美國防采辦隊伍建設經驗分析

李宇華 張代平 袁政英

美軍目前國防預算突破了8000億美元，其中用于裝備和服務采辦的總量超過2700億美元，有80多個重大國防采辦項目。為適應如此大規模的國防采辦需要，美軍構建了一支規模結構合理、專業領域齊全和能力素質較高的國防采辦隊伍，圍繞國防采辦項目全壽命周期管理中的規劃計劃、方案設計、科研、采購、使用保障等需要開展相關工作。多年來，美軍持續推進武器裝備現代化建設，并在全球軍事競爭中占據優勢地位，在一定程度上與其高度重視國防采辦隊伍建設直接相關。

規模結構合理的采辦隊伍

經過多年建設發展，截至2021財年底，美軍采辦隊伍約18.7萬人，包含軍職和文職人員，14個專業領域、三個職業等級，總體受教育程度高。這支采辦隊伍是保障美軍約500多個裝備項目實施精細化、專業化管理的前提和基礎。

一是從數量規模看，與國防支出呈正比。自冷戰結束以來，美軍采辦隊伍隨其總國防支出的不斷增長，總體呈增長趨勢。國防支出自上世紀90年代3000億美元增長到現在7682億美元（2022財年），漲幅156%，同期采辦隊伍從約10萬人增長到現在18.5萬人，增幅85%。尤其2008年以來增幅最快，從12.6萬人增長到18.5萬人，增幅達47%。

二是從軍文職比例看，以文職人員為主。采辦管理是一項技術性、專業性較強的工作，需要職位穩定、有積累性、成長性，而軍人需要定期輪崗、流動性強，不適合從事專業性較強的采辦管理工作，因此采辦隊伍以文職人員為主，多年以來一直占比都在90%以上，文職采辦人員自2008年的11.1萬人上升到目前16.9萬人，增幅達52%，占國防部全部文職人員約20%以上。而軍職人員相對穩定，多年來一直維持在1.5萬人左右，主要從事項目管理、合同簽訂、試驗鑒定等管理職位。

三是從職業領域看，專業門類齊全。美國防采辦人員目前按專業主要分為14個領域，且根據現實需求不斷優化調整，例如2002財年，根據實際需要，設立了設施工程和科學技術管理領域；2005財年前后，大幅削減采購人員；2008財年以來，科學與技術管理（789%）和信息技術（130%）人員增幅明顯，這主要由于前沿創新技術、信息技術等在美軍裝備建設中應用越來越廣泛。2020年以來，為滿足“大國競爭”戰略要求下加快作戰能力生成的適應性采辦改革需要，國防部開始對采辦隊伍進行名為“回歸基礎”的改革計劃。今年2月，該改革計劃開始實施，擬將15個專業領域調整為6個，進一步聚焦采辦核心業務工作，支撐裝備主體能力快速生成。

1991財年以來美軍合同支出與采辦隊伍規模變化趨勢

2008財年以來美軍采辦隊伍總體規模趨勢

四是從職位等級看，具有職業成長性。美國防采辦人員按照職位等級分為初（level I）、中（level II）、高（level III）三級，中級采辦人員人數最多約占50%，高級17%，初級33%，整體呈“橄欖形”結構。每一級都有相應的晉升資格標準，包括教育、經驗和培訓三部分內容。每部分內容又分為強制性標準和期望性標準。這種模式類似于我國的技術職稱制度（初職、中職、高職），有職業成長性，有利于采辦人員進行長期專業積累，從而穩定人才隊伍。據蘭德2018年發布的一份報告，截至2017財年，采辦文職人員工作年限達25年以上的占21.2%，而國防部整體文職的這一比例僅為15.7%。

根據采辦隊伍最新“回歸基礎”改革計劃，自2022年2月開始，國防部將對過去所有專業領域人員都需要經過三級認證的模式進行了優化，即采辦人員認證等級仍是三級（基礎級、執業級和高級），但每個專業領域都減少了認證層級，合同（簽訂與管理）領域為單級認證，其他職能領域為兩級認證。

五是從受教育程度看，高學歷人才比例高。采辦隊伍素質直接關乎國防采辦項目的效益、效率和水平，因此美國防采辦人員總體來講擁有較高的學歷層次，且近十幾年來一直呈上升趨勢。截至2021財年第一季度，具有碩士學位人員為37%，學士學位為39%，專科學歷6%，這三者占整個采辦隊伍的比例為82%，其中文職人員擁有學士以上學位的占85%。而整個國防部全體文職中擁有學士學位以上的比例只有48%。這也是由于裝備項目越來越復雜、技術越來越先進、系統越來越龐雜的客觀現實所致。

