論懲罰性賠償制度在食藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟中的適用

武文浩

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

一、問題的提出

我國公益訴訟制度的建立，最早源自2012年《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)修訂，彼時為回應(yīng)環(huán)保、消費等領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)的帶有公益性質(zhì)的訴訟實踐，在第五十五條明確規(guī)定了對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，2013年修訂的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》(以下簡稱《消費者權(quán)益保護法》)第四十七條也隨之增加規(guī)定，賦予了省級以上消費者協(xié)會提起公益訴訟的權(quán)利。隨后2017年《民事訴訟法》修訂，第五十五條第二款中又賦予檢察機關(guān)在食藥品安全領(lǐng)域中提起公益訴訟的職權(quán)。至此，省級以上消費者協(xié)會以及檢察機關(guān)都可提起有關(guān)消費者權(quán)益保護的公益訴訟，只是檢察機關(guān)的提起范圍相比于消費者協(xié)會受到了一定的限制，僅限于食藥品安全領(lǐng)域。

有數(shù)據(jù)表明，2017年至2019年，全國檢察機關(guān)僅在食品安全民事公益訴訟中提起懲罰性賠償公益訴訟的案件就有800余件，請求懲罰性賠償金達(dá)11億余元[1]。由此可見，檢察機關(guān)在食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟中居于“主力軍”地位，并且在實踐中大量地提出了懲罰性賠償訴請。

所謂“懲罰性賠償”，又稱懲罰性損害賠償,是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實際損害數(shù)額的賠償，它具有補償受害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等多重功能[2]。在消費者權(quán)益保護領(lǐng)域，基于社會現(xiàn)實的需要，對于食藥品安全領(lǐng)域理應(yīng)予以更為嚴(yán)格的關(guān)照，對部分主觀惡性大、造成嚴(yán)重惡劣影響的生產(chǎn)者、經(jīng)營者確有必要以懲罰性賠償來予以震懾，因此實踐中檢察機關(guān)在提起公益訴訟時多有適用。但由于我國目前正處于公益訴訟制度建設(shè)的初始階段，導(dǎo)致檢察公益訴訟案件中懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)立法制度設(shè)計缺失，實踐適用情形混亂，食藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟中的懲罰性賠償訴請也招致了一些詬病。其合理性與合法性值得分析，其中所面臨的制度沖突問題值得探討，在社會需求與政策支持的背景下，如何進(jìn)一步完善相關(guān)制度設(shè)計，以推動制度發(fā)展，有待進(jìn)一步思考。具體而言，包括以下問題：懲罰性賠償在食藥品安全領(lǐng)域是否有特定的價值功能？從規(guī)范角度看，檢察機關(guān)提起懲罰性賠償請求是否于法有據(jù)？檢察公益訴訟中的懲罰性賠償性質(zhì)如何認(rèn)定？與行政處罰、刑事罰金的關(guān)系如何處理？懲罰性賠償金又該如何管理使用？

二、食藥品安全領(lǐng)域的公共利益內(nèi)涵與懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?/h2>

欲討論懲罰性賠償制度的適用，必先明確其在食藥品安全領(lǐng)域的獨特功能定位，如此才能明確其制度價值，有目的地考量其適用完善方案。

(一)食藥品安全領(lǐng)域內(nèi)包含的公共利益

對于公共利益的含義究竟如何，學(xué)界多有爭論，并有著各自不同的理解與表述，這一現(xiàn)象是由于試圖將其作為法律概念予以明確而造成的。從這一名詞中“公共”的主體立場來看，本身即包含著廣泛、流動、易變的特征，其“利益”自然是難以捉摸，更不可能確定的。既然不能從正面對其內(nèi)涵予以準(zhǔn)確定義，那我們不妨從反面推斷出其外延：以“某圈子之人”作為“公共”的相對概念，“一個需要一定條件方可進(jìn)入的具有明顯身份特征的群體”之外的群體，即為“公共”；其利益則因其廣泛的包容性，而具有“不特定性、廣泛性”的顯著特征。

從這一角度看，“消費者”這一概念本身明顯不具有“公共”特征，按照《辭海》(第七版)釋義，消費者是指“物質(zhì)資料或勞務(wù)活動的使用者或服務(wù)對象”，而我國《消費者權(quán)益保護法》第二條明確規(guī)定：“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護。”因此，消費者應(yīng)該是“各種產(chǎn)品與服務(wù)的購買者或使用者”，具有明確的“圈子”特性——產(chǎn)品消費相關(guān)性。

