建強基層公共衛生體系 建設健康江蘇

劉 洪

公共衛生事業關乎億萬人民的健康和千家萬戶的幸福，是最大的民生工程、民心工程。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》明確指出，全面推進健康中國建設，健全遍及城鄉的公共衛生服務體系。江蘇省第十四次黨代會報告明確提出，扎實推進健康江蘇建設，大力發展優質醫療資源、推動均衡布局，加快建設中醫強省，深入開展愛國衛生運動，著力提升公共衛生體系建設水平，更好地為人民群眾提供全方位全生命周期的健康服務。在疫情常態化防控的背景下，織牢織密“防護網”，筑牢筑實“隔離墻”，強化基層公共衛生體系建設，提升基層公共衛生能力水平，對于推進健康江蘇建設、提供優質健康服務、助力健康中國戰略具有重要意義。

一、江蘇基層公共衛生體系建設現狀

“十三五”時期，江蘇堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持“預防為主、防治結合”的衛生健康工作方針，以健康江蘇建設為統領，不斷完善基層衛生健康服務體系，持續提升基本公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力，經受住了新冠肺炎疫情的嚴峻考驗，人民群眾健康獲得感顯著增強，為推動經濟社會協調發展、保障人民群眾身體健康、促進社會和諧穩定作出了重要貢獻。

公共衛生服務體系日趨完善。截至2020年末，全省共有醫院1996家，其中公立醫院451家，民營醫院1545家；基層醫療衛生機構32702家，其中社區衛生服務中心（站）2657家，鄉鎮衛生院999家，門診部2552家，村衛生室15020家，診所、衛生所、醫務室11468家；專業公共衛生機構658家，其中疾病預防控制中心118家，專科疾病防治院（所、站）39家，婦幼保健院（所、站）116家，衛生監督所（中心）109家，計劃生育技術服務機構185家。基本形成了以綜合醫療機構支撐，以疾病防控、婦幼保健、衛生監督等專業公共衛生機構為龍頭，以鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心（站）、村衛生室為“網底”的公共衛生服務體系，基層公共衛生服務供給能力持續增強。

醫療救治資源總量顯著增加。截至2020年末，全省共有各類醫療機構34998個，其中一級醫療機構721個，二級醫療機構487個（醫院469個），三級醫療機構200個（醫院192個）。從醫院床位數量看，100張床位以下醫院1160個，100—199張床位的醫院342個，200—499張床位的醫院267個，500—799張床位的醫院98個，800張及以上床位的醫院129個。全省每千人口床位數達到6.31張，超過國家2020年指標標準。在提供基本醫療服務、重大疫情等突發公共衛生事件應急救治過程中，基層公共醫療衛生體系發揮了重要作用。

城鄉醫療服務能力持續增強。積極推進國家醫學中心和區域醫療中心建設，組織開展兒童、口腔、創傷等七類國家區域醫療中心自評和建設。建成胸痛、卒中等省級救治中心75家、市級救治中心510家，61.19%的鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心達到國家基本標準以上，建成農村區域醫療衛生中心80家，新增社區醫院64家、社區醫院示范縣區9家。全省基本公共衛生服務項目人均補助提高至82.70元，在國家基本公共衛生服務項目績效評價中位列全國第一。縣級醫院服務能力基本標準和推薦標準達標率均位列全國第一，三級公立醫院績效考核住院患者和門診患者滿意度分別位列全國第一和第二，基層群眾看病就醫獲得感進一步增強。

新冠肺炎疫情防控取得顯著成效。制定工業企業復工復產等20個疫情防控指南，派出9.8萬人次現場指導復工復產復學、中考高考等防疫工作，出動29.2萬人次開展20輪專項督查，組織實施隔離觀察33.6萬人、冷鏈食品等樣本檢測17.8萬份、核酸檢測2500多萬份，為在全國率先復工復產、恢復正常生產生活秩序提供了江蘇樣板。先后派出2813人馳援湖北，在全國各省份中人數最多、參戰最早、戰線最長、堅守最久。堅持“四集中”、中西醫結合，統籌調度專家等資源進駐定點醫院，建立“專綜結合”、分片包干等10項制度，用不到兩個月時間實現本地新冠肺炎確診病例全部治愈出院。在全國新冠肺炎確診病例200人以上的省份中，江蘇唯一保持了患者“零病亡”、醫務人員“零感染”。

