行政放權與多元賦能：“社會力量辦體育”的中國方案—基于浙江省改革實踐的案例分析

柳鳴毅，敬 艷，孫術旗，孔年欣，魏零壹，劉 松

（1. 武漢體育學院 青少年運動訓練評價中心，湖北 武漢 430079；2. 武漢體育學院 運動健康智能裝備湖北省工程研究中心，湖北 武漢 430079）

體育是最具代表性、參與性、基層性的社會活動之一，在其逐步從游戲演變成人類有組織的社會活動過程中[1]，國家制度、組織安排、經濟結構和地域人文等成為影響其發展的關鍵變量。新中國成立以來，一方面，在計劃經濟制度安排下，為發揮集中力量辦大事的制度優勢，我國構建了以體育行政組織為主體的一體化體系；另一方面，我國體育事業承載了為國爭光的重任和使命，以趕超式發展的理念使競技體育率先發展[2]，形成了獨具中國體育管理特色的舉國體制，為我國體育事業參與全球體育治理奠定了制度基礎。

當前，隨著民眾生活方式、消費觀念和社會需求的轉變，日益增長的多元化、多層級、多樣性體育需求供給不足的矛盾尤為突出；同時，在政府“放管服”驅動下，體育行政組織自上而下全包式、全面式、全域式管理已難以支撐民眾體育健身、體育場館管理、體育賽事服務、體育技能指導、體育科技服務和體育人才培養等體育事務[3]。在建設體育強國的過程中，我國體育管理體制機制改革存在多方面難點和堵點。長期形成的體育行政管理路徑依賴使得體育社會組織層次化、網絡化、基層化改革極為艱難，體育產業整體規模、服務效益還處于初級階段且內在結構有待優化，群眾體育健身場館利用率不高、指導人員服務率較低和活動黏性不強等問題較突出。在體育行政管理體制改革、體育產業提檔升級、健全體育法治等方面還有較大提升空間[4]。顯然，厘清政府、社會和市場的角色與職能，更好地發揮政府在體育事業和體育產業發展中的作用，從而形成社會力量參與體育的體制機制，激活全社會有序參與體育的活力，豐富體育公共服務和產品供給渠道、形式，成為新時代政府推動全面深化體育事業改革的關鍵。

本文結合我國社會經濟發展和體育管理體制機制改革情境，以浙江省“社會力量辦體育”為案例，采用探索式單案例研究方法，扎根基層體育治理改革現場，將研究問題聚焦于2個方面：①“社會力量辦體育”的政策體系和改革內容是什么；②基于“社會力量辦體育”案例，揭示政府如何實現行政放權和多元賦能及其內在關聯，從而提出我國“社會力量辦體育”的實踐路向。

1 研究方法與設計

1.1 研究方法

情景化是基層體育管理體制機制改革的主要特征。案例研究方法旨在對實踐過程全面且突出重點的描述及理論探索性分析，實現從“故事”到“理論”的研究目標[5]。因此，本文采取探索式單案例研究方法，描述浙江省“社會力量辦體育”改革的推動過程，探索其蘊含的理論、實踐邏輯及其內在關聯機制。

本文選擇浙江省“社會力量辦體育”改革實踐作為案例分析對象的原因：①“社會力量辦體育”是我國體育行政放權和多元賦能的首創式典型案例。2017年9月，國家體育總局和浙江省人民政府簽署了《國家體育總局 浙江省人民政府聯合在溫州市開展社會力量辦體育試點框架協議》，溫州成為全國首個改革試點城市。此后，浙江省及其地市以政策創新等方式（如2018年5月溫州市人民政府印發《關于開展社會力量辦體育試點工作的實施意見》）推動我國體育管理體制和運行機制改革。②體育改革過程及構建政策體系完整。為推動國家政策在浙江省落地、深化浙江省“最多跑一次”①“最多跑一次”于2016年底由浙江省首次提出，是指通過“一窗受理、集成服務、一次辦結”的服務模式創新，讓企業和群眾到政府辦事實現“最多跑一次”的行政目標。改革、總結提煉溫州市全國試點及全省實踐創新經驗，2020年12月7日印發《浙江省人民政府關于鼓勵支持社會力量辦體育 加快推進體育改革與發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），旨在科學提煉浙江省開展“社會力量辦體育”的新經驗和新做法，發揮地方政策集成與政策外部擴散的作用，在全國范圍內推動“社會力量辦體育”向縱深發展。盡管近幾年體育社會組織、體育治理創新、政府購買體育公共服務等是研究熱點，然而基于學理對“社會力量辦體育”的全面、深入研究較少，且多集中于《人民日報》、新華社等新聞報道和評論。同時，盡管國外借鑒性或解讀性體育管理類研究成果對我國體育管理理論和實踐改革有一定的啟示作用，但兩者的實際差異較大。因此，基于中國案例的實踐探索，挖掘其中蘊含的理論價值，對推動我國體育管理改革具有現實意義。

本文數據和資料收集方法為：①調研訪談。為關注政府、社會組織和企業在“社會力量辦體育”中的政策制定與執行情況，現場訪談浙江省及其地市（溫州市、寧波市）等管理干部、企業負責人和專業技術人員等25人次，累計時長20 h；為驗證和補充材料，針對具體問題進行了回溯性電話訪談。②收集二手資料。收集《人民日報》、新華社等主流媒體報道，以及國家體育總局專報及公開文件等50余份。對以上不同類型數據和資料進行初始編碼（表1），使訪談數據和二手資料間相互驗證和補充[6]。

