全國高標準農田建設情況與發展策略

孫春蕾， 楊紅， 韓棟， 郝聰明*， 李虎

（1.農業農村部工程建設服務中心，北京 100081；2.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081）

糧食安全是關系我國經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題[1]，而農田是糧食安全和農業生產的重要物質基礎。改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化的不斷快速發展，人口持續增長、消費結構升級、資源環境約束持續趨緊，農產品剛性需求不斷增長，農業產業結構矛盾日益凸顯[2]。我國農田資源稟賦較差，具體表現為以下幾個方面。①基礎相對薄弱。人均農田少、優質農田少、后備資源少的農田基本格局長期存在。②細碎化問題突出。人均耕地面積約0.1 hm2，不到世界平均水平的50%，且全國現有耕地中，田坎、溝渠、田間道路占13%，機械化作業水平不高，農作物耕種收割機械化水平僅占50%[3]。③農田灌排設施薄弱。根據水利部2019年底數據，全國有效灌溉耕地面積達0.68 億hm2，只占我國耕地總量的50%，一半耕地是缺乏灌溉設施的“望天田”；中低產田約占全國耕地總量的69%，配套設施不完備[4]。這些問題是制約我國農業發展的主要因素，因此亟待通過建設高標準農田，穩固我國農業生產基礎條件。

黨中央、國務院圍繞高標準農田建設、促進農業持續健康發展，做出了一系列重大部署。2008年，黨的十七屆三中全會提出“加快中低產田改造、提高耕地質量、大幅度增加高產穩產農田比重”，此次會議對高標準農田建設工作具有深遠意義。2009年，中央一號文件正式提出“加快高標準農田建設。大力推進土地整治，搞好規劃，統籌安排土地整理復墾開發、農業綜合開發等各類建設資金，集中連片推進農村土地整治，實行田、水、路、林綜合治理，大規模開展中低產田改造，提高高標準農田比重”。2010年，中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出“把800個產糧大縣的基本農田加快建成高標準農田”；8月，十七屆五中全會提出“大規模建設旱澇保收高標準農田”，推動了全國范圍內高標準農田建設工作的全面鋪開和實施。2013年，國務院批準實施《全國高標準農田建設總體規劃》（以下簡稱《規劃》），明確要求“到2020年，建成旱澇保收的高標準農田8 億畝（0.53億hm2），畝均糧食綜合生產能力提高100 公斤以上”?！兑巹潯返陌l布實施，在國家層面形成了統一的建設總體規劃，讓建設“旱能灌、澇能排”的高標準農田成為保障國家糧食安全的重要任務。2016年，首次在中央一號文件中提出“到2020年確保建成8億畝（0.53億hm2）、力爭建成10億畝（0.67億hm2）集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田”的建設目標。2018年，《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出“確保到 2022年建成 8 億畝（0.67 億 hm2）高標準農田，所有高標準農田實現統一上圖入庫”。2019年，國務院辦公廳印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50 號），進一步明確了高標準農田是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，并再次重申8 億畝（0.53 億hm2)及10億畝（0.67億hm2)高標準農田的建設目標，并穩定保障1萬億斤以上糧食產能；到2035年，通過持續改造提升，全國高標準農田保有量進一步提高，不斷夯實國家糧食安全保障基礎。

建設高標準農田是立足國家糧食安全和農業現代化做出的重要戰略部署，本研究根據全國31 省（自治區、直轄市）（新疆含新疆生產建設兵團）“十二五”至“十三五”10年間的高標準農田建設情況，總結已有建設成效，分析高標準農田建設中存在的主要問題，以期為新時期高標準農田建設提供決策支持。

1 全國高標準農田10年建設情況

1.1 第一階段：“十二五”時期“五牛下田”開展高標準農田建設

1.1.1 “十二五”時期高標準農田建設主要特點2010年以來，發展改革委、財政部、國土資源部、農業部（現農業農村部）和水利部（以下簡稱“五部門”）認真落實國家高標準農田建設任務要求，積極組織開展建設工作。這一階段特點可概括為“五牛下田”、分散管理，發展改革委會同農業部按照《全國新增1000 億斤糧食生產能力規劃》、財政部按照《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃》、水利部按照《全國灌溉發展總體規劃》、國土資源部按照《全國土地整治規劃》分別組織實施高標準農田建設。五部門根據各自規劃分解年度任務，省級政府將各部門建設任務進行分解落實，細化相關配套政策、完成具體建設實施。該階段是高標準農田建設的初期階段，各部門在此階段主要是制定完善了相關政策和標準，不斷規范建設規劃、實施管理、項目驗收和流程管理；同時不斷加大資金投入，保障建設任務的完成。以國土資源部門為例，該階段出臺了《基本農田劃定技術規程》《土地整治工程施工監理規范》《土地整治工程質量檢驗與評定規程》《土地整治項目驗收規程》，通過標準規程的制定實施規范了各種建設問題。

