政府出資養老產業投資基金支持養老機構的案例分析

梁 威，依紹華

(1.商務部 國際貿易經濟合作研究院，北京 100710；2.中國社會科學院，北京 100732)

1 引言

融資困境是制約養老機構發展的主要障礙之一，養老機構實力有限、投資回報周期較長、投資回報不確定性較高等客觀現實，使其能夠獲得的市場化融資支持不足。為緩解養老機構的融資困境，政府發布多項文件提出要加大對養老機構的財稅金融支持力度，支持政策之一為鼓勵有條件的地方探索成立政府出資產業投資基金或引導基金，引導社會資本投入，加大對養老機構融資的支持力度。2014年，湖南、內蒙古、吉林、江西、山東、安徽、湖北和甘肅8地開展養老產業投資基金試點，四川省、江蘇省、福建省、江蘇省蘇州市、湖北省宜昌市等地方政府也陸續自發成立政府出資養老產業投資基金。當前，各地政府出資養老產業投資基金均開展了一系列投資實踐。截至2020年年底，公開數據與資料顯示各地政府出資養老產業投資基金已投資了45家養老機構。對被投資養老機構基于主營業務和經營特色抽取關鍵詞進行編碼分析，發現醫養結合和機構養老是獲得基金投資最多的養老服務領域，出現頻次分別為19次和16次；第二梯隊的關鍵詞為智慧養老、社區居家養老、康護服務，以及三位一體的養老服務機構，頻次分別為8次、7次、6次和6次；品牌連鎖、旅居養老、長期照護和失能失智為第三梯隊，頻次分別為4次、3次、3次和2次。此外，也有樂齡養老、文娛服務、助餐服務等特色細分領域企業獲得政府基金投資支持。政府出資產業投資基金在培育龍頭養老機構方面發揮作用，以四川省健康養老基金為例，截至2020年3月，該基金已投資生物科技、醫用材料、民營醫療機構、養老信息化平臺等15個項目，其中3家企業已在科創板或港交所上市。

本文選取單案例研究方法，以政府出資養老產業投資基金A、市場化私募基金C、政府出資養老產業投資基金B等先后注資養老機構P這一獲得多家基金投資的代表性案例開展分析，資料來源包括企業訪談資料、企業內部資料以及其他公開檢索資料。案例分析中將政府出資養老產業投資基金(以下簡稱政府投資基金)一般化，不考慮各省市分別成立的政府基金之間的差別。

案例分析對象養老機構P為一家成立于2008年的民營養老機構，該機構為人員規模不足50人的小微企業，主要為失能、失智的老年人提供長期照護服務，同時經營居家、社區與機構養老服務業務。該機構為國內首家成立老齡產業發展研究院的民辦養老機構，也被民政部確立為示范單位。截至2020年年底，該機構已經獲得兩家省級政府投資基金A和B、與市場化私募基金C等相繼投資，與多地政府部門合作并承接公建民營項目，已在全國10個省份、17個城市運營31家連鎖機構和超過5000張床位，具備品牌化連鎖運營競爭優勢。案例分析核心問題可以拆解為由現象到本質的符合時間維度的三個問題。問題一：被投資的養老機構獲得政府投資基金投資之前具備何種競爭優勢？問題二：養老機構獲得政府投資基金投資后發生了哪些積極改變？問題三：養老機構所實現的積極改變中政府投資基金發揮了何種直接與間接作用？

2 案例分析

2.1 問題一：養老機構P獲得政府投資基金投資之前具備何種競爭優勢

企業競爭優勢理論的不斷演繹和創新發展為企業競爭優勢分析提供多種分析框架，具體可體現為考慮企業在產業等外部環境競爭中外向型的競爭優勢分析維度，以及基于企業內部資源與積累所實現的內向型競爭優勢分析。考慮到養老產業處于初級發展階段而產業組織發展不充分以及產業競爭機制不明顯等現狀，本文對養老機構P的競爭優勢分析著眼于其通過企業內部創新與資源積累所實現的獨特性和行業競爭優勢，采用資源基礎理論的VIRO經典分析框架。政府投資基金A投資養老機構P的時間為2015年8月，此時企業P是國內最早開始以長期照護服務模式滿足失能失智老年人這一特殊群體需求的企業，對基金公司投資之前養老機構P所持有的資源從價值(Value)、稀缺(Rare)、不可模仿性(Inimitability)和組織(Organization)四個維度開展分析。

價值(Valuable)。養老機構P所具備的養老服務產業研發資源在實踐之后能夠提升該企業運營效率，由此可被視為有價值的資源。2010年養老機構P設立了國內第一家系統研究城市失能養老服務體系的老齡產業發展研究院，企業領導者也在全國十幾個城市針對近3000名失能老人的養老服務需求和供給現狀開展調研和市場分析，以研發產品的理念去研發服務所積累的資源，使得養老機構P所供給的失能養老服務能夠更好地匹配失能失智老人的養老服務需求，經由研發所實現的標準化運營模式本身所具備的價值是該企業獲得政府投資基金投資的重要原因，也是在這一研發資源積累下養老機構P開設的社區服務中心較早便實現盈虧平衡，相較而言同期大多數民營養老機構均面臨經營困境。