表1 不同類型數據和資料基本情況Table 1 Basic information of different types of data and materials

1.2 研究設計

本文按照政策演進時間順序的實踐邏輯，基于對“社會力量辦體育”的理論闡述，在案例情境中分析、反思、理解體育管理體制機制改革的過程，挖掘蘊含的理論價值，具體路徑包括：①突出情境，依據數據對“社會力量辦體育”改革背景和過程進行刻畫；②展示過程，對“社會力量辦體育”現實場景和內容結構進行解析，跟蹤事件鏈并探索改革策略，揭示“社會力量辦體育”的成因；③揭示關系，基于案例分析，構建“社會力量辦體育”的“行政放權、多元賦能”理論模型，反思“社會力量辦體育”的實踐路向。

2 “社會力量辦體育”的邏輯闡釋

2.1 理論邏輯

公共管理范式歷經數次理論革新和實踐探索，無論是以科層式為主導的公共行政范式，還是提倡以政府績效和引入私人部門的管理組織方式的新公共管理運動，均存在政府運行效率低下、機構臃腫等弊端，以及新公共管理運動忽略有效性、公平性等問題，使得公共管理改革始終未跳出以政府為中心的管理和改革模式[7]。根據西方學者[8]的理論觀點，“國家—市場—社會”三元主體在社會治理中各有優勢和不足，單靠政府、市場或社會的治理機制難以實現良好的社會治理。在西方國家體育社會化進程中，政府支持、市場參與、社會主動的多中心治理模式有效激活了自下而上解決體育發展矛盾的能動性，彌補了政府失靈和市場失靈帶來的政策執行低效、資源配置不均、公共產品供給不足等問題，使得社會力量成為體育治理中不可或缺的組成部分[9]。我國政府主導型的體育事務治理模式促使競技體育提質、體育產業增值、群眾體育增效等，充分發揮了政府的集權優勢，同時也暴露出社會力量參與體育治理的不足。推進社會力量參與體育事務治理，并不是一種否定政府主導地位的實踐舉措，也不是照搬西方體育社會化治理實踐，而是在深度反思政府主導局限性以及準確把握新時代中國體育治理主體多元化發展本質特征基礎上采取的應然之策。誠然，西方體育社會化理論本質上是一種自由主義思潮，但其治理技術手段對我國“社會力量辦體育”的實踐發展具有重要的參考價值，如體育社會組織管理的標準化、賽事舉辦程式的規范化、運動項目管理的精細化、活動推廣的體系化等。因此，“社會力量辦體育”理論邏輯應立足中國特色體育治理體系，踐行以人民為中心的體育發展理念，回應中國體育改革實踐的時代命題。

浙江省“最多跑一次”的公共管理改革舉措遵循以人民為中心且超越政府中心主義的治理邏輯[10]，“社會力量辦體育”以此為背景，著力實現行政放權和多元賦能。一方面，行政放權。通過體育行政部門職能轉變、體育社會組織改革、公共資源開放，推動政府“放”權、“健全完善事中事后監管機制”，加強“管”；通過“數字體育建設”深化“服”，促進社會力量“愿意”“期望”“能夠”成為體育事業和體育產業的主體，且為其提供更好的公共服務和營商環境；基于以問題為導向的現實主義路徑（realistic approach）提升體育行政部門體育公共政策指導和頂層設計等服務能力，協調體育治理現代化過程中社會各階層、各方面的資源、關系和利益。另一方面，多元賦能。多元化治理主體及合作治理賦能等治理理論豐富了我國服務型政府建設的理論資源，同時黨的領導、政府主導等更是拓展了西方學者提出的公共行政或新公共管理等理論。在體育領域，為實現將政府無力承擔的體育公共服務、體育資源供給轉化為非政府公共事務，多元賦能被看作是一種政府適應民眾參與公共事務管理與服務要求的行政理念。以政府行政放權的方式和方法，改變傳統以管制體育發展為特征、行政命令為內核的管理理念，從而整體性、有序性和多元性地促進民眾參與不同類型、層級的體育社會組織；通過創建體育企業、參與體育消費等方式，使民眾成為體育事業和體育產業的中堅力量。

2.2 實踐邏輯

在“最多跑一次”的行政目標下，浙江省將社會力量作為推動政府改革、壯大社會組織和民營資本活力的重要力量，如浙江省人民政府頒布《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的實施意見》《關于支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的實施意見》等文件。歷經改革探索，“社會力量辦體育”形成了政策試點、政策創新和政策擴散的實踐邏輯。

（1）啟動政策試點工作。政策試點是在我國公共管理實踐過程中對以相同樣本組在不同時段或不同樣本組并行的局部政策測試來驗證新方法、新思路、新舉措且提供經驗反饋、形成政策路徑的過程[11]。盡管國家出臺一系列關于體育產業、全民健身等方面的政策，然而基層體育由于傳統觀念障礙、政府資源不足、人員編制萎縮等原因仍然存在政策阻滯現象。浙江省各地市尤其是溫州市借助民營經濟發達等優勢，開展“社會力量辦體育”的全國試點，助推社會力量在體育領域不斷積蓄壯大，在社會主義市場經濟條件下探索完善體育管理體制和運行機制的改革路徑。