1.1.2 “十二五”時期高標準農田建設完成情況根據“十二五”時期各省份上報的全國高標準農田建設統計數據，全國共建成高標準農田4 億畝（0.27 億 hm2），完成了建設任務[5]。從資金總量看，中央累計安排建設資金2 290 億元[6]，為各地持續開展建設提供了穩定資金保障；從資金構成看，中央和地方各級新增建設用地土地有償使用費投入約占全部財政資金投入的70%；從每公頃投資看，中央投資標準逐年提高，2014年國家發改委和財政部分別將田間工程、中低產田改造標準提高到1.8 萬元·hm-2，較之前分別提高2 倍和10%[7]。

1.1.3 “十二五”時期高標準農田建設成效 此階段建設成效主要表現為3個方面。一是完成了建設任務。大部分省份均完成了“十二五”規劃分解任務，其中內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、湖北等省份建設成效明顯，建成面積高于既定目標任務（圖1）；從統計情況看，13個糧食主產省份建成面積2.8 億畝（0.19 億 hm2），占建成總量的72%。二是增加了耕地面積。建設新增耕地1 615 萬畝（107.67 萬 hm2），復墾土地 2.8 萬畝（8.53 萬 hm2）[8]，促進了高標準農田集中連片布局。三是改善了農業生產生活條件。全國共新建改建田間道和生產路213萬km、新增和改善農田防澇面積1.035億畝（0.069億hm2），農民人均年收入增加1 300余元[9]。通過第一階段高標準農田建設實施，高標準農田基礎設施逐步完善，特別是田間道和生產路、農田灌排設施、農田防護工程的完善為農業生產生活提供了較大便利，提高了農田基礎設施的保障能力。

圖1 2011—2015年全國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）高標準農田建設完成情況Fig.1 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China from 2011 to 2015

1.2 第二階段：“十三五”時期（2018年前）“五牛合力”開展高標準農田建設

1.2.1 “十三五”時期（2018年前）高標準農田建設主要特點 “十三五”時期五部門協同力度不斷增強，各部門密切合作，推進了制度、標準、監管考核、上圖入庫等方面的協調配合，“五牛合力”建設高標準農田的局面逐步形成。首先是制度設計不斷健全，聯合開展建設工作成為必然要求。2016年，中發1 號文件提出“整合完善建設規劃，統一建設標準、統一監管考核、統一上圖入庫”；2017年，《關于扎實推進高標準農田建設的意見》提出統一規劃、建設、監管、資金投入等要求。相關文件的出臺為五部委聯合開展建設工作提供了制度支撐。其次是規劃布局不斷融合，五部門按照《規劃》要求，并結合各部門建設重點，聯合實施高標準農田建設，特別是在縣市級層面，加大了規劃布局的融合和統一。再次是評價考核不斷統一，2016年，國家標準《高標準農田建設評價規范》的發布實施，以及五部門2016年度考核工作的正式部署開展，有效促進了五部門在高標準農田后期評價和考核方面的“聯合作戰”。最后是上圖入庫不斷推進，2017年五部門下發《切實做好高標準農田建設統一上圖入庫工作的通知》，明確要統一標準規范、統一數據要求開展上圖入庫，推進了五部門高標準農田建設有據可查、全程監控、精準管理和資源共享。

1.2.2 “十三五”時期（2018年前）高標準農田建設完成情況 以2016年度五部門高標準農田建設考核數據為例，考核工作明確了考核范圍、內容、步驟和工作要求，規范了各省份上報數據的統一標準；在此基礎上，采取了“省級自評+部門評價”的方式，五部門聯合對各省份上報數據結合“農村土地整治監測監管系統”及各部門高標準農田建設統計結果，進行了偏差修正，確保數據真實準確。從五部委考核數據看，2016年度共完成高標準農田建設任務560 余萬hm2，每公頃投資與“十二五”時期相比有所提高，但也有部分省份(直轄市、自治區)如四川、陜西、天津等資金保障壓力較大，投入有所減少。