稀缺(Rare)。養老機構P所積累資源的稀缺性體現在其超前發展思維下探索所實現的并不常見的經營模式創新資源，即居家與社區養老服務融合領域中領先探索所實現的初步成熟的經營模式與流程。我國有關政策支持重點著眼于從機構養老服務規模擴張轉向補齊居家與社區養老服務短板的調整始于2016年，在此之前探索居家與社區養老服務領域發展且初步形成較為清晰的該領域運營模式的企業不多。養老機構P早在2011年便開始居家與社區養老服務領域經營，基于當時已開設的為數不多的幾家社區養護站并輻射周邊老年人的居家與社區養老服務融合服務失能失智老年人的模式受到民政部肯定，該模式經由具有前瞻性的自發探索而逐漸形成，由此可被視為該企業當時所具備的稀缺資源的重要表現。

難以模仿(Imperfectly Imitable)。有價值且稀缺的資源優勢基礎下養老機構P具備先發競爭優勢，這使該企業能夠獲得具有競爭力但不一定可持續的優勢，而難以模仿性使其競爭優勢具備可持續的特點。養老機構P創新研發資源積累不僅基于數據積累、市場分析等理論探索，還經過開設機構養老服務中心、社區機構等實踐中對于床位數量配置、運營模式等的試錯和驗證，其積累形成的標準流程與經營模式等資源的模仿成本較高，任何一家企業要從頭開始市場調研和運營試錯等需要較高的時間、資金和人員等成本投入。

組織(Organization)。養老機構P在政府投資基金投資之前公開披露的管理團隊信息十分有限，此時該企業的領導者是研發和創新的主要推動者。作為一家小微企業，較為精簡的管理團隊在當時足以滿足其運營需求，同時為落實其服務標準該企業制定養老護理培訓標準并出版了系列書籍，通過校企合作等方式不斷壯大的管理人員與護理人員隊伍是標準等得以落實的組織保障。

綜合來看，政府投資基金投資之前的養老機構P作為一家民營養老機構，以聚焦市場緊缺的失能失智養老服務為主營業務和持續創新的發展戰略獲得了先發性競爭優勢，而其自主研發且經實踐驗證的標準化經營模式為連鎖擴張和復制推廣奠定了基礎。政府投資基金A注資養老機構P這一決策以前置投資調研為基礎，政府投資基金吸引的社會資本逐利性使得具備盈利潛力成為投資標的重要決策標準。因此，可以提出命題1：政府投資基金注資養老機構的基礎是養老機構本身已經形成較為清晰的盈利模式，企業供給的細分養老服務所具備的標準化水平高、行業前瞻和創新程度高、與市場需求匹配度高等特征使其具備通過連鎖擴張實現規模經濟的可能性。對養老機構P自發探索而形成的“P模式”及內部積累的資源分析僅著眼于市場化視角，為選擇所投資的養老機構P所研發的模式進行復制推廣的可能性提供支持。政府投資基金投資承擔養老機構與政府之間政策與資源傳遞的橋梁角色，政府對養老產業的公益性要求也需要政府投資基金通過投資標的選擇決策來落實。養老機構P研發形成的“P模式”面向失能失智剛需市場，基于標準化研發和資源整合所實現的成本節約有助于增強入住該機構的老年人口福利，“低成本、廣覆蓋”模式符合增加普惠養老的政策著力點，能夠實際解決收入普通的失能失智老年人所面臨的養老問題，較強的公益性與福利性為復制推廣“P模式”的必要性提供支持，這也是政府投資基金投資該企業的根本原因。因此，可以提出命題2：政府投資基金投資進行投資標的篩選以養老服務供給的公益性為前提，滿足大眾需求的普惠養老服務供給與具備盈利可能性的商業模式相結合使政府投資基金的投資具備必要性。

2.2 問題二：養老機構P獲得政府投資基金投資后發生了哪些方面的積極改變

一是由地區運營走向全國運營。政府投資基金投資之前養老機構P僅在海南和湖南省分別運營1家集中入住的老年養護中心和2家社區老年養護機構。政府投資基金A與養老機構P于2015年8月簽署投資協議并于2016年正式完成注資，2016—2018年，養老機構每年以9～15家的機構增速實現擴張。至2020年年底，養老機構P已經拓展至全國10省份17個城市的31家連鎖門店，該企業基于研發所實現的標準化經營模式由單一門店復制到多家門店。

二是企業原有競爭優勢強化。獲得政府投資基金投資之后，養老機構P加大專項經費投入標準研發失能失智長期照護服務體系，與多個老年醫護專業領先機構合作進行產品與服務研發及人才培養，承擔省級服務業標準化試點項目，建立了由企業總經理領導、各部門負責人執行和專兼職工作人員落實的標準化委員會機制，構建了由34項國家等多級別公開標準、263項自主制度的企業標準等組成的標準體系落實到日常服務中，以此實現了超過95%的顧客滿意度、較強的員工標準化意識和較優的經濟效益。

