其他交易授權機制：美國加速國防采購的利器

蘭培軒 楊 航

自二戰以來，美國一直將全球科技創新領導地位視為國防建設發展與維系軍事優勢的堅實基礎，并在冷戰爆發后推行其他交易授權，將其定義為“為維持國家安全必須實現的敏捷而富有彈性的技術與信息政策”之一。該機制在“第三次抵消戰略”背景下得到大力推廣，現已形成成熟的運行流程，具有較好的快捷性、靈活性與合作性。

其他交易授權機制發展背景

美國建立其他交易授權機制的初衷是打破交易壁壘、促進技術創新，以維持技術優勢。美國于1958年首次在《國家航空航天法》中賦予國家航空航天局（NASA）其他交易授權資格，允許其同任何個體、公司、協會或科研院所簽訂并履行商業合同，通過最大化利用美國科學和工程資源，力爭在與蘇聯的太空競賽中取得并保持優勢。美國隨后不斷擴張延拓該機制應用范疇，并在20世紀90年代將該權力擴展至國防部。但其他交易授權機制在這一時期的使用規模與簽約金額均不高。

21世紀后，美國認為其創新優勢正從三個方面被不斷抵消。一是國內科技創新力量恰逢轉型。美國研發力量正由政府機構向私營企業轉型，當前私營企業、學術機構和非營利組織已占用美國近88%的研發經費。二是科技領域正大規模調整重組。一方面，當今新興技術的半衰期已經縮短到1～2年，而高技術裝備漫長的研發采辦周期給技術裝備帶來列裝即過時的風險；另一方面，美國國內大量企業轉離國防領域。僅在2011—2015年間，就有約1.7萬家公司退出國防業務。三是世界其他國家的技術崛起。美國在全球的研發份額不斷下降，而中國、歐盟等地區正逐漸發展為新的創新高地。

因此，美國在2014年后大力推行“第三次抵消”戰略，并將其他交易授權作為該戰略的重要組成，希望借此全面提升科技創新與國防采辦效率。美國在2015財年國防授權法案（NDAAs）中大幅擴大國防部的其他交易授權權限，并于2016年將該權力永久化，其他交易授權在國防科技創新領域正式得到推廣，有效推動了美國防采辦程序的轉型。據美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）統計數據，美國防部在2017－2021年通過其他交易授權投入的資金額已增長近18倍。

其他交易授權機制內涵

其他交易授權是一種具有法律約束力的工具，能借助工業部門與科研院所開展理論研究、原型機設計開發與后續生產等活動。美國現已授權國防部、能源部、衛生與公眾服務部、國土安全部、交通部以及國家航空航天局（NASA）等多家官方機構享有該權力。這些部門可通過其他交易授權有效連接科研創新與工業生產，在國防部等政府單位與非傳統承包商之間打破壁壘、拉近距離，進而加快采購、生產與應用流程。其他交易授權具體分為以下三種類型。

1958年，美國家航空航天局獲得其他交易授權資格

這既適用于武器系統等與軍事需求相關的基礎型、應用型以及高級研究項目，也可應用于研發政企兼容、軍地通用的相關技術。在該類合同中，美國防部的采辦團隊需與地方企業在充分評估資源投入、異常風險、項目性質以及與需求的相關度等要素后，制定合理的研發費用分攤計劃。此外，《其他交易授權指南》還要求其在競標時，既要保證潛在合約商之間的適度競爭，也要規避重復研究。

這主要用于幫助美政府或軍方獲取獨創性的原型機，以及能夠輔助軍事人員、戰術平臺、網絡系統開展行動的技術。原型開發型其他交易授權的研發成果形式多樣，既包括開發評估技術，還涵蓋建構用于軍事用途的物理或虛擬模型。原型開發型其他交易授權需滿足下列情況之一：一是至少有一家非傳統國防承包商或非營利性研究機構在“重大”程度上參與項目；二是所有重大參與者都是中小企業或非傳統承包商；三是至少三分之一的總成本來自非政府來源；四是屬于經國防采辦執行官認可的“特殊情況”，并以書面形式證明“傳統的合同形式不可行或不合適”。