1.2.3 “十三五”時期（2018年前）高標準農田建設成效 此階段建設成效主要表現為4個方面。一是建設數量上，各省(市、區)進展較為順利，其中黑龍江、廣東、重慶等省(市、區)建成面積高于既定目標，較好地完成了年度建設任務（圖2）；同時各省(市、區)結合地方實際，積極發展農業機械化、農業產業化、農業信息化、農業生態化，加快了科技化現代化農田建設工作。二是建設質量上，補充完善了田、土、水、路、林、電、技、管等方面基礎設施短板，有效降低了農田生態環境污染負荷，提高了農田有機質含量和地力水平。三是建設管理上，日常監測監管機制不斷健全，特別是上圖入庫等管理制度日益規范，夯實了國家糧食安全和農業發展基礎。四是帶動農村上，農民通過投工投勞、土地流轉、農田入股等參與高標準農田規?；洜I，拓寬了農民增收渠道；同時農業基礎設施條件的改善，便利了農業生產運輸條件，美化了農村景觀風貌。如貴州省遵義市綏陽縣某高標準農田建設項目，流轉土地3 200 畝（213.33 hm2）打造觀賞性田園和花卉園，每年吸引30 萬余游客，為當地農民創收190 萬元，促進了農民收入持續增長以及和諧宜居農村的建設[9]。

圖2 2016年全國各省份高標準農田建設完成情況Fig.2 Completion of well-facilitated farmland construction in all provincial-level region of China in 2016

總體看，至2017年底五部門在高標準農田建設方面發揮了重要作用，有力推動了“藏糧于地”戰略實施。但由于我國耕地自然稟賦基礎不好，加之農田設施建設歷史欠賬太多、資金投入與實際建設需求相比仍有較大差距等，已建成的高標準農田無論是數量規模還是質量等級，都不適應農業高質量發展的要求[10]；同時由于各部門職能交叉，個別高標準農田建設在規劃和組織實施等方面存在位置重疊、重復投資等問題，需要重新審視管理機制、不斷改進實施方式、全力推進建設工作。

1.3 第三階段：“十三五”時期（2018年后）“一家統管”開展高標準農田建設

1.3.1 “十三五”時期（2018年后）高標準農田建設主要特點 黨的十九屆三中全會后，高標準農田建設職責統一整合到農業農村部，改變了過去“五牛下田”分散管理的問題，也理順了高標準農田建設的工作機制，該階段高標準農田建設與過去相比有5 方面特點。一是農業農村部全面指導建設工作。農業農村部全面負責制定農田建設政策、規章制度等，統籌安排建設任務、管理項目建設、開展監督評價等。二是實行集中統一管理體制。統一了規劃布局、建設標準、組織實施、驗收評價、上圖入庫等工作，促進全流程監管。三是明確了省、市、縣三級具體職責。省級農業農村部門牽頭制定省級規劃，組織完成本省建設任務，分解年度工作方案，組織開展竣工驗收和監督檢查工作；市級農業農村部門負責指導本市農田建設工作，承擔初步設計審批、竣工驗收、監督檢查等工作；縣級農業農村部門負責制定規劃、建立項目庫，開展具體建設工作。四是簡化了前期管理程序。與以往相比，簡化了高標準農田建設項目前期工作程序，壓減了項目建議書和可行性研究報告的編制審批環節，實行簡約管理模式；同時以縣為單位建立項目庫，具體做法是依據縣級規劃將項目落實到田塊，規劃出一系列項目（達到項目儲備深度），再由縣級農業農村部以項目庫為基礎，直接編制審批項目初步設計，節約了前期工作時間和經費。五是實現了部省聯合的激勵約束機制。2019年，農業農村部出臺了高標準農田建設評價激勵實施辦法，安徽、廣西、山東等省份也紛紛出臺了省級激勵實施辦法。部級層面根據年度糧食安全生產責任制、高標準農田建設考核情況和當年進展情況，確定擬激勵省份，每個省份給予1～2 億元建設資金；省級部門對本省激勵機制進行細化，重點明確不得納入激勵名單的情況，自上而下健全了激勵和約束機制。

1.3.2 “十三五”時期（2018年后）高標準農田建設完成情況 根據2018年度高標準農田建設綜合評價情況通報，建設規劃任務為8 000 萬畝（533.33 萬hm2）。其中，已全部分解落實到縣8 000 萬畝（533.33 萬 hm2），已落實到具體項目7 840 萬畝（522.67 萬hm2），開工建設（含已建成）的高標準農田面積達7 360萬畝（490.67萬hm2）[11]；資金投入仍以財政資金為主，財政資金投入、社會資本投入占比分別為88%、12%，財政資金仍是高標準農田建設資金投入的主渠道。據2019年度高標準農田建設綜合評價情況通報，建設規劃任務為 8 000 萬畝（533.33 萬 hm2），建成 8 150 萬畝（543.33萬hm2）[12]，完成了高標準農田建設任務。