三是企業經營績效改善。養老機構P在2017年實現營收翻倍，同時，除政府投資基金之外，市場化私募基金C注資并獲得盈利后退出也是養老機構P盈利水平提升的重要表現之一。公開數據顯示，自2017年8月投資至2019年3月退出，市場化私募基金C所獲得的分配金額等收益達1.79億元。

由以上分析可知，政府投資基金投資養老機構P發生多項積極改變，由此可得出命題3：獲得政府投資基金投資之后養老機構可實現連鎖擴張提速、競爭優勢強化、經營績效改善等積極發展。

2.3 問題三：養老機構的發展成效中政府投資基金發揮了何種直接與間接作用

一是撬動社會資本為企業增加資金供給。早期資金不足是制約養老機構P發展的重要原因，有關養老機構P創始人的訪談中提及：“他將從事其他行業賺取的所有收入都投入養老事業中去，最困難時，他賣掉了自己的連鎖藥店，甚至用自己的固定資產抵押借貸以維持公司的運營。……養老服務是個微利行業，購買土地建設養老機構成本太高，如果租賃物業又出不起太高的租金，尋找到適合于開辦養老機構的場地設施又非常不易”。政府出資產業投資基金公司投資之后，養老機構P獲得包括政府投資基金和市場化私募基金等主體發起的多輪注資，企業注冊資本規模由注資前200萬元增長近67倍至1.35億元，股東數量由1家增長至當前6家，創始人團隊股權占比由百分之百降低至當前38%的控股權，股東多元化程度均明顯提升，充足的資金供給為其持續服務研發和競爭優勢強化提供有力的資金支持。

二是推動企業內部建立健全現代公司治理機制。政府投資基金投資推動養老機構P高管人員隊伍逐步健全，2015年8月政府投資基金A宣布投資養老機構P之時該公司新增了財務負責人，且該人員在政府出資產業投資基金2016年8月正式注資之后進一步調整。2017年8月養老機構P新增4名高管備案，2019年3月養老機構P在市場化私募基金退出和政府出資產業投資基金B進入之后高管人員隊伍中替換6人，2020年4月該企業高管人員替換兩人，至此該企業高管人員隊伍由最初的2人調整為當前的12人。在高管隊伍健全的基礎上養老機構P也逐步建立健全董事會、監事會和股東會等現代治理機制，通過召開年度股東會和董事會，公司董事作為企業運營者匯報當年經營情況，監事、股東代表則通過提出意見和建議等方式積極推動養老機構P專業化和規范化水平提升。

三是信用背書直接增強企業信用。“國家民政部支持”“政府注資”等成為養老機構P獲得政府投資基金注資之后的宣傳標簽，該企業與多地民政局簽訂合作框架協議并簽約多地公建民營等公私合營項目，中央及地方政府官員、協會成員、學界專家陸續調研該企業和CCTV、地方衛視等主流官方媒體的報道等均呈現出養老服務業P社會認可程度提高，其中政府投資基金A對養老機構P在資金供給之外的信用背書是該企業后續和多地政府建立良好合作機制的轉折點。

由以上分析可知，政府投資基金投資養老機構P通過直接與間接作用實現養老機構的競爭優勢強化和價值增值，可得出命題4：政府投資基金投資養老機構能夠通過增加資金供給、完善內部治理、強化外部信用三個方面對養老機構發展產生積極作用。

3 結論與啟示

由此，政府投資基金投資養老機構的案例分析可以得出以下幾點結論。政府投資基金投資養老機構的可行性是企業自身有占據先發優勢的核心商業模式，必要性是企業提供的服務符合普惠養老政策導向并實現老年人口福利改善。基金所吸引的社會資本的逐利性使其發掘的投資標的既符合普惠養老政策導向與解決老年人口養老實際需求，又具備標準化、稀缺性等競爭優勢與領先的商業模式。對養老機構而言，政府投資基金能夠通過豐富資金供給、健全內部治理機制、強化政府信用背書的內外部作用機制，以“發掘—引導—復制”的路徑引導養老機構實現連鎖擴張、標準化水平提升、經營績效改善等積極發展，進而達到增加普惠養老服務供給的政策目標。

實踐案例分析也發現一些問題。當前政府投資基金投資養老機構P已過5年，該企業已經位列全國連鎖養老服務機構前20名榜單，但2020年以來該企業連鎖擴張有所放緩，新冠肺炎疫情也對其經營形成沖擊，該養老機構是否能夠保持當前的良好運營狀態并上市仍然還有待觀察，政府投資基金對養老服務機構的作用機制是否能夠持續仍然有待檢驗與分析。同時，政府投資基金的短周期與養老產業自身的長周期存在矛盾，政府基金投資的退出機制目前并不明確，有關問題也有待進一步研究。