（2）探索政策創新經驗。政策創新是政策試點過程中的具體策略。溫州市在國家和浙江省未出臺“社會力量辦體育”政策的背景下，逐步厘清政府、社會和市場的權力邊界，并進行體育改革；國家體育總局確立試點后，制定《落實溫州市“社會力量辦體育”改革試點工作任務分工方案》，明確內部機構工作任務。與2017年相比，溫州市吸引社會投資體育設施建設超50億元，體育產業增加值由62.14億元增加到96.85億元，增長了55.9%；溫州體育類工商登記主體由1.2萬家增加到2.5萬家（ZL1），其不僅取得了較好的改革成效，而且呈現了從政策試點到政策創新的全過程。

（3）釋放政策擴散效應。政策擴散是將外來政策知識、信息、經驗納入本土，且對本土政策產生影響的過程[12]。隨著“社會力量辦體育”試點改革不斷深入，2018年浙江省委深化改革領導小組將其納入工作要點，浙江省體育局以建立健全指標、任務、政策和評估體系，以跨部門研究、部署、落實任務清單的工作機制推進“管辦分離”，且將體育設施建設、體育健身活動、體育賽事組織、后備人才培養、體醫融合發展、深化體教融合、體育產業發展等列為改革重點領域（FT1）。全國“社會力量辦體育”改革試點現場推進會于2020年9月29日在溫州市召開，《意見》成為我國首部“社會力量辦體育”的政策文件。基于體育需求快速增長、體育供給動力和改革驅動[13]，“社會力量辦體育”正在全國范圍內及體育各領域擴散。顯然，“社會力量辦體育”作為典型樣本的政策擴散效應實現了國家在浙江省試點的政策目標，形成了全國范圍內相互學習借鑒、競爭合作、模仿創新的局面，為探索社會力量參與體育事業發展新路徑提供了參考。

3 “社會力量辦體育”的場景建構

從學理層面分析，浙江省“社會力量辦體育”從理念上超越社會力量“參與”體育的概念；從“社會力量”的角色定位分析，超越社會組織或企業以購買體育公共服務為客體的工作范疇，即形成以民眾為主體的社會力量，建立體育公共服務組織，與民眾謀求最大共識、相互促進、共同實現體育資源有效配置和民眾體育獲得感增強的良性互動。圖1為浙江省“社會力量辦體育”的場景建構，其以政府構建改革政策體系、數字平臺賦能改革、建立合作治理模式和助力體育強省建設為手段，基于行政手段放權、管理技術迭代、賦能多元主體等實現改革目標。

圖1 浙江省“社會力量辦體育”的場景建構Figure 1 Scene construction of "social forces running sports" in Zhejiang Province

3.1 行政手段放權：構建“社會力量辦體育”的政策改革體系

為滿足體育社會化和多元化發展需求，體育行政部門已不再扮演全能政府角色，而是以政策供給引導民眾以合法結社的方式成為中堅力量。經過經驗探索，結合國家全面深化體育改革和浙江省改革實際情況，如表2所示，“社會力量辦體育”形成了以《意見》為主體政策和體育組織建設、競技體育人才培養、群眾體育、數字體育和體育產業等配套政策的“1+N”體系，旨在破解政策障礙和體制束縛，以政策整體性和銜接性治理引領改革。

（1）強化政策引領改革：構建主體政策和配套政策一體化的“1+N”體系。一方面，政策整體性治理。浙江省構建“社會力量辦體育”政策體系突破不僅從競技體育、群眾體育等不同體育領域制定政策文件，而是從整體性治理視角打通政府放權和社會承接一體化政策路徑（FT2），如在體育社會組織建設方面，構建從省、市、區縣和街道組織建設規模、職能和能力建設范疇等體系（ZL1）。更為重要的是，“社會力量辦體育”被納入浙江省委深化改革領導小組工作要點加以研究、部署、推進，形成了政府放權社會、打破政策壁壘、出臺扶持政策和建立新體制機制的“放、破、扶、立”四字“處方”，強化黨對體育事業改革的領導和監督作用（FT1）。另一方面，政策銜接性治理。從公共政策視角看，《意見》作為“社會力量辦體育”改革工作的頂層設計，從整體布局、重點領域、保障舉措等方面提出清單式、指向性和整體性指導。為提高政策執行效率和銜接性，浙江省“社會力量辦體育”不僅在群眾體育、青少年體育、體育產業等各領域政策制定中充分吸納《意見》的改革精神，而且圍繞重點工作出臺專門性文件和具體行動計劃（FT1）。如2021年浙江省體育局下發《關于開展深化社會力量辦體育改革重點項目“揭榜掛帥”的通知》，明確了縣級“社會力量辦體育”綜合改革，社會力量參與體育場地設施建設與運營，深化體育社會組織改革，促進體醫融合，社會力量承接體育賽事活動，打造品牌體育賽事，深化體教融合，社會力量舉辦高水平運動隊，推動體旅、體文及體育鄉村振興發展，促進體育產品平臺發展等10個“揭榜掛帥”領域（ZL1），形成從省域到區級的扁平化管理體系，且以優化政策、資金、活動和技術等資源配置方式扶持基層多元組織體系建設及提升“承接”能力，疏通政策執行路徑。

