山東省農業科技發展面臨的重大瓶頸與政策選擇

李 帥，趙婉麗，賈 朕，張 怡

（青島農業大學經濟管理學院（合作社學院），山東 青島 266109）

生產力是社會經濟發展中最活躍的要素，科學技術作為第一生產力［1］，在推進經濟社會發展方面發揮至關重要的作用，科技發展與技術進步已成為影響世界各國綜合國力的重要因素。現代農業的可持續發展和競爭力的大小在很大程度上依賴于農業科技，農業科技進步是傳統農業向現代農業轉換的關鍵驅動力量［2］。世界農業發展歷程表明，農業科技的革命性突破是支撐和引領農業發展、促進農業產業升級的決定性因素，發展現代農業的根本因素在于農業科技進步［3］，推進農業科技創新戰略的實施是促進農業科技進步的關鍵步驟。山東省是較早實施“科教興農”戰略的省份，通過改善發展環境、提升創新能力以及加強發展力度，推進了農業科技創新發展［4］。然而，山東省面臨傳統農業向現代農業轉變的嚴峻挑戰，以及保障糧食安全、降低要素投入和增加農民收入的現實要求。因此，山東省必須加快推進創新農業科技發展戰略，提升農業科技服務生產者的綜合能力，強化農業產業現代化進程的作用。研究農業科技發展戰略，并且提出山東省農業科技創新發展戰略，對促進農民增收、轉變農業經濟增長方式、推進傳統農業向現代農業轉變以及保障社會經濟穩定具有重要的意義。

王濟民等［5］研究發現，要保障食品安全、推進現代化農業建設、應對環境壓力以及提高國際競爭力等都亟需加快農業科技創新發展。郭海紅［6］研究農業科技體制發現，面對農業科技發展的現狀，需要建立“政府有為、市場有效”的農業創新體制。劉春香等［7］研究農業技術創新，對農業科技創新的成果和問題進行了相應分析，發現中國農業科技創新水平較低。郭強等［8］通過對農業農村科技服務政策進行梳理，發現農業農村科技服務政策是農業科技政策的重要組成部分。毛世平等［9］通過分類和量化農業科技創新相關的國家政策，分析了農業科技創新相關政策的發展過程和趨勢。此外，張立冬等［10］、呂洪霞等［11］、陳萌山［12］、曹博等［13］以及陳天金等［14］分別從農業科技投入、農業科技推廣體系、農業科技體制機制、農業產業結構升級以及中國與歐美農業科技創新體系對比的角度研究了農業科技發展戰略。

通過研究相關文獻發現，上述學者的研究內容對本研究具有重要的借鑒意義，研究內容主要集中在國家農業科技發展戰略、國家體制機制改革以及國家政策發展等方面，對山東省農業科技發展面臨重大瓶頸的研究以及各項制約問題的分析較少。本研究將在搜集反映山東省農業科技發展水平資料的基礎上，分析當前影響山東省農業科技發展的重大瓶頸與制約問題，提出關鍵核心技術研發平臺構建方法及其協同創新機制，凝練出山東省農業科技發展的總體思路和重要舉措，以期為山東省提升農業科技發展水平提供理論參考。

1 山東省農業科技發展現狀

1.1 農林牧漁業總產值變化分析

農業科技成果是衡量農業科技發展水平的關鍵因素，而農業科技是農業發展的必要條件［15］，因此，農林牧漁業總產值的變化情況與農業重要科技成果具有深度關聯。2009—2019年，山東省農林牧漁業總產值與農業重要科技成果變化情況大致可以分為2個階段，如圖1所示。

圖1 山東省農林牧漁業總產值與農業重要科技成果變化分析（2009—2019年）

第一階段是2009—2014年，山東省農業重要科技成果數量呈波動上升趨勢，年均增長率為7.53%。基于農業科技的作用，農林牧漁業總產值整體呈持續增長的態勢，年均增長率為8.59%，農林牧漁業總產值由2009年的5 953.15億元增長到2014年8 988.18億元。第二階段是2014—2019年，山東省農業重要科技成果數量呈波動下降趨勢，年均增長率為-6.41%。受農業科技的影響，農林牧漁業總產值呈先下降后平緩上升的趨勢，年均增長率僅為1.48%，從2014年農林牧漁業總產值就一直維持在9 260億元左右。

1.2 農業R&D經費內部支出結構變化分析

如圖2所示，2009—2019年山東省農業R&D經費內部支出，基礎研究支出所占比重最低，僅在2017年提高至15.34%，其余年份一直維持在1%左右；應用研究支出比重介于基礎研究支出和試驗發展支出比重之間，于2010年提升至12.91%和2017年提升至26.71%，其他年份一直維持在3%左右；試驗發展支出在3項內部支出中所占比重最高，僅在2010年和2017年分別降至86.53%和57.95%，其他年份一直維持在95%左右。這一變化過程表明，山東省基礎研究、應用研究與試驗發展3項經費內部支出結構不合理，并且農業基礎研究支出份額過低，還有待進一步提高。