1.3.3 “十三五”時期（2018年后）高標準農田建設成效 一是全力推進建設工作。在機構改革調整和疫情防控工作雙重壓力下，大部分省份積極推動高標準農田和高效節水灌溉項目實施，基本完成建設任務，取得了較好成效。二是創新投、融資機制。2019年度各地加大了地方政府資金投入，通過創新投、融資等方式，每公頃投資較往年有所提高，如山東省充分發揮了社會資本帶動作用，從2019年建設情況看，全省有24個新型農業經營主體加入項目實施，吸引社會資金3 436萬元，落實建設任務5.17萬畝（3 446.67 hm2）[13]。三是完成重點省份激勵獎勵，2018年度完成了河南、江蘇、江西、安徽4個工作績效突出省份的獎勵激勵工作，2019年度完成了廣東、河南、江西、黑龍江、山東5個工作績效突出省份的獎勵激勵工作。

2 面臨挑戰和主要問題

國務院印發《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50 號）中明確，到2020年要確保建成8 億畝（0.53 億 hm2）高標準農田，到 2022年要建成 10 億畝（0.67 億hm2），以穩定保障糧食產能在1萬億斤（0.5萬億kg）以上，約占我國糧食總產量的80%[14]，高標準農田建設壓力陡增；同時，機構改革后地方管理方式慣性猶存、配套政策尚未完全調整公布、資金保障壓力大、重點流程環節需加強等問題突出，這些挑戰和困難成為完成高標準農田建設的主要障礙因素。

2.1 制度設計不夠完善

在高標準農田建設管理機制重大調整的背景下，規劃、預算定額、建設通則等頂層制度需要在全盤考慮高標準農田建設情況基礎上，重新設計和制定，因此現階段尚未完全調整到位。新時期高標準農田建設工作需要新標準可依、新規范約束、新制度指導，亟待加快建立集中高效規范統一的農田建設管理體系。劉永年[15]指出，高標準農田建設過程中缺乏指導性文件是我國高標準農田建設存在的問題之一。目前，我國高標準農田建設主要參照GB/T 30600—2014《高標準農田建設通則》[22]，雖然該通則對我國高標準農田建設具有一定的指導作用，但高標準農田建設中缺少明確的設計標準和設計規范。

2.2 資金保障不夠充足

強化資金保障是當前高標準農田建設面臨的重要難題，隨著近年來建設任務增加、建設成本提高，資金需求呈現增長態勢。目前，按農業農村部確定的高標準農田建設投資不低于2.25萬元·hm-2的標準，高標準農田建設資金需要中央、省、市財政共同配合，社會資本、金融資本共同投入完成；在此基礎上，如要建設適應現代農業發展需求的高標準農田，平原地區資金需達4.5萬元·hm-2，丘陵山區投入還要更高[16]，高標準農田建設資金需求和保障壓力較大。全國各地區經濟發展狀況及耕地面積存在差異，且大多耕地面積廣闊，區域交通、灌溉等基礎設施建設不健全，資金投入需求量大[17]。地方財政投入政策不明確，配套資金投入相對不足，區縣級財政資金投入缺少明確規定[18]。資金投入與耕地稟賦不匹配造成投資管理效益低、高標準農田建設項目主體融資難度大、高標準農田后期維護困難等問題，使項目對社會資金吸納能力有限，是限制PPP（public-private partnership）模式構建的重要因素[19]。

2.3 管理環節不夠規范

高標準農田建設重點環節管理和監管問題仍需加強，特別是高標準農田建設前期工作簡化后的項目監管、規劃引導、上圖入庫、資金管理以及在疫情等特殊情況影響下如何保障建設任務完成等問題需要予以重視。此外，高標準農田建設涉及職能部門較多，建設過程需進行多部門的協調[20]。高標準農田建設過程中，因部門間協調問題導致的工作受阻等問題不容輕視。高標準農田建設是一項專業性強、綜合性高的工作。項目整體規模較大，且存在諸多環節，各環節又存在工作分工，這就使得管理工作具有一定的復雜性。另外，高標準農田的建設不應只是建設，建成后的管理維護工作同樣是建設的重要環節，而“重建輕管”現象普遍存在[21]。建成區域內工程設施的維護及機械設備的調度與養護等問題也是管理工作的重要環節，目前針對該環節的管理相較于建設過程較為薄弱。

3 展望

確保完成高標準農田建設任務，既需要正視面臨的困難挑戰和高標準農田已有的建設基礎，更需要從加強制度設計、創新投融資機制、強化重點環節監管等方面入手，完善制度、創新手段、改進方式，完成既定目標。