表2 浙江省“社會力量辦體育”的政策體系分析Table 2 Analysis on the policy system of "social forces running sports" in Zhejiang Province

（2）推動政府轉變職能：形成政府放權和賦能社會的多元政策執行體系。一方面，政府由“權利主體”向“責任主體”過渡，推動形成多元化供給方式?！兑庖姟窞槠平怏w育領域長期存在的“政府不放權、資源不開放、賽事政府辦、場館資源缺、人才機制死和資本不敢投”等問題（FT1），圍繞政府放權、資源開放、賽事主體、場館分權、體教融合和資本投資等方面形成改革條款。在推進“社會力量辦體育”的過程中，使政府角色從體育公共事務主體、主辦等向為社會服務的責任主體轉變，從而形成社會多層面、多領域、多樣化的體育服務供給主體。另一方面，政府賦能社會成為“社會力量辦體育”的治理主體，推動形成共建、共治、共享治理方式。體育融合發展是體育發展過程中多領域資源需求的客觀規律，共建、共治、共享治理方式不是政府“放”而不“管”，而是政府、社會和市場共擔責任、互補資源。為滿足“社會力量辦體育”和民眾日益增長的數字服務需求，浙江省以出臺“社會力量辦體育”的“1+N”政策體系和數字建設作為技術賦能，使體育賽事、場館設施、人才培養主體回歸民眾，“以人民為中心”的理念在“社會力量辦體育”中得以實現。

3.2 管理技術迭代：打造“社會力量辦體育”的數字服務平臺

數字化成為更新政務管理理念和加速產業發展的趨勢，尤其是體育社會化、生活化和產業化過程中數字化服務延伸和改變的體育服務和消費場景。根據浙江省委、省政府推行“數字浙江”建設的總體部署，浙江省體育局以“最多跑一次”理念為引領，充分運用“掌上辦事”“掌上辦公”建設契機[14]，制定全省體育系統“1+4+11+X”（“1”是“省體育公共服務系統”，“4”是“全民健身、訓練管理、賽事管理、體育產業”四大核心模塊，“11”是“11個地市體育服務應用系統”，“X”是“其他特色應用”）數字體育建設總體框架。至2020年10月，浙江省建成了承載16個業務子系統、87個應用功能模塊的體育公共服務系統（FT1）。一方面，數字平臺提高“社會力量辦體育”服務水平。隨著體育賽事和體育社會主體的參與規模增大，在以省域大數據、云計算和移動互聯網為代表的信息技術平臺基礎上，將體育公共服務與省域數字服務深度融合，搭建全省體育數據倉，實現跨部門、跨區域的數據共享。如浙江省體育政務服務“掌辦”、體育政務服務辦件“一網辦通”等各板塊等實現了線上辦理業務。尤其是為體育公共服務過程中跨部門橫向聯動和省、市、區縣、街道（鄉鎮）縱向聯誼提供了便捷服務，彌補了“社會力量辦體育”政府和社會之間的鴻溝，為提高政策執行效率奠定基礎。另一方面，數字平臺延伸“社會力量辦體育”服務內容。數字化體育公共服務平臺為延伸服務對象規模和更迭體育公共服務方式奠定了基礎。數字化與運動員信息庫、民眾一站式賽事服務、重點運動員訓練監控等體育服務內容一脈相承，如浙江省體育賽事“一件事”應用、運動員教練員職業生涯管理“一件事”應用等以服務為宗旨，以“互聯網”思維為引導，以“海量有價信息”為支撐，改變了傳統訓練、競賽、參賽等條塊式管理模式（FT3），形成了運動員訓練、監控、反饋和監督評價一條龍服務體系，以及民眾體育場館智能化、賽事一站式和運動指標即刻反饋等數字化賦能的服務內容。如溫州市依托“百姓健身房”開發的智能化體育服務平臺，實現線上會員管理與服務、數據收集與反饋、健身教學與互動和線下健身等一體化服務，成為溫州市智慧管理、未來社區服務管理[15]的示范性應用場景。顯然，全民健身地圖、運動健身數據庫、全域戶外運動智能信息服務系統和數字化綜合訓練管理系統等數字體育建設工程為政府實施“社會力量辦體育”進行技術賦能，有效實現“放權”和“承接”一體化推進目標，實現了從傳統線下管理技術向線上線下全方面、立體式、全方面管理技術迭代（圖2）。

3.3 賦能多元主體：建立“社會力量辦體育”的合作治理機制

浙江省“社會力量辦體育”圍繞體育賽事主體、體育場館運營、競技體育人才培養和社會資本投資體育產業中的“誰來辦、怎么辦”等關鍵問題，建立購買服務、委托代理、扶持體育社會組織和開放公共體育資源等靈活性機制，旨在使政府放權于體育社會組織和企業[16]，形成以人民為中心與多元主體良性互動、協同共進、互動融合的合作治理格局。