圖2 山東省農業R&D經費內部支出結構（2009—2019年）

1.3 農業R&D人員折合全時當量內部比重變化分析

如圖3所示，山東省農業R&D人員折合全時當量比重變化趨勢趨于平穩。3項研究人員折合全時當量的比重僅在2009年分別為基礎研究人員4.60%、應用研究人員9.80%和試驗發展人員85.60%，以及2011年分別為基礎研究人員1.29%、應用研究人員10.43%和試驗發展人員88.28%。之后2012—2019年基礎研究人員比重一直維持在3%左右，應用研究人員比重一直維持在12%左右，試驗發展人員比重一直維持在85%左右。這一變化過程表明，農業R&D人員折合全時當量變化趨于平穩，并且3項全時當量所占比重結構不合理。

圖3 山東省農業R&D人員折合全時當量內部比重（2009—2019年）

2 山東省農業科技發展面臨的重大瓶頸

2.1 農業科技發展創新管理體制不健全

政府是推動農業科技發展與創新的主導力量［16］，也是制定發展規則與制度的主體部門，對促進農業科技發展具有決定性作用，但是過于依賴政府扶持、管理限制了農業科技的高效發展。山東省現有科研院所、農業高校以及農業企業各主體獨自進行研發的農業科技創新體制，導致各農業科研機構之間分工不明確、部門之間各自為政以及缺乏協同創新機制，沒有形成資源共享、聯合創新的協同組織體系；缺乏包括所有農業科技創新主體跨部門、跨領域、跨學科大聯合的對重大科技項目攻關的農業科技創新協同聯盟，在大型農業科技攻關時不能及時有效整合全省所有的科研力量進行協作攻關。涉農企業等私人研發機構未能發揮市場化作用，作為同時供給與接收農業科技的主體，農業企業是高效轉化利用農業科技的重要力量，但是政府對其創新與轉化的支持力度還遠不夠，在一定程度上限制了創新要素發揮市場化的作用，未能實現農業科技創新多元化的快速發展。現有的農業科技創新考核機制更多傾向于論文發表的數量、獲獎的情況，農業科技創新的評價指標以論文、課題以及職稱為主，導致科研人員將大量時間花在發表論文、申報課題上，主要精力都用在時間周期短、見效快、學術水平高的農業科技上，導致科研項目后續研究乏力、農業科技成果轉化為現實生產力困難等問題。

2.2 農業科技發展投入體系結構不完善

政府公共財政支出是農業科技發展投入中最主要的組成部分，也是農業科技可持續發展的有力保障［17］。2018年農業R&D經費內部支出為23 887萬元，占同年R&D經費內部支出比重為0.15%，無法滿足農業科技創新發展的需求。依據發達國家的經驗，基礎研究、應用研究與試驗發展3個支出環節的投入比應該為1∶10∶100［12］，而山東省資本投入中經費嚴重不足、支出比重不協調，導致基礎性成果數量過低、成果轉化困難。近幾年山東省逐步增加了農業科技投入強度，加大了對研發項目的支持力度，但是項目經費支持都是以申請課題為主的競爭性項目經費，導致科研人員將精力都放在了短期內見效快的科技研究上，大部分時間都用在了項目申報、經費申請以及審核上，使非科研活動的各項成本居高不下。農業科技發展投入主體中政府公共財政支出是整個投入體系的主導部分，在農業科技發展中扮演非常重要的角色。然而山東省農業企業、新型經營主體等私營部門對農業科技發展的投入比重過低，導致農業科技發展投入體系多元化發展嚴重不足，限制了農業科技向市場化創新發展的過渡。農業企業等中小型私營研發部門也是農業科技發展體系的重要組成部分，但是財政投入以及社會資本往往青睞于科研院所和大型企業，對中小型科研企業來說，經費不足、融資困難成為其科研發展的主要問題。