但在消費領(lǐng)域的子領(lǐng)域——食藥品安全領(lǐng)域內(nèi)，則因消費內(nèi)容的特性(1)按照國家技術(shù)監(jiān)督局1994年發(fā)布的《食品工業(yè)基本術(shù)語》規(guī)定，食品指的是：可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括煙草或只作為藥品用的物質(zhì)。《中華人民共和國藥品管理法》第二條規(guī)定，“藥品”指的是“預(yù)防、治療、診斷人的疾病，有目的地調(diào)解人的生理機能的物質(zhì)”。，而不可避免地具有了“公共利益”的內(nèi)涵。首先，食藥品消費主體的不確定性。食藥品領(lǐng)域產(chǎn)品眾多(2)在食品領(lǐng)域，包含著各類食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等內(nèi)容；在藥品領(lǐng)域，則包含中藥材、中藥飲片、中成藥、化學(xué)原料藥及其制劑、抗生素、生化藥品、放射性藥品、血清、疫苗、血液制品和診斷藥品等各類型多用途產(chǎn)品內(nèi)容。，具體內(nèi)容各異，因其購買者與使用者的不必然相關(guān)，加上產(chǎn)品本身的可再分性、可保存性、可流通性，導(dǎo)致其最終的消費主體存在多重可能，產(chǎn)品去向不可明確，最終消費使用主體無法確認(rèn)。其次，食藥品影響的廣泛性。食品成分為人體所食用、吸收，最終成為身體的一部分，可能造成的影響不僅及于食用者本身，還可能及于此后數(shù)代人；藥品則更是直指病痛，使用效果影響因素眾多，誤用則可能反而“致病”，甚至危及生命安全。因此，食藥品因其直接關(guān)乎人體的生物機體本身，進(jìn)而暗含著關(guān)乎人類族群繁衍安危的公共利益；此外，基于食物鏈的復(fù)雜性，可能產(chǎn)生的影響甚至及于整個生物圈。因此，食藥品領(lǐng)域所涉利益具有顯著的廣泛性。

正是基于食藥品安全領(lǐng)域所包含的重大公共利益，食藥品安全問題作為“重大的政治問題、民生問題,也是重大的公共安全問題”早已成為全民共識。也正是基于此，在2017年《民事訴訟法》修改時，將其定為檢察機關(guān)可提起的兩類公益訴訟領(lǐng)域之一，以期在社會組織提起公益訴訟作用尚未充分發(fā)揮的形勢下，充分利用起檢察機關(guān)的優(yōu)勢地位，盡早予以保護。

(二)懲罰性賠償公益保護功能的體現(xiàn)

1.對生產(chǎn)者和經(jīng)營者的震懾。立法為受害消費者創(chuàng)設(shè)的懲罰性賠償請求權(quán)，本身即旨在剝奪“明知故犯”者的經(jīng)濟動力，以對被告的違法行為進(jìn)行懲戒，并警示他人在將來不可做出類似行為。在食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟中，侵權(quán)人侵權(quán)行為的目的即為追求經(jīng)濟利益，若是單純以停止侵害、賠禮道歉等行為形式處罰，不足以祛除其逐利效果。通過懲罰性賠償，不僅能夠剝奪其經(jīng)濟獲益，而且能夠直接給侵權(quán)人以實質(zhì)性的經(jīng)濟懲處，可以充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責(zé)功能，增加其違法成本，對潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用。因此，對于維護市場秩序，保障消費者合法權(quán)益，維護社會公共利益具有重大意義。