（1）體育賽事承辦主體和服務。政府通過下放體育賽事審批權、加強宏觀引導與市場監管等方式強化服務職能[17]。①政府以政策引領、規范設計、標準制定等舉措，積極引導社會力量參與體育賽事。浙江省通過建立不同賽事層級、參賽主體和承辦主體分類管理的名錄制度，改變體育賽事弱、小、散、亂的現狀（FT1）。尤其是通過產業資金引導、現場觀察員賽事觀察及重點聚焦于賽事關注度、專業度和貢獻度等指標的綜合評估等創新舉措，形成了政府有序放權、資金引導及強化社會力量辦賽能力的格局。②政府以倡導服務、推動融合、分類管理等舉措，打造領先全國的體育賽事品牌工程。在“十三五”期間，浙江省共舉辦國際級賽事200場次，國家級賽事700多場次，省級賽事1 200多場次，群體類馬拉松賽、路跑賽、自行車賽等迅猛發展，其中馬拉松賽年均360場以上；同時以政府主導、社會主體的方式，在全國率先舉辦“綠水青山運動浙江”生態運動會，打造“體育—文化—旅游”功能疊加的新模式（FT1）。③政府以數字賽事、資源開放、簡化程序等舉措，履行體育賽事服務管理監督職能。圍繞辦賽、參賽、觀賽三大應用場景，整合賽事申辦、賽事信息發布、賽事報名、裁判員選派執裁、賽事成績查詢、賽事評估和賽事監管等各環節資源，借助數字化、信息化手段，打造全省體育賽事發布系統，構建跨部門體育賽事活動綜合服務機制。

圖2 浙江省數字體育建設賦能“社會力量辦體育”的路徑Figure 2 The path of enabling "social forces running sports" in the construction of digital sports in Zhejiang Province

（2）體育場館投資建設和運營。浙江省將社會力量引入體育場館建設和運營中，形成體育場館公共服務市場化、多元化和優質化的合作治理機制。①實施跨部門綜合改革，打破社會力量建設體育場館的政策壁壘。浙江省推行以自然資源、發展改革、建設、交通運輸、水利和體育等跨部門直達區縣的扁平化政策體系，為實施體育場館布局專項規劃、擴大用地供給、空閑用地利用、鼓勵社會參與等綜合改革提供政策依據。通過大型市政設施二次開發、閑置低效土地開發利用等政策，有效解決了體育設施建設用地瓶頸。如：溫州市利用高架橋下空間，政企共建新增30多萬m2體育場地，讓低效土地成為建設體育設施的“金角銀邊”；創新公園綠地利用模式，允許兼容建設足球場、籃球場等體育設施，既保證了公園65%以上的綠地率，又騰出空間讓體育設施進入公園，有效開發、利用和整合公共資源，進而擴大體育用地供給渠道和區域（ZL2）。②加強整體性功能改造，為社會力量參與體育場館運營奠定基礎。整合性功能改造是體育場館提檔升級、集約資源的有效途徑和現實需求，包括智能管理服務、配套硬件設施及便民快捷服務業務等。如圖3所示，浙江省實施了公共體育場館大提升計劃，基于政府立項、制定標準、資金扶持和考核驗收等政策，促進社會力量興建和參與體育場館運營及功能改造。截至2020年底浙江省共有119家大中型體育場館（中心）實現預約支付功能，并全部納入全民健身地圖，實現導航、查詢功能（ZL1）。如湖州市創新推出的“養”運動碼與寧波市的“健身碼”等，通過全市各類場館一碼通行、記錄運動數據等提升了體育場館整體性服務水平（ZL2）。③推進第三方運營管理，搭建社會力量面向民眾的體育服務平臺。浙江省大力鼓勵以委托運營、購買服務等方式，形成公建民營的第三方體育場館運營模式。同時，第三方運營方通過體育場館服務、運動技術指導、數字服務等品牌、管理、服務和資本等輸出，優化了以競爭促服務的業內生態?？梢姡诂F實場景的體育數字化服務等是民眾需求倒逼形成的體育公共服務或體育產業服務內容，民營企業、體育社會組織將以此為范式，迸發出打造更高質量服務公共品和產品的新活力，向全國乃至世界輸出體育服務。

圖3 浙江省“社會力量辦體育”的體育場館改革實施路徑Figure 3 Implementation path of sports venue reform of "social forces running sports" in Zhejiang Province

（3）體育后備人才多元化陣地。受基層體育行政部門撤并、家長教育觀念變化和經濟社會發展水平提升等多因素影響，長期較為封閉的“集中訓練、學習和生活”模式暴露出資源短板和可持續發展乏力等問題，如何重構體育后備人才培養體系成為各級體育行政部門面臨的難題[18]。為遵循競技體育后備人才培養的先天遺傳稟賦和后天培養環境[19]疊加的規律，浙江省早在2000年就開始探索多元化、多層級人才培養模式，如體育和教育部門2003年啟動《在各級各類學校中大力開展游泳活動》等，形成混合組織形式的“塔基”、營造成長環境的“塔中”和培養拔尖人才的“塔尖”，提煉了“浙江游泳經驗”[20]。經過長期摸索，浙江省各地市將體育后備人才培養作為“社會力量辦體育”的重點工程，旨在破除政府一元供給及以各級各類體校為培養體育后備人才唯一主體的架構。

