嚴格監督管理等措施，逐步建立以使用者付費為主、政府財政投入為輔的管網投資回報機制，這種模式值得探索和推廣。