這主要是通過競價招標對高質量的原型開發型其他交易授權的研發成果進行批量生產。在進行生產型其他交易授權時，項目團隊需評估續約再生產的可能性，并在與合約商充分磋商后將其以文字形式記錄于招投標合同中。

其他交易授權機制實施路徑

美國防部在2017－2021年通過其他交易授權投入的資金額已增長近18倍

其他交易授權通常由小規模的專業采辦團隊負責。該團隊具有“麻雀雖小，五臟俱全”的特點，既包含項目主管、預期使用者以及合同官員（AO），還要有法律顧問、審計師以及中小企業代表幫助提出輔助建議。其中合同官員的作用尤為重要，其需要有足夠的責任感、判斷力以及商業敏銳度，確保能在寬松的其他交易授權規則中靈活選取恰當的業務模式與創新方法。為此，國防部還規范了選拔、輪換合同官員的程序，確保其他交易授權合同的有效執行。此外，國防合同管理局（DCMA）和國防合同審計局（DCAA）也有義務在恰當時候為其他交易授權提供政策咨詢、財務輔助等支撐服務。其他交易授權的具體實施路徑如下。

首先，只有對項目需求與市場情況了解充分，項目團隊才能挑選出最適合的合約商。項目團隊需與技術部門合作，了解傳統行業規范和技術發展動向。通常項目團隊需查閱文獻數據、組織研討會議、咨詢技術專家、發布問卷調查，甚至利用技偵手段來全面了解市場環境。除搜集外部市場情報外，該團隊還需充分認識問題、拆解問題、細化問題，進而詳細掌握技術現狀與期望目標之間的差距，確保預期合約商能根據項目團隊有關需求的詳細描述，制定恰當合理的解決方案、執行計劃以及成本預算。

其次，項目團隊還需了解其他背景情況。一是法律法規要求，要充分了解分析需求以準確界定該項目屬于何種類型的其他交易授權，是否符合相關限制條件；二是確定可調配資金，應咨詢財務主管以確認資金預算是否受限。對于國際項目，需格外注意對外投資是否符合法律規定。例如附帶資金就必須經財務主管批準后才能被補充應用于研究、開發、測試和評估（RDT&E）程序中。此外，團隊還可靈活選擇多種投資組合，以提升項目執行度。

此外，在充分了解項目背景后，項目團隊還需評估、規劃其后續活動。對于原型開發型其他交易授權合同，項目團隊應提前研判、分析、預測其是否有潛力進一步開展后續研發或投入生產，并將評估結果寫進合同，以幫助潛在合約商了解該項目的開發潛力，進而對該項目有更為清晰的認識。對于高時敏性項目，團隊可提前發布后續生產活動的招標書，使意向合約商能提前了解、預先規劃、盡早擬定方案。此外，原型開發型其他交易授權合同的后續活動根據金額不同受不同層級領導的限制，因此團隊需盡早明確要求、了解權限，以節省流程時間。

首先，項目團隊應以前期對市場的了解為基礎，以相關技術領域的承包商為目標對象，公布目標需求、領域方向以及現狀與期望的差距。在宣傳過程中，項目團隊需制定恰當的營銷方案，采用多種宣傳方式，向市場發布、宣傳其需求，以確保潛在技術提供者意向合約商能對該項目有充分的了解認識。此外，在開展市場營銷活動時，還需考慮是否需要引進國外供應商的先進技術，或是否需要執行有關保密限制。

現有法案對招標方式并無限制，但項目團隊仍需在盡量保證公開透明的前提下，在最大范圍內開展競爭程序，并詳細記錄做出該投資決策的理由。為獲取大量解決方案，團隊可以采用機構公告、年度白皮書征集等靈活多樣的方式，而無需拘泥于傳統的建議要求書模式 。此外，團隊還可以組織科研創新活動來收集、研討待選解決方案。例如在“設計短跑（Design Sprints，Hackathons）”“黑客馬拉松（Design Sprints，Hackathons）”等科創活動中相關采辦團隊就通過與有關政府部門的充分合作，獲得大量極具潛力的解決方案。