一方面，構建以體校、俱樂部、學校三大陣地為支撐的多元化人才培養格局。近幾年，浙江省相繼出臺《浙江省體育后備人才基地認定辦法》《浙江省縣級體校改革發展實施方案》《浙江省青少年體育俱樂部創建辦法》等政策文件，旨在發揮體校精英化、學校基礎性和俱樂部多樣化的陣地作用。在深化體教融合背景下，尤其在經費、獎勵、注冊、參賽資格等方面，對體校、俱樂部、學校實施同等待遇政策，形成了三大陣地互為融合的“學校+俱樂部”“學校+體?！薄吧鐣α?體?！焙献髦卫頇C制，實現了由體校單一化向三大陣地網絡化發展轉型。如：杭州市陳經綸體校除采用“三集中”培養外，常年以培訓、俱樂部等方式衍生后備人才培養體系；溫州市第十七中學采用場館租賃和委托體育拓展課、學校代表隊等方式與社會俱樂部合作（FT3），極大地豐富了學校專項體育課程教學、競賽等資源，體育人才多元化培養實現了倍增效益。另一方面，構建以選材、訓練、競賽和輸送為要素的一體化人才培養機制。浙江省各地市通過系列政策打通多元化人才培養壁壘，如實行學校、青少年體育俱樂部等在訓運動員注冊，鼓勵民營資本與體校合作辦隊，推進學校等購買體育公共服務，三大陣地同等待遇參與全國性運動會等賽事選拔。如溫州市“社會力量辦體育”以全面清理“僅向體校撥款、僅由事業單位承辦比賽或組織隊伍參賽”等歧視性政策，實施運動員等級認定、參賽選拔、成績獎勵、培養輸送等與公辦體校一視同仁的政策，為社會機構制定標準且提供場地、頒發牌子、配送教練員、給予獎補等（FT1），形成了三大陣地暢通的人才選材、訓練、競賽和輸送路徑。

（4）引入社會資本培育體育市場主體。在內循環為主、外循環賦能、雙循環暢通高效的經濟發展模式背景下，政府以強化自身改革、完善傳統體系和扶持市場主體發展等方式，在體育競賽、健身、培訓等規則、標準和認證等方面培育體育市場主體和健全市場配置機制。在此背景下，浙江省將引導社會資本投資體育產業作為發展體育市場主體的重要手段，一方面，彰顯浙江省的經濟社會特色，大力培育體育消費市場。浙江省在大力發展健康、文旅等消費經濟的背景下，加快推進運動休閑小鎮、體育產業示范單位、體育產業園、體育產業孵化基地建設，培育了具有全國品牌效應且獨具特色的鹿城仰義時尚體育、蒼南金鄉武術、文成國家航空飛行營地等體育與鄉村、文化、旅游融合發展的小鎮（ZL2）。在此過程中，企業并非僅將資金投入體育產業，而是憑借產業主體優勢與體育資源融合，在政府與其共享自然、土地等非體育類公共資源和體育賽事、場館等體育類公共資源的政策驅動下，實現合作治理中社會、經濟等多元效益。另一方面，發揮浙江省的營商環境優勢，健全體育市場配置機制。為滿足體育產業發展過程中資源要素市場的融合性需求特征，尤其是破解體育行政部門資源單一壁壘，浙江省以推動“社會力量辦體育”為契機，整合項目準入、土地、人才、金融和自然資源等要素，率先創建體育資源交易平臺和成立體育產業聯合會，以體育小鎮、體育旅游、體育服務進社區、財稅支持等政策，健全有利于體育市場有序發展的機制。如紹興市以加大政府扶持和減少行政干預履行有為政府職責，市財政每年出資2 000萬元設立體育產業引導資金，對全市企業、社團投資體育產業、打造體育賽事品牌等予以重點傾斜，共建成東方山水水上樂園、喬波室內滑雪、天馬賽車競速、鑒湖高爾夫、若航直升機場等高端場館，總投資達220億元（ZL2）。總之，浙江省“社會力量辦體育”聚焦體育事業和體育產業及體育管理業務板塊結構相互割裂的矛盾，引入社會資本培育體育市場主體，破除體育產業管理中體制、機制和區域等壁壘，為發展具有地方特色和滿足民眾需求的體育產業服務提供了條件。

3.4 小結

本文通過聚焦于“社會力量辦體育”的實踐和理論邏輯，勾勒全場景、全過程的改革理念和路徑，旨在探索構建體育管理體制和運行中行政放權和多元賦能的理論模型。圖4為“社會力量辦體育”的行政放權、多元賦能理論模型，具體而言，在體育治理現代化現實需求和消解體育供給與需求不平衡、不充分矛盾的雙向驅動下，僅依靠體育行政部門的單一供給已難以承擔體育公共服務規模和質量的社會需求，無論是競技體育人才培養過程從封閉到開放的全要素資源配置，還是以市場為決定性因素的體育產業高質量發展需求，以發揮建立體育行政部門自上而下、直達民眾的體育公共服務體系主導作用，從而建立將民眾置于中心地位且多元賦能、回應民眾體育多元化需求的新模式迫在眉睫。

圖4 “社會力量辦體育”的行政放權、多元賦能理論模型Figure 4 Administrative decentralization and multiple empowerment theoretical model of "social forces running sports"