2.公益訴訟預(yù)防原則的體現(xiàn)。當(dāng)前，我國民事公益訴訟在社會生活中承擔(dān)“預(yù)防保護與監(jiān)督”功能，其作用在于彌補通常法律保護體系的缺失，并最終促進(jìn)“有效適用法律”這一公共利益的實現(xiàn)[3]。對生產(chǎn)者和經(jīng)營者而言，因懲罰性賠償制度的震懾作用，從而可以在源頭上斷絕其逐利的可能性，以達(dá)到預(yù)防違法牟利情形的出現(xiàn)；此外，對懲罰性賠償?shù)倪m用，是以存在對眾多不特定消費者造成潛在風(fēng)險為前提，這就不僅包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括有重大損害風(fēng)險的情形。現(xiàn)實中，由于消費者個人對權(quán)利救濟成本的考量，往往難以發(fā)揮懲罰性賠償機制的效果，但在公益訴訟中切實建立起懲罰性賠償制度，則可以充分保障食藥品安全領(lǐng)域的有效追責(zé)，充分發(fā)揮其震懾作用，進(jìn)而預(yù)防違法侵害消費者權(quán)益、危及公共利益的行為出現(xiàn)。

三、目前的懲罰性賠償制度在食藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟中的適用困境

正是由于懲罰性賠償制度在公益保護方面的重要作用，在食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟的司法實踐中才會被大量適用，其本身亦是出于對公共利益有效保護的考量。但就目前我國的司法制度體系來看，實踐中懲罰性賠償制度的適用卻面臨一定的困境。

(一)法律層面缺少規(guī)范支撐

目前，從法律層面上看，食藥品安全領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度的依據(jù)主要在于《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第一百七十九條第二款、第一千二百零七條，《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第一百四十八條，《中華人民共和國藥品管理法》(以下簡稱《藥品管理法》)第一百四十四條，《消費者權(quán)益保護法》第五十五條。不過，細(xì)究起來，以上條文規(guī)定卻難以適用于檢察公益訴訟之中。

首先，《民法典》第一百七十九條第二款“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)模勒掌湟?guī)定”的表述，作為對懲罰性賠償可以適用的肯定，其條文內(nèi)容僅僅是對《民法典》侵權(quán)責(zé)任編、《食品安全法》《藥品管理法》《消費者權(quán)益保護法》之中相關(guān)規(guī)定的肯定宣示，而不能直接作為懲罰性賠償?shù)倪m用依據(jù)。其次，上述幾部法律條文規(guī)定的請求權(quán)主體嚴(yán)格限于“消費者”“受害者”，即便在可能造成損害更為嚴(yán)重的藥品領(lǐng)域，也僅僅擴張至“受害人的近親屬”，法律條文表述中并無“等”或者“其他”一類可擴張解釋的表述。賦予消費者以懲罰性賠償請求權(quán)的“實質(zhì)是賦予受害消費者以公益性訴訟實施權(quán)，但因該公益性訴訟實施權(quán)與私益性訴訟實施權(quán)相綁定，無法將其剝離出來單獨賦予依法可以提起消費公益訴訟的消費者協(xié)會和檢察機關(guān)”[4]。因此，在法律層面，難以將懲罰性賠償適用于檢察公益訴訟制度之中。

(二)司法解釋的審慎保留態(tài)度

從相關(guān)司法解釋對消費者保護領(lǐng)域訴訟請求的適用范圍來看，對懲罰性賠償?shù)倪m用也是持審慎保留的態(tài)度。

根據(jù)2016年《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用若干問題的解釋》(以下簡稱《消費公益訴訟解釋》)第十三條規(guī)定，在消費民事公益訴訟案件中，其訴訟請求限于“停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任”，其他有涉及金錢給付內(nèi)容的，也僅僅限于合理費用以及相關(guān)訴訟費用范疇之內(nèi)，并不包含損害賠償問題(3)《最高人民法院關(guān)于審理消費民事公益訴訟案件適用若干問題的解釋》第十三條：“原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。”第十七條：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費用，請求被告承擔(dān)的，人民法院可予支持。”第十八條：“原告及其訴訟代理人對侵權(quán)行為進(jìn)行調(diào)查、取證的合理費用、鑒定費用、合理的律師代理費用，人民法院可根據(jù)實際情況予以相應(yīng)支持。”。同時，考慮到可能對消費者權(quán)益造成的損害，該解釋第十六條予以了關(guān)照：對消費民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實，消費者可以提起訴訟，并無需舉證證明。由此可見，其立法本意應(yīng)是交由受到損害的消費者通過另行起訴的自訴行為，以求得損害賠償，并且通過對公益訴訟案件中所認(rèn)定的事實以及經(jīng)營者不法行為的既判力的效果，以減輕原告的舉證責(zé)任。如此安排，既保護了消費民事公益訴訟案件領(lǐng)域內(nèi)的公共利益，又通過公益訴訟案件的預(yù)決效力，給予了消費者足夠的傾斜保護，以滿足對其損害的賠償。