2.3 農業科技發展人才隊伍機制不合理

山東省近幾年農業R&D單位和農業R&D人員發展后勁乏力，其中農業R&D人員數量嚴重不足，所占R&D人員的比重過低并且逐年下降，整體上呈薄弱的態勢。2018年農業R&D人員數量僅為954人，占同年R&D人員數量的比重為0.19%，從事農業科技創新發展的高層次人才需求缺口較大，限制了農業科技創新，導致農業科技發展成果不能及時推動農業現代化發展。農業部門編制內的人員數量遠多于從事科技研發的人員數量，造成了財政撥發的人員經費被嚴重攤薄，由于研發經費嚴重欠缺導致科研人員在科技研發活動中過于注重科技成果的創收情況，對農業科技發展的正常運行產生負面影響。農業科技研發受環境等多方面因素的影響，研發人員所從事的科研創新活動時間長、見效慢，在自己的任期之內不能獲得研究成果，所以往往都傾向于研發重復性、量化容易的科研項目，造成農業科技研究徘徊不前、較難有重大發現。此外，缺乏長期持續性的培養機制，各項考核機制以及福利待遇等問題沒有實現優化與改革，造成了農業科研領域的優秀人才流失嚴重［18］。受社會大環境以及價值觀念轉變的影響，新生代知識分子不再愿意從事科研工作，尤其是農業科研工作，“科教興農”戰略未能發揮出強有力的作用，同時“農科教”之間未能實現有效銜接，共同導致了農業科技研究儲備人員嚴重不足。

2.4 農業科技成果轉化與推廣不全面

日本和美國農業科技成果轉化率為70%～80%，德國、英國和法國農業科技成果轉化率則高達90%，中國農業科技成果轉化率為30%～40%［19］，山東省農業科技成果轉化率還未達到中國的平均水平，距離發達國家的轉化水平則有更大的差距。成果轉化率過低的原因在于科技研發與生產需求脫節，現行的農業科技發展體制造成農業科技研發往往不考慮農業生產者的訴求，科研與產業“兩張皮”的嚴重問題。同時受農業科技發展體制的影響，科研院所、農業高校和農業企業等不同主體所形成的創新體系之間缺乏互通機制，不同的農業科技轉化部門之間未能實現協同體系。農業科技發展基于農業本身的弱質性不得不依靠政府的主導與扶持，但是農業科技轉化部門發展緩慢，進而導致競爭意識、市場化機制落后，影響農業科技成果轉化。山東省還未形成完整的農業科技成果轉化、推廣與反饋機制［20］，推廣模式基本都是上傳下達，推廣的成果是否適用于農業生產以及效果如何未能傳遞給科研人員，沒有形成由上到下再由下到上的調研、反饋系統。此外，農業科技成果知識產權的保護制度以及法律法規依然存在漏洞，由于農業領域的正外部性與基礎性過強，導致部分農業科技與技術專利得不到相應的保護，同時由于對應法律法規以及保護細則的缺失造成了追責困難等問題，限制了研究人員從事科研活動的積極性。

3 山東省農業科技發展政策選擇

3.1 加快構建農業科技協同創新聯盟

山東省農業科技發展所取得的成就在很大程度上得益于農業科技創新體制［21］，但是伴隨著農業經濟的快速發展，現有的農業科技創新制度阻礙了農業科技發展。基于農業科技體制改革的不斷推進，政府科研院所的職能應該進一步向基礎性、公益性以及前沿農業科技的研發轉變，將營利性的農業科技創新工作轉移到農業企業以及其他新興創新機構，同時加強對新興市場化農業企業研究農業科技創新以及農業科技轉化為現實生產力的扶持。基于現行的發展現狀以及體制基礎，明確不同創新主體部門的所屬職責，建立政府科研院所主導基礎前沿和重大技術突破、農業高校主導新興技術創新、農業企業主導市場化技術應用轉化的農業科技創新體系。構建涵蓋政府科研院所、農業高校、農業企業以及其他農業科技創新主體的農業科技協同創新聯盟，組建一批跨部門、跨學科、跨區域開展大聯合、大協作技術攻關的國家層面的農業科研技術創新團隊，進一步提高農業科技創新能力、協同創新產出效率以及創新資源利用率。同時，完善農業科技成果考核與評價制度，改變以往以學術論文和獲獎情況作為單一評定標準的現狀，通過農業科技轉化為現實生產力的情況對農業科技研發人員的貢獻程度進行量化評價，進而改善農業科技創新氛圍、增加科研人員的創新積極性。

3.2 建立健全農業科技發展投入體系

資本投入是推進農業科技創新的決定性因素，增加農業科技資本投入是推動農業科技發展的有效途徑［22］。政府主導的農業科技投入在創新過程中具有決定性作用，結合農業弱質性情況應該加大政府財政支出對農業科技創新的支持力度，發揮政府財政部門的宏觀調控作用，改善農業科研院所經費壟斷的局面，適當將資金和人力向農業經營主體以及新型農業科技創新主體傾斜。發揮社會力量的作用，構建涵蓋政府公共支出、公益性基礎以及私人盈利部門的多元化投入體系，有針對性地對不同環節、不同屬性的農業科技創新活動進行扶持，發揮不同屬性農業科技發展投入主體強化科技創新的作用。建立健全農業科技發展投入的運行機制，明確投入各環節的監管制度，改變以往競爭性申請經費壟斷的局面，確保所有資金投入能夠真正落實到科研創新以及各個環節，并且保證各項科研活動所需的經費能夠持續投入進來，確保切實可行的科研活動以及重大項目能夠優先開展并且順利完成。制定農業科技協同攻關等特殊研發活動所需經費的投入制度，適當簡化以往部分非必要的課題項目經費申請流程，建立農業科技重大研發項目經費撥發的快速通道，保證農業科技重要研發項目資金投入的及時性，確保農業科技重大攻關項目研發經費支持的優先性，加快推進農業科技創新發展。