體育行政部門如何放權成為需要回答的首要問題。一方面，應構建體育政策體系、夯實地方體育改革創新的基礎。體育公共政策作為推進全面深化體育改革的依據，應由地方政府、體育行政部門和相關部門等跨部門以服務與監管為主導，構建由國家體育政策、地方體育政策及“1+N”主體政策和配套政策的體系。尤其是地方政府在國家體育改革相關政策的基礎上，創新性地“回答”國家上位法律法規所提出的政策指向和改革舉措，使政策得以落地，從而避免“上有政策、下有對策”及“有政策、不執行”的狀況。同時，各地政府更應結合地方社會經濟及體育發展實際，提出如“社會力量辦體育”等推動體育社會組織建設、政府購買體育服務機制、社區體育健身體系建設等基層體育政策與改革路徑，破解基層體育“等、靠、要”政策的狀況。另一方面，應構建數字體育體系，打造地方體育創新服務的平臺。在數字技術發展的時代背景下，基于數字政府建設的管理技術迭代，數字體育的公共事務和產業經濟服務功能為實現政府行政放權提供了技術平臺。然而，相對于其他領域的數字管理和服務，體育領域數字服務較為落后。基于體育賦能于人的生物性和公共事務的社會性等數字挖掘空間，如浙江省在全國率先提出數字體育建設工程，且已印發《浙江省“十四五”數字體育發展規劃》。因此，數字體育服務平臺作為實現民眾快速、便捷、常態化和多場景的參與體育公共服務、體育消費等的基礎，數字體育平臺建設及其功能、水平和質量決定著政府行政放權的能力。

體育行政部門如何實現多元賦能？只有強化基層執行體育改革的能力，才能體現國家推行以人民為中心的體育改革理念和思路，回應區域經濟社會和體育發展的實際需求，體現地方執政者的合法性偏好，尤其打開國家和地方改革的成效溢出到體育領域的合法性通道，真正實現國家或地方經濟社會改革與體育改革互動，讓人民享受改革的成果。基于體育改革的政策體系和管理技術迭代支撐，“社會力量辦體育”將民眾、體育社會組織和營利性體育組織作為多元主體，厘清了體育行政組織與社會、市場及地方相關部門、基層政府的關系，使體育公共政策和改革有了著力點和落腳點。通過體育行政部門與民政、市場監督管理部門及基層組織有序推動體育社會組織和營利性體育組織建設，以采取降低門檻、委托代理等方式鼓勵民眾成為體育治理核心力量，逐步共享體育公共服務各業務板塊資源，實現擴大體育服務規模和提高體育服務質量的目標，加快推進由“部門”體育行政管理向“社會”體育治理理念轉變，從而滿足以人民為中心的體育供給規模和質量需求，夯實了體育治理現代化基礎。

尤其需要注意的是，由于我國體育管理體制有別于西方國家，體育治理理論并非西方“多中心論”可解答的，因此，在吸取西方體育治理理論的基礎上，結合我國實際，發現行政放權、多元賦能的“社會力量辦體育”主要源于其改革發揮了國家主導、整合和分配資源的力量，從而構架了體育公共服務體系且使政府始終扮演著“秩序維護者”和“規則制定者”的角色，以政策體系、資源配置、主體建設、建立機制等為手段，實現國家行政資源、社會公共資源和市場資本資源為體育發展服務的目標，使體育回歸民眾，讓體育成為民眾生活的組成部分，以民眾的自覺、有序參與體育公共服務，彰顯人作為體育現代化主體的特點。

4 “社會力量辦體育”的實踐路向

4.1 強化整體性治理思維，促進體育融入國家和地方經濟社會發展大局

為破解體育行政部門單一管理的“部門孤島”瓶頸，應以強化政府、社會和市場整體性治理思維，共同推行“社會力量辦體育”改革，包括政策體系、數字平臺、社群機制、網絡組織、管辦分離等聚焦基層體育治理、體育管辦權分離、體育產業營商環境及體育與相關領域資源融合機制等重點難點工作，使民眾以不同身份、角色有組織地參與到體育公共事務之中，成為體育治理的主體。浙江省“社會力量辦體育”推動形成以人民為中心的政府、社會和市場改革，以實現體育承載的多重任務目標，凸顯體育助力共同富裕目標實現的價值貢獻。在已有改革成效和成果的基礎上，將體育健身休閑、體育競賽表演、體育場館服務、體育文化教育等融入高品質生活先行區之中；促進浙江省體育事業和產業與城市、鄉村以及自然資源合理配置，使體育特色小鎮、體育與文旅、衛生融入城鄉區域協調發展之中；充分運用合理要素分配、扶持、獎勵等制度，使社會力量作為競技體育、體育場館、全民健身和體育產業中的中堅力量，讓社會身份的體育從業人員具有精神和物質方面的獲得感。由此，將體育全面、持續和立體地融入公共服務、消費經濟、民生工程、文化教育等各方面政策文件、深化改革、工作布局、細化指標和督導評估中，使全面深化體育改革與經濟社會發展相協調。應為“社會力量辦體育”營造制度、技術、人文等內外部環境，使體育全方位、深層次融入國家和地方戰略布局，為全面深化體育改革提供政策環境。