3.1 抓好高標準農田建設制度設計

一是推進高標準農田建設工作的法制進程。當前高標準農田建設還存在著諸如規定政策碎片化、運行管理機制不夠健全、群眾權益保障不足等操作層面的問題，亟需通過立法對高標準農田建設活動進行規范，制定《高標準農田建設條例》，明確各級政府的職責和法定義務，對高標準農田建設工作進行宏觀管控，強化實施管理，依法保障群眾權益。二是加快編制高標準農田建設預算定額。預算定額標準是建設項目投資管理的重要基礎性標準，是制定項目不同管理階段投資標準的依據。2002年，水利部制定了《水利建筑工程概算定額》《水利建筑工程預算定額》《水利工程施工機械臺時費定額》《水利工程設計概（估）算編制規定》等；2011年，國土資源部和財政部修訂了《土地開發整理項目預算定額標準》，各省份結合各地實際情況出臺了地方定額標準。部門職能整合后應順應管理形勢要求，充分借鑒原有預算定額標準，同時充分考慮高標準農田建設內容完善、技術進步、工程材料和勞動成本提高等因素，加快制定契合現階段高標準農田建設狀況的國家和地方預算定額標準。三是修訂完善《高標準農田建設通則》。2014年實施的通則由各部門共同編制，核心是實現各部門建設標準的銜接，已不適應現有形勢要求。應盡快對通則進行修訂完善，從國家層面規范高標準農田建設工作。在完善基礎設施建設的同時，著力開展土壤改良、培肥地力、深耕深松、有機質提升等工作，重視并建設好耕地本底條件，實現高標準農田建設數量質量雙提升。

3.2 創新投融資機制撬動資金投入

一是建立明確的分級負擔財政投入機制。各省份按本地區財政資金情況，明確省、市、縣三級高標準農田投入分擔比例。如山東省明確規定，由省財政配套6 000 元·hm-2，市縣財政配套1 500 元·hm-2，中央、省、市三級資金按因素法分配到縣，由縣里統籌撥付到具體項目。二是充分發揮金融資本撬動作用。探索構建金融資本參與高標準農田建設的途徑和方式，鼓勵地方采取投資補助、以獎代補、財政貼息等方式，有序引導金融資金投入增加；同時，鼓勵市、縣政府發行政府專項債券（如鄉村振興債券等），完善新增耕地指標的核實、調劑和收益分配機制，支持高標準農田建設。如南通市提出，新建高標準農田的新增耕地占補平衡指標要達到1%以上，以縣為單位落地上圖，即每新建100畝（6.67 hm2）高標準農田，增加1畝（0.067 hm2）以上耕地占補平衡指標，通過指標交易有效保障高標準農田建設和鄉村振興發展等資金。三是積極引導社會資本投資拉動能力。帶動龍頭企業、農業合作社、土地所有權人等新型農業主體積極性，根據新型農業主體經營要求配套提升自動灌溉、溫度控制系統等農業生產設施，形成以高標準農田建設為引導，社會資本配套建設的投資拉動效應。需注意的是，引導社會資本應充分考慮項目區位、經營內容、經營主體投資能力，因地制宜、合理部署工程措施。

3.3 強化高標準建設重點環節的監管

針對高標準農田建設存在的問題，建議重點抓好以下工作。一是構建國家、省、市、縣四級農田建設規劃體系。根據2021年9月新出臺的《全國高標準農田建設總體規劃》，加快編制省、市、縣農田建設規劃，明確高標準農田的總體建設布局、年度任務安排。二是加強程序簡化后的項目監管。順應改革趨勢，做好簡化程序后的項目監管工作，抓好項目庫流程管理以及招投標、組織實施、工程驗收等主要工作環節；積極開展農業建設項目運行維護機制研究，著力解決高標準農田建后管護和移交管理問題。三是重點推進上圖入庫工作。研發高標準農田建設的統一上圖入庫系統，對五部門未上圖入庫的高標準農田和新建、新增高標準農田實行統一上圖入庫，建立信息化管理機制，實現高標準農田有據可查、精準管理。四是加快績效管理機制構建。加強對高標準農田建設資金的分配使用和過程管理，建立全流程績效管理機制，強化績效評價過程約束和結果應用，促進高標準農田建設資金的合理配合和使用效益的提升。五是做好特殊時期高標準農田建設工作。在當前復雜嚴峻的疫情防控形勢下，加強對各地特別是基層高標準農田建設的跟蹤指導，在督促各地做好安全保障工作的同時，加快推進建設項目進度，實現高標準農田建設目標。