3.3 加快實施農業科技高端人才計劃

高端人才是實現農業科技創新發展的決定性因素，只有優秀的人才累積到一定程度，才能實現農業科技持續、穩定發展。基于全國范圍內人才政策，既要開拓途徑吸引人才又要完善制度留住人才，在體制和制度上都要將科研人員放在重要位置，使優惠政策向優秀人才傾斜。建立健全科研人員的福利制度，改善科研活動的工作環境，提高科研人員的工資待遇，保障科研人員的基本生活水平，確保其將精力放在科技研發上。充分發揮知識型科研人員的主體作用，改變行政部門干預過多的局面，將科研項目的話語權交給專業性的技術專家。進一步強化農業科技高端人才的吸引力度，優化農業科技優秀人才引進計劃，吸納更多人才前往山東省開展科研工作。搭建促進農業科研人員溝通交流的流動平臺，打破以往各單位之間歸屬明確的限制，鼓勵不同科研機構的科研人員跨部門、跨單位協同研究創新，同時隸屬于事業單位的研究人員可以保留原來單位職務再到農業企業開展農業科技研究，實現不同農業科技創新主體之間的聯合創新、共同發展。強化“農科教、產學研”一體化的農業科技延伸效果，發揮“科教興農”的主體能動作用，定期舉辦農業科學知識宣傳活動，讓農業科學技術走進校園，培養學生對農業以及科技研究的興趣愛好，做好高端優秀人才的儲備工作。

3.4 全面優化農業科技成果轉化體系

發揮科研院所成果轉化部門對農業的扶持作用［23］，以政府科研機構為核心，聯合農業高校和農業企業等科研主體構建轉化體系。建立省級成果轉化系統，將省級、地市級、鄉鎮級的農業科技推廣機構組合起來形成向下傳遞、向上反饋的循環系統，由專業推廣人員組成專業反饋隊伍，定期將農業生產過程中的需求與研發偏差反饋到科研機構。打造農業科技示范農戶，強化農業科技示范作用，逐步拓展農業科技傳播路徑。基于現代化互聯網發展的基礎，圍繞山東省農業科技發展與產業需求，構建現代化信息傳遞溝通體系，搭建農業科技成果展示推廣、需求以及反饋平臺，實現農業科技與農業生產之間的直接對話。通過農業高校繼續教育學院與專業技能培訓機構對農業科技推廣人員的專業技能素養進行培養，定期對各個層級的技術推廣人員進行考核與培訓，確保全體技術人員學習到前沿的專業知識技能。同時完善農業科技推廣人員的福利待遇制度，制定詳細的農業科技推廣業績評估方法，將推廣人員的利益與工作績效深度掛鉤，激發推廣人員的工作積極性。基于現有制度體系建立健全農業科技成果研發與轉化的法律法規，繼續優化農業科技成果轉化、專業技術傳播以及專利追責的細則，進一步營造保護知識產權、保障科研人員利益的環境，為創新農業科技創造有利的條件。

4 結語

創新科技發展不僅是國家增強綜合實力的基礎，更是為全人類和全世界謀取福利的催化劑［24］，農業科技創新研究作為科技創新的重要組成部分，對推進傳統農業向現代農業轉變具有決定性作用。從以上論述中可以看出，山東省存在創新管理體制不健全、投入結構不完善、人才隊伍機制不合理以及成果轉化不徹底等問題，嚴重制約了現代農業的可持續發展。山東省應該結合農業科技理論體系，聯合不同部門的專家對重大瓶頸進行剖析研究，將理論建議與制約問題進行配套實施。基于研究理論成果，加快形成山東省科學技術廳主導，山東省農業科學院與山東省財政部、山東省教育部、山東農業大學以及青島農業大學協同發展的農業科技創新發展體系，規劃農業科技創新發展路徑，逐步實施構建農業科技協同創新聯盟、健全投入體系、人才計劃以及優化成果轉化體系等措施。從鄉村振興戰略中“齊魯樣板”的視角和農業現代化的要求來看，文中所述的重大瓶頸和亟需解決的制約問題在山東省農業科技未來的發展方向以及發展路徑中都值得關注，仍然有待進一步研究。