4.2 倡導漸進式試點改革，破解體育治理體系和治理能力現代化的壁壘

從學理層面分析，體育治理的復雜性在于民眾個體生活背景、教育狀況、身體條件、參與意愿等存在較大差異，使其在不同階段、場域參與體育的方式、目的等不盡相同。尤其是長期體育行政一元管理及競技體育趕超式發展使得各地體育改革理念、條件等情境存在較大差異。各級政府應以彰顯體育事業參與全民性、民生性、時代性等特征為導向，以小步探索、樣板復制、科學統籌、優中選優、政績標桿、回應期望等方式，最大限度破除體育公共事務管理和服務過程中的“一家獨大”“政策缺位”“主辦活動”等僵化思想和行為，建立體育人才培養、體育場館管理、體育活動主辦和體育賽事主體等政府資源逐步、有序向社會力量過渡的機制。浙江省“社會力量辦體育”改革是歷經長期政策積累、蓄力驅動的過程，形成了惠及民生的百姓健身房、體育場地建設的“金角銀邊”、基層體育協會實體化運行以及“體校+俱樂部”的合作治理機制等一批具有浙江省辨識度的系統性、突破性和標志性改革創新成果。以上改革成果是依托不斷完善政策體系、耦合政社、政企等關系，以扶持創建體育協會、社區體育組織、青少年體育俱樂部等為基礎，與各類體育社會組織或體育企業共享、共建、共創專業化技術、體系化活動、標準化賽事、多元化場館等資源，逐步從政府推動向民眾主動的機制轉化，從而形成“社會力量辦體育”的內生動力?？梢姡平怏w育治理體系和治理能力現代化建設中的資源配置、組織建設、政策失靈等壁壘，應結合區域及工作重點、難點、堵點等具體情境，圍繞體育治理主體多元化、機制靈活性、活動多樣化和要素融合性等工作，以漸進式試點改革的方式，逐步實現由政府管理向體育治理體系和治理能力現代化邁進。

4.3 提升民眾的身體素養，夯實民眾參與構建“社會力量辦體育”的基礎

盡管政府在“社會力量辦體育”中扮演著驅動角色，然而民眾對身體活動等體育參與的樂趣、自信、能力、知識及其為生活而參與體育的行為則是“社會力量辦體育”得以實現的基礎。民眾身體素養不僅表現在體質健康和體育技能水平等層面，更為重要的是，基于區域經濟社會發展外部環境、教育素養、生活理念等形成了體育促進健康的主動意識和積極行為。由此，在新時代背景下，我國提出“健康關口前移”等理念。一方面，各級政府通過構建體育社會組織、公共設施等服務體系的舉措，補齊短板，為民眾營造良好的體育服務環境。另一方面，各級政府通過家庭健康教育、倡導低碳生活等立體式宣傳教育等活動，不斷改變民眾生活理念，將體育促進身心健康的生活理念貫徹始終。因此，浙江省“社會力量辦體育”并非倡導大型體育賽事、大型體育建筑、大規?；蛞淮涡泽w育活動等理念，而是以夯實體育社會組織和社區體育健身服務設施為基礎，實現體育賽事、體育活動、體育健身指導等常態化、便捷化、低廉化，為提升民眾身體素養提供保障和服務。在此過程中，體育行政部門應積極主動與教育、衛生等部門進行跨部門治理，針對不同人群設計以體育為載體的公共服務體系，不斷提升體育公共場館、體育健身活動、體育社會組織和體育社會指導員等的覆蓋規模、工作效率和服務質量。從身體、精神和社會3個方面發揮體育塑造系統性、整體性健康行為的作用，使民眾主動、自發、積極參與到體育公共事務之中，以提升身體素養激發民眾在體育公共事務中的活力，從而夯實民眾參與“社會力量辦體育”的基礎。

4.4 遵循區域性發展差異，打造“社會力量辦體育”的中國方案

中國的體育治理路徑與美國、英國等國家基于市民生活的體育治理路徑存在差異。類似于英國、美國等國家體育社會治理的邏輯體系已實現滿足自身發展、自發組織和自愿參加等需求的目標，尤其是發揮體育促進積極健康生活方式的作用。然而，浙江省“社會力量辦體育”是基于中國特色社會主義制度，以強化黨的領導和推進深化改革的能力和力度，彰顯統一指揮、統籌協調、科學分工的制度優勢，實現政府、社會、市場和民眾多元共建共治共享的合作治理格局。一方面，從中央到地方在推進“社會力量辦體育”等體育改革過程中，應注重區域異質性效應。由于推進“社會力量辦體育”與地方經濟社會發展有一定關系，我國其他省市及地方在推進改革過程中，應結合地方經濟、社會、文化、等發展具體情況，針對“社會力量辦體育”改革中的體育活動、賽事、指導、場館、組織等要素，分階段、分步驟、分區域扶持多種社會形態的組織、人等力量，以點帶面、彰顯特色、逐個擊破，逐步擴大社會力量在體育公共事務中的份額和服務效率，真正彰顯以人民為中心的體育治理理念。另一方面，圍繞“社會力量辦體育”的治理主體、內容、機制和督導等業務，建立本土化的標準體系。在全面深化體育改革過程中，地方政府應不斷完善和明確體校、青少年體育俱樂部、社區體育組織、商業機構和公共體育場館等體育公共服務組織及其公共體育資源使用者的權力范圍、責任清單和法律約束條款等，形成其創建管理和服務標準，且逐步在地方區域及全國推廣試行。同時，圍繞競技體育競賽與訓練、科技攻關、體育產業產品創新、全民健身科學技術和服務工作等，發揮地方體育社會組織和企業等社會力量的作用，經過經驗摸索、反復實踐、系統研究和地方試點后，逐步形成地方標準或全國標準，讓廣大民眾在體育領域中呈現的創造力和創新力成為推進全面深化體育改革的動力。