二、基層公共衛生體系建設存在的短板

在看到成績的同時還要清醒地認識到，全省公共衛生體系建設仍存在一些短板，尤其是基層公共衛生服務體系建設還存在弱項，與國家“十四五”優質高效公共衛生服務體系建設標準及“強富美高”新江蘇建設的要求相比還有一定差距。

疾控專業機構建設亟須加強。一是基礎設施薄弱。現有各級疾控機構設施布局不盡合理，實驗室與辦公用房大多設置于同一幢大樓內，存在病毒微生物泄露風險和人員交叉感染等安全隱患；后勤保障設施配套不夠，缺乏保障長期封閉狀態下公共衛生人員高效工作、健康生活的基本條件。二是實驗設備落后。各級疾控機構實驗室設備配置標準普遍偏低，檢驗人員偏少，開展檢驗項目不足，實驗檢測能力比較薄弱，難以滿足疫情防控常態化背景下日益繁重的實驗檢測工作需要。三是流調隊伍不強。各級疾控機構流行病學調查隊伍的快速反應能力和現場處置能力不強，難以擔當突發公共衛生事件應急處置的重任。有些疾控機構實有專業技術人員數量偏少，少數疾控機構空編率達50%以上，群體預防、業務指導等日常工作難以做精做細，無法適應疾病防控現代化要求。

重大疫情應急救治能力有待增強。一是傳染病醫院建設仍需加強。傳染病醫院傳染病區建筑老舊、局促擁擠，缺少與其功能相適應的規范診療區域及應急儲備空間，加上臨床基礎設施薄弱，傳染科人才流失大、引培難，持續發展動力不足，無法滿足現代傳染病規范診療和重大疫情救治需要。二是重大疫情應急救治綜合能力有待提升。部分縣級綜合醫院傳染病科建設不夠規范，難以滿足縣域傳染病流行時的防控要求。少數縣級醫院感染科遠離院本部，平時沒有醫護人員值班也無病人收治，相關科室形同虛設。三是院前急救體系發展滯后。院前急救體系建設近年來雖有所改善但仍未全面達到規范要求，急救中心空間狹小、設備陳舊、功能區設置不全、急救分站逐漸萎縮，急救人員嚴重缺編且連年流失，急救指揮調度信息系統老化，無法滿足人民群眾突發疾病轉診和重大疫情防控轉運需要。

醫療衛生服務“網底”有待補牢。一是城市社區衛生服務站點數量有待增加。城市社區衛生服務站網點偏少，服務觸角存在盲區，難以應對日益增長的疫情防控需要，日常公共衛生工作落實難度較大。二是鄉鎮衛生院公共衛生職能有待強化。作為基層醫療與預防相結合、兼顧衛生行政管理的綜合性機構，鄉鎮衛生院公共衛生人員數量嚴重不足，難以適應重大疫情防控需求。對照國家標準，全省鄉鎮衛生院公共衛生人員數量存在較大缺口。少數縣區鄉鎮衛生院未能全覆蓋，應急防控措施落實不夠順暢。部分鄉鎮衛生院全科醫療救治建設滯后，公共衛生人員的精神衛生、職業健康、慢病防治專業素養不高，難以精準落實國家基本公共衛生服務項目。三是村衛生室服務能力有待提升。部分村衛生室設施老舊，難以滿足群眾防病治病需求。鄉村醫生隊伍老化嚴重，面臨后繼乏人的窘境。

重點人群健康服務能力有待提升。一是婦女兒童健康服務能力薄弱。危重孕產婦、兒童和新生兒救治能力較弱，新生兒疾病篩查與產前篩查診斷水平有待提高。二是精神衛生服務能力不足。精神衛生專科醫生嚴重缺編，部分縣區精神病醫院設施設備簡陋、工作經費不足，有些醫院運轉困難；精神病患者醫保自付比例較高，部分嚴重精神障礙患者得不到應有治療，規范管理欠佳；社會人群心理健康篩查疏導工作有待加強。三是職業健康服務能力不強。職業健康監測隊伍力量薄弱，職業病篩查率偏低，全省每年僅有20%左右的職工接受職業病篩查體檢；建筑施工企業及5人以下小企業等職業病防治工作缺乏有效監管；專業化的職業病醫療康復隊伍缺失。