此外，項目團隊還需遵守相關行業規范，評估各個方案的有效性與可行性。不同方案的計劃路徑與團隊預期可能相差較大，必須通過及時有效的評估辦法以節約評估時間。例如白皮書和粗略定價就是一個很有效的方法，這能使團隊僅用審查篇幅為3～10頁的白皮書即可大致了解情況，進而快速評估篩選出有價值的方案，大幅節省時間與資源。

在其他授權合同簽約過程中，項目團隊應根據項目類型，與合約商就合同成本、進度計劃、目標要求等議題展開磋商，以確保項目細節清晰可識別。

談判內容具體需包括以下方面。一是合同價格。項目團隊應考慮商業數據、市場環境、目標性能參數和預期成本等要素來保證合同價格合理。二是知識產權保護。雖然當前法規并未對轉讓知識產權施加限制，但雙方還是應在充分考慮項目目標、研發潛力、研究風險等要素后協商恰當的知識產權條款。三是成果所有權。項目團隊通常無需也不應獲得其他交易授權合同中原型產品的所有權。但在有必要獲取所有權時，需詳細界定何時轉移、如何轉移、維護升級責任、毀損風險承擔等問題。四是修改調整合同。在其他交易授權合同中，雙方常在研發過程中修改合同細節。項目團隊應在前期談判時考慮其是否有權單方修改合同條款，是否需償付違約金等問題。五是爭議解決程序。為避免承擔昂貴的訴訟費，團隊應咨詢法律顧問，擬定替代爭議解決程序，為合同雙方潛在的爭議矛盾備好可操作的解決程序。六是合約終止程序。團隊需與合約商達成一致，在已有的風險承擔與成本分攤方案的基礎上，合約商在何種情形下有權終止合同，并規定終止合同時應執行何種程序。最后，團隊還需在前期磋商中對會計標準、審計權限等事項達成共識，以避免在合同執行過程中產生不必要的糾紛。

在正式簽訂其他交易授權合同后，項目團隊需發布兩份報告。一是政府采購報告。即項目團隊需將研究型其他交易授權合同記錄在國防援助獎勵數據系統（DAADS）中，并將原型開發型其他交易授權合同在下一代聯邦采購數據系統（Federa l Procurement Data System-Next Generation）內登記備案。二是績效報告。如果合同價格和融資方式均已商榷固定，則可忽略績效報告。但在其他情況下，該報告要詳細記錄項目實施過程中的成本使用、研發進度等信息，對比并分析實際情況與預期進度間的差異及原因。

其他交易授權通常由小規模的專業采辦團隊負責

在財務監管方面，包括審計在內的獲取財務記錄的活動都需在合同雙方協商并達成一致意見后才能進行。合同金額不固定的，則必須進行嚴格的審計工作。項目團隊可考慮使用外部審計師，以確保審計工作的獨立性與可靠性。在項目進行過程中，如果一方難以正常履行投資，則可能會使用非政府資源。這既包含直接的現金捐款，也涵蓋人力、材料、設備等非現金資源。項目團隊還需書面記錄這些資源的詳細使用情況與原因。

其他交易授權機制主要特點

其他交易授權機制近年來得到大幅推廣，相關投入屢創新高，其原因既有美國軍方的主動引導，也在于其自身的優越性與吸引力。總體來看，其他交易授權機制具以下特點。

其他交易授權的審批周期很短，從遞交申請書到簽署合同大約僅需幾個月甚至幾周，反觀傳統的受聯邦采購法規（FAR）約束的合同則大約需12～18個月。以美空中作戰中心（AOC）的探路者計劃為例。為建設一個動態的網絡程序以輔助空中加油，美國防創新小組（DIU）通過原型開發型其他交易授權，從收到申請書到獲得原型產品僅用129天?？傮w來看，其他交易授權的快捷性囿于兩個因素。首先，其他交易授權具有集中的評價因素，能夠有效壓縮評估時間；其次，其他交易授權相較于傳統聯邦法案省去了大量冗雜的強制性條款，減少了談判內容、壓縮了磋商時長。