科學完善的政策制度

美軍持續改進采辦人員管理體制機制，通過建立完善的政策體系、管理體系、專項基金，從政策、體制、經費多方面保障采辦隊伍長遠建設發展。

2008—2021財年美軍采辦隊伍各職業領域人員統計

改革前職業領域與改革后職能領域的對應關系

一是建立完善的政策法規體系。法律層面主要有《國防采辦隊伍加強法》（1990年發布，后多次修訂），主要規范采辦人員職業分類、資格要求、教育培訓等內容。國防部層面自2010年每5～6年發布一份采辦頂層戰略規劃，2010年4月，國防部發布《2010年國防部采辦隊伍戰略規劃》，2016年，發布《2016—2021國防部采辦隊伍戰略規劃》，主要對未來5年國防采辦隊伍規模結構提出戰略目標和重點建設方向。實施層面指令指示主要有5000.52指令《國防采辦教育、培訓和職業發展計劃》5000.57指令《國防采辦大學》、5000.58指示《國防采辦隊伍》、5000.55指示《有關軍職和文職采辦人員的個人情況及職位情況的管理信息報告》、5000.66指示《國防采辦、技術與后勤隊伍的教育、培訓和職業發展計劃的運行》等。這些戰略政策、法律法規為采辦隊伍建設從頂層謀劃到具體實施提供了制度保障。

二是設立采辦職業發展專門職位。多年來，美軍逐步建立起國防部統一管理與三軍分散實施相結合的采辦人員管理體制。目前國防部采辦與保障副部長下設人力資本倡議主任，負責制定采辦隊伍頂層策略、政策和人才管理的計劃，同時領導國防采辦隊伍高級指導委員會，監督采辦隊伍教育、培訓和職業發展計劃的執行。各軍種部負責采辦的助理部長都下設采辦職業管理主任，負責管理該部門采辦職業發展和專業培訓，同時與招聘機構合作，招收優秀采辦人才。這些職位都在國防部和各軍種采辦主管的統一領導下，確保采辦隊伍建設能夠及時落實采辦改革相關要求，及時做出調整。

三是設立專項采辦基金。由于采辦隊伍主體是文職人員，為避免采辦隊伍受國防部整體文職人員政策影響，保障采辦隊伍專業職業健康發展，2008年國防部設立國防采辦隊伍發展基金（DAWDF），為招聘、訓練和保留采辦人員提供專項資助。國防采辦隊伍發展基金規模維持在年均4～6億美元左右，2021財年該基金預算為5.8億美元。國防部2012財年至2017財年期間，文職人員數量從將近80萬削減到74萬，但同期，由于有國防采辦隊伍發展基金的保障和支持，采辦隊伍中的文職人員不但沒有減少，反而大幅增加2萬多人。2020財年，空軍利用國防采辦隊伍發展基金，通過空軍理工學院開發和提供84門培訓課程，迅速應對技能強化需求；空軍還利用這些資金向1443名攻讀碩士學位的采辦人員和19名攻讀博士學位的人員提供學費資助，提高人才隊伍的教育程度。

創新靈活的人員管理方式

在采辦隊伍的招募、使用和保留方面，美軍采用多種創新靈活的方式，吸引、激勵優秀人才。

一是全社會多渠道招募優秀專業人才。美軍通過競爭和非競爭兩種途徑招募采辦人員。競爭方式包括：招募實習生，即吸收大學畢業生到有關采辦管理部門實習并進行擇優錄用；招募有經驗的人員，即向全社會公開發布采辦崗位信息及相關知識、技能、經驗要求，通過競爭擇優的方式錄取。非競爭方式包括：直接聘用，即對于急需的具備核心采辦能力的高級別專家，不經過競爭直接聘用；聘用退役軍人，即對于具有豐富經驗的退役軍人，可不經競爭直接聘用；依托專業獵頭公司或中介機構等進行挖掘和推送各類優秀人才；通過定期舉辦各種論壇會議，發現工業界、大學和其他國家的先進技術和人才。近年來，通過非競爭方式招聘的采辦人員比例大幅增加，據GAO統計，到2018財年，通過各種非競爭方式新招募的采辦人員占到當年所有新招募人員的90%以上。

二是通過矩陣式結構實現人員合理流動。美軍項目管理實行矩陣式結構，項目辦公室沒有固定編制，由項目主任根據項目需要從各個采辦專業機構中抽調，項目辦人員還根據項目周期的不同階段隨時進行調整。采辦隊伍相當于項目管理的“人才池”，分布于國防部和軍種各類采辦相關機構，直接或間接為項目管理提供保障。這種矩陣式管理結構使項目辦公室人員可以在國防部業務局、各軍種不同部門之間流動，以獲得更加豐富的管理經驗，提升采辦管理能力與專業化水平，有利于其晉升職業等級和長遠職業發展。