公共衛生體系保障力度有待提高。一是財政投入政策有待優化。公共衛生財政投入不能適應公共衛生事業發展形勢的要求，公共衛生設備的財政投入甚至有所下降，限制了檢驗項目的開展和檢測能力的提高。二是醫院承擔公共衛生任務難以得到財政補償。傳染病科、兒科、精神科等醫療收支難以平衡的領域缺乏財政托底政策支撐。三是人才激勵政策有待完善。由于薪酬待遇差、社會地位低，導致基層公共衛生人才隊伍不穩定，高素質人才招引困難；由于身份不明確、收入不穩定、社會保障不健全，導致鄉村醫生隊伍新生力量補充困難。四是醫療保障支撐力度不強。醫療保障支付政策向傳染病、精神病等公共衛生領域的傾斜力度不夠，根據突發公共衛生事件和重大疫情防控形勢發展變化進行動態調整的工作機制尚需完善。五是信息技術支撐任重道遠。信息化對基層公共衛生能力建設的支撐作用發揮不夠明顯，基本公共衛生服務綜合管理系統雖已全面上線但還存在“信息孤島”現象，疾控系統與醫療康復、婦幼保健等信息系統之間不能互聯互通，導致信息無法共享。

三、加強基層公共衛生體系現代化建設的對策與建議

《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》指出，要全面加強公共衛生服務體系建設，完善公共衛生服務功能，建立公共衛生服務體系，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務。構建基層公共衛生體系，應緊抓機遇、乘勢而上，進一步補齊補強公共衛生治理短板，持續強化公共衛生體系建設，全面提升公共衛生各方面能力儲備，切實筑牢疫情防控“銅墻鐵壁”，守護好高水平全民健康。

構建現代化疾病防控體系。一是加強基礎設施建設。加強各級疾控機構標準化建設，優化房屋設施布局，建設獨立的病原微生物學檢驗大樓，實行有毒有害檢測實驗室與其他辦公用房分開設置，嚴防交叉感染和病原微生物泄漏事故，使疾控中心真正成為疾病防控技術指導中心、突發公共衛生事件應急處置中心及傳染病病原學和有毒有害物質檢測中心。二是提升實驗室檢測能力。加強各級疾控機構實驗室基礎設施標準化建設，足額配齊實驗設備并定期升級換代，補齊檢測項目短板，重點提升快速檢測能力。加強實驗室檢測新技術引進工作，加快推出新的檢測方法，提高新發疾病快速發現能力。三是打造流行病學專業隊伍。加強新引進公共衛生人員的專業化培訓，強化流行病學調查能力培養，提高綜合性實戰化水平。加強重大公共衛生突發事件流行病學調查力量的整合與演練，增強現場快速處置能力。加強疾控與公安、大數據局等部門的協同配合，完善流行病學調查溯源合作機制，提高傳染源快速追蹤能力。

完善重大疫情應急救治體系。一是提高綜合醫院重大疫情救治能力。充分用好現有醫療資源，建設足量的可轉換病區、重癥監護室，使其具備在聚集性疫情暴發時迅速形成大規模危重癥患者集中隔離收治能力。強化對各級綜合醫院醫護人員傳染病救治技能的全員培訓和演練，完善醫務人員對不明原因聚集發病的上報、處置、防護操作的規范流程，提高及時發現并應對重大疫情的能力。二是提高傳染病醫院專科技術水平。支持傳染病醫院持續推進“大專科、強支撐”建設，改善傳染病隔離病區條件，規范建設傳染病重癥監護室、負壓病房和負壓手術室。推進公共衛生臨床中心建設，選擇遠離市中心人口密集區，以傳染病專科醫院標準建設全封閉式隔離治療院區，提高烈性傳染病應急收治能力。三是提高傳染病急救轉運能力。加強急救中心標準化建設，通過易地遷建或原地擴建，增加傳染病轉運車輛專用車庫、洗消場所和救護人員生活隔離區，完善急救站點網絡，及時更新急救指揮調度信息系統。加強急救隊伍專業化培訓，提高傳染病和突發公共衛生事件急救轉運水平。加強各級急救網點負壓救護車輛配備，確保每家急救中心擁有符合國家規定數量的負壓救護車。