研究型其他交易授權既適用于武器系統等項目，也可應用于研發政企兼容、軍地通用的相關技術

其他交易授權方式多樣、限制性小，能給需求機構很大的自主性以有效吸引、遴選最適宜的合約商。例如1994年，在國防高級研究計劃局（DARPA）的高空續航無人駕駛飛行器（UAV）項目中，美國防部首次使用原型開發型其他交易授權，刪去了傳統的詳細參數要求和冗長工作說明，僅通過一份兩頁的文件描述期望性能，并允許工業界各企業充分發揮主觀能動性，獨立設計各種解決方案。隨后DARPA在第一輪招標中初篩出5家企業，并在第三輪投標中選出最優合約商。傳統的飛行器研發周期通常超過20年，而該項目通過其他交易授權機制最終僅耗時7年、花費3.72億美元就研發出全球鷹高空無人偵察機。其他交易授權的靈活性源自于三個方面。首先，其他交易授權不是常規的采購、撥款以及合作協議，不受《合同競爭法》《成本會計標準》《合同糾紛法》等繁瑣法條的約束。其次，美國政府問責局（GAO）并未將其他交易授權視為采購合同，因此不會審查、限制或阻礙其招標與授權。再次，其他交易授權不依賴于國防部采購人員，而利用財團管理公司（CMF）來促進采辦工作的招標、簽約和執行。各財團內部人手相對充裕，能夠快速處理不斷變化的收購需求。

其他交易授權機制的關鍵作用之一是引進非傳統承包商，將商業、民用技術最大程度地應用在軍事領域。傳統的聯邦采辦程序雖然也強調合作，但效果不佳。例如聯邦采購程序規定“政府必須毫不猶豫地在采購周期中盡早與商業部門溝通，以幫助政府獲取在商業市場中可用的能力”，但在實際操作中聯邦采購程序卻籠罩著“拒絕合作”的文化氛圍，各合約商與政府之間條塊分割、各自為戰。而在其他交易授權中，合約雙方在需要進行技術合作時，常通過簽署保密協議以共享相關技術（NDA）。以DARPA所開展的地球同步衛星的機器人服務（RSGS）項目為例，該項目希望通過在同步軌道上應用快捷有效的機器人技術來升級、改造和維修在軌衛星，從而維持衛星的良好狀態。經過充分的市場調研，DARPA通過原型開發型其他交易授權合同與商業合作伙伴密切技術共享、加大人才流動，大幅提升技術研發效率，最終在發布招標后不到一年就收到第一部原型產品。

結 語

其他交易授權現已成為美軍吸引和激勵非傳統承包商進入軍工產業的重要交易機制和合同方式，在美軍高超技術、人工智能、導彈防御等方面的快速研發和裝備采辦中發揮了重要作用?？傮w來看，美國其他交易授權機制可在以下方面為我國國防科技創新機制建設提供借鑒參考。

美國其他交易授權主要聚焦人工智能、機器學習等前沿領域

其他授權合同是美國基于外部威脅與國內現狀而開發的，能促進更多非傳統合約商助力科技創新，維系技術優勢。在建設自身創新機制時，既不應照搬照抄，也不能閉門造車。要基于以“民參軍”與國防科工投資為主，“軍轉民”為輔的國防科技創新現狀，發展社會化、專業化、網絡化與信息化并舉的科創力量，使國防科技創新體制機制更加全面、更加系統、更加協調、更具特色。

其他交易授權機制擺脫大量傳統法規約束，具有較好的靈活性。也正是其靈活性帶動了快捷性，進而促成合作性。需建立健全包容開放的創新文化，適當放寬國防科技領域市場準入條件，刺激軍品研發和服務市場的開放競爭，持續推進科學技術要素內外流動，降低民口單位參與武器裝備科研生產的門檻，引導民營企業進入軍品科研生產和維修行業，使國防科技創新廣泛吸納融匯地方力量。

美國其他交易授權聚焦人工智能、機器學習等前沿領域，矛頭直指未來高技術、智能化戰場。我國應打破傳統學科思維定勢，推進多學科協同科技創新理論攻關，把握跨域融合創新內在機理，建立健全組織管理體制機制與科研經費保障系統，構筑健康發展的科研空間與交流平臺，在基礎學科之間碰撞出新的創新火花，打造未來科創優勢，實現技術彎道超車。