美國防采辦隊伍職業等級情況

三是設立專門獎項激勵優秀采辦團隊和人才。國防部和軍種還設立了專門采辦獎項，用于表彰在國防部、軍種、國防部業務局和項目管理機構中工作出色的采辦組織和個人。國防部層次的主要有帕卡德優秀采辦獎，國防采辦隊伍個人成就獎、靈活簽訂合同獎、以及國防采辦隊伍發展創新獎等。陸軍、海軍、空軍、國防合同管理局、國防后勤局、國防合同審計局、國防威脅降低局（DTRA）等也都分別設置了各部門內部的采辦獎項，最大限度地調動了采辦管理團隊和人員的積極性。例如2020年國防合同管理局下屬的商業事務小組獲得了帕卡德優秀采辦獎。據統計，國防部所有這些采辦獎項可以覆蓋到40%左右的采辦隊伍，且與其薪酬掛鉤，根據獎項重要程度以及個人貢獻度進行獎勵，從而實現對員工的激勵。

專業化的系統化培訓

為全面提升國防采辦人員專業素質和能力，美國防部依托國防采辦大學建立了專業化、系統化的職業培訓體系，采用多樣化培訓模式，較好地滿足全軍國防采辦人員的培訓需求。

一是對于中、高層采辦人員開展住校培訓。在國防采辦大學開展針對中、高層管理人員的課堂培訓，包括在課堂開展的各種短期講座、授課、案例分析、研討等，培訓科目主要包括項目管理、合同簽訂、后勤、系統工程、試驗與鑒定、質量、領導、職業道德和其他業務。近年來，國防采辦大學增設了中間層采辦、技術安全管控、需求生成等專業化課程，并在全軍推廣“項目主任課程”。集中培訓課程主要分為三類：資格認證課程，主要是為滿足不同專業領域、不同級別專業資格認證設置的課程；特殊職位培訓課程是針對某些專業的特殊個人，如項目主任等開設的培訓課程；執行官及國際采辦培訓課程是針對采辦執行官和國際項目采辦人員的高級培訓課程，這種課程是為滿足用戶要求而設置的。

二是對于中、低層采辦人員開展網絡培訓。由于采辦人員平時任務繁重，難以抽出足夠多的時間進行住校集中培訓。為此，國防采辦大學開展網絡遠程培訓和計算機輔助教學，建立基于網絡的學習管理系統，在網上公布“繼續教育模型”，如國防部5000系列模型、需求生成模型、項目管理人員采辦模型、合同激勵模型等采辦直接相關模型，以及費用估算模型、知識管理模型、市場研究培訓模型、商業化采辦模型等采辦輔助類模型，培訓模型種類多，直觀易懂，為受訓人員提供了很好的學習環境。

三是對高層項目主管開展個性化任務支持培訓。任務支持培訓主要針對項目管理中的高層管理人員，以重要項目管理任務為中心，提供項目管理業務咨詢服務，在工作現場或接近現場的地方提供針對性項目管理業務培訓，幫助項目管理團隊提升項目管理績效。對采辦人員的直接現場指導起效快、周期短，為解決工作中突發的采辦領域問題提供了重要支持。參與培訓的項目團隊包括全球鷹項目辦公室、GPS地面控制段項目辦公室等。

“回歸基礎”計劃的資格認證等級

四是對全體人員采用知識共享系統培訓。國防采辦大學建立了知識共享系統，指定每個采辦部門都是一個知識部門，負責整理與提供系統性的專業采辦知識。在此基礎上，由國防采辦大學進行整合與完善，形成更為全面的知識系統，供各部門和采辦人員分享。知識共享系統主要包括國防采辦門戶（DAP）、手機門戶等多種在線工具，還有“向教授提問”的欄目，教授能夠對所提問題給予高質量的專業解答。該系統提供的知識和信息豐富全面，包括：法規政策與程序文件、領導發言與指導、最佳實踐、經驗教訓、爭議與討論、教學文檔、模擬與方針、用戶信息、問題與解答、相關網站與鏈接等，為全體采辦人員查找相關信息資料、與本領域專家取得聯系等提供便利。

根據采辦隊伍最新“回歸基礎”改革計劃，自2022年2月開始，國防采辦大學開始對原有比較僵化和死板的采辦課程設置進行改革：包括縮短認證培訓課程時長、調整課程內容、改進培訓模式，采用在線培訓、教師指導或虛擬教師指導相結合等，量身定制學習任務，開發各種繼續教育模型和學習包，滿足不同人員和具體任務需求，使采辦人員能夠隨時學習、按需學習、終身學習。

結 語

美軍在歷次采辦改革中都把采辦隊伍改革作為重要內容，將加強采辦隊伍建設，不斷提升采辦隊伍專業素質、優化規模結構、加強人員培養培訓，作為其提升國防采辦效率、加快作戰能力快速生成、提高采辦經費使用效益的重要保障。