健全鎮村醫療衛生服務體系。一是健全城市社區衛生服務網絡。優化城市社區衛生服務中心布局，打破街道區劃限制，根據服務人口數量和服務半徑，織密城市居民區社區衛生服務站點，補齊城市公共衛生網絡短板，合理設置社區衛生服務中心。理順社區衛生服務站管理體制，實行社區衛生服務站與衛生服務中心一體化管理，強化社區日常公共衛生服務基本職能。二是提升鎮（街道）衛生機構服務能力。明確鎮（街道）衛生機構功能定位，強化基本醫療和公共衛生服務職能，加強全科醫生培養，配強公共衛生人員，強化公共衛生綜合業務培訓和應急處置實戰化演練，補齊公共衛生綜合業務素質短板，提升基本公共衛生服務和重大疫情應急處置能力。三是加強村衛生室標準化建設。改善房屋設備條件，對不符合建設標準的村衛生室進行改擴建，力爭用1—2年時間實現全面達標。提升防病治病能力，加強鄉村醫生隊伍傳染病防治知識培訓，提高疫點、疫區現場處置能力。加強村醫后備人才培養，以定向委培等方式不斷充實村醫隊伍，做到用得上、留得住，緩解村醫年齡老化問題。

完善重點人群健康服務體系。一是提高婦幼保健服務能力。加強危重孕產婦救治中心、危重兒童和新生兒救治中心規范化建設，提高綜合救治水平。實施新生兒疾病串聯質譜篩查工作，提高新生兒代謝性疾病的發現治療率。加強兒童醫院專科建設，改善重大疾病救治設施設備，提高呼吸、神經、血液、腫瘤等重大疾病救治能力，切實解決兒童就醫難問題。二是提高精神衛生服務能力。壯大市級精神衛生防治隊伍，加強縣級精神衛生機構建設，注重鎮（街道）、村（居）公共衛生人員的精神衛生專業知識培訓，改善醫療用房條件，配齊基本醫療力量，重視社會人群心理健康問題，做實精神衛生等基本公共衛生服務項目，提高精神病人的登記率和規范管理率。三是提高職業健康服務能力。加強職業健康監督隊伍建設，有效整合職業病監督執法與檢測服務隊伍力量，提高專業化管理與服務水平。普及職業病篩查工作，加大職業病監督檢查力度，提高職業病篩查覆蓋率，確保接觸有毒有害物質的人員每年接受一次專業性健康體檢。重視小企業人員職業病防治工作，摸清底數，健全檔案，確保職業病防治工作全覆蓋。

優化公共衛生支撐保障體系。一是加大財政投入力度。遵循公共衛生優先原則，完善財政投入政策，在政府預算全額足額保證疾病防控、婦幼保健等公共衛生機構建設支出和人員經費、公用經費、業務經費的基礎上，建立健全設備更新投入剛性保障機制，保障檢驗檢測設備的日常維護和定期更新。二是加強人才隊伍建設。完善人才引進政策，針對疾控、婦幼等公共衛生機構緊缺崗位的用人需求，簡化招聘程序，加大引進力度，盡快配齊專業技術人員。創新用人機制，采取設立疾控分中心等做法，推動縣級公共衛生服務力量下沉，增加鎮村公共衛生工作有生力量，為基層開展基本公共衛生服務提供人力支持和技術指導。三是完善醫療保障政策。完善重大疫情和突發公共衛生事件應急救治醫保支付政策，建立特殊群體、特定疾病醫藥費豁免制度，實行傳染病人住院費全免政策，針對性放寬醫保支付目錄、支付限額、用藥量等限制性條款。提高精神病人診治費用和兒童康復治療費用醫保基金報銷比例，切實減輕弱勢群體就醫負擔。四是強化信息化支撐。完善市域政府信息化管理系統，實現各部門之間突發公共事件數據信息的實時共享和授權共享，提高發現苗頭性突發公共衛生事件的敏感度。完善全民健康信息管理系統，打通疾控機構與醫療機構、保健機構之間的信息壁壘，實現疾病防控數據與醫院病歷、居民健康檔案、全員人口數據庫的互聯互通和關鍵數據信息的資源共享，進一步提高基層公共衛生服務效能。