也有觀點認(rèn)為，《消費公益訴訟解釋》第十三條中“在明確列舉的請求權(quán)類型后面以一個‘等’字作為保留，是為將來消費民事公益訴訟的請求權(quán)類型擴張預(yù)留空間”[5]。但相對比而言，不同于此，2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定，原告訴訟請求包括“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”。可以明顯看出，二者同樣有“等”字作為未來請求權(quán)類型擴張的兜底規(guī)定，但在“賠償損失”的表述問題上卻有著迥異的態(tài)度。

由此，我們可以看出，在與法律具有同等效力的司法解釋層面，環(huán)境民事公益訴訟案件中，可以對污染者所造成的環(huán)境損害作出賠償請求，這是由環(huán)境資源本身的公益性，受侵害主體的不確定性所決定的；但與此明確規(guī)定相對比之下，消費者權(quán)益保護領(lǐng)域的公益訴訟，是否可適用損害賠償?shù)脑V訟請求，至少在立法理念上是持慎重保留的態(tài)度，這也是由作為消費者的損害主體具有可明確性的特性所決定的。司法解釋中的這一“等”字表述，并不足以支撐起損害賠償?shù)恼埱笠罁?jù)，更難以適用于懲罰性賠償問題之中。

(三)具體適用規(guī)則缺失

筆者以在中國裁判文書網(wǎng)檢索到食藥品安全領(lǐng)域民事公益訴訟判決文書30份為樣本(4)筆者以“消費”“檢察”“公益訴訟”“懲罰性賠償”作為關(guān)鍵詞，在“中國裁判文書網(wǎng)”共檢索出裁判文書504篇，其中刑事案由403篇，民事案由84篇。在民事案由中，排除亂碼4件、被告不同但案情類似的“系列案件”14件、環(huán)境資源保護類等非食藥品領(lǐng)域的懲罰性賠償8件、消費者協(xié)會提起的6件、私益訴訟22件，最終余下有效樣本30份，鑒于客觀檢索條件的限制，此處雖然看似是“全樣本”分析，實際上具有一定的隨機性。檢索日期：2021年7月27日。，發(fā)現(xiàn)在司法實踐中，盡管在大多數(shù)案件中，法院都通過對前述法律規(guī)范的擴張解釋支持了檢察機關(guān)提起的懲罰性賠償?shù)脑V訟請求；但也有部分法院以“檢察院非消費主體(5)參見(2019)皖0404民初861號民事判決書。”或“缺少法律依據(jù)(6)參見(2020)皖0304民初2194號民事判決書。”等緣由不予支持，認(rèn)為立法規(guī)范并未為懲罰性賠償制度在食藥品公益訴訟中的適用提供充分依據(jù)。

不可否認(rèn)，由于食藥品安全領(lǐng)域公益保護的現(xiàn)實需求，在司法實踐中嘗試適用懲罰性賠償制度，至少是符合當(dāng)前司法政策精神的。2017年12月8日，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》，其中明確指出：“對于食藥領(lǐng)域的民事公益訴訟案件，可以探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，增加違法行為人的違法成本，從根本上遏制食藥領(lǐng)域侵害社會公共利益的違法行為。”2019年5月發(fā)布實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》也明確提出要“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。”2020年7月，最高人民檢察院會同國務(wù)院食品安全辦等10部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，明確指出要在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求。2021年6月，最高人民檢察院又會同最高人民法院等部門共同召開“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會”，并印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》(以下簡稱《懲罰性賠償會議紀(jì)要》)，專門就相關(guān)問題作出了論述。隨后，2021年6月，最高人民檢察院公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，其中第九十八條也明確了在食藥品安全領(lǐng)域可提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。

上述各相關(guān)文件的陸續(xù)頒布，為懲罰性賠償制度在食藥品安全領(lǐng)域的可適用性提供了一定的政策支持，但仍然未能解決具體司法實踐中所面臨的具體制度適用問題。

1.賠償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。最高人民檢察院曾在2021年“3·15國際消費者權(quán)益保護日”之際，發(fā)布了8件食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟典型案例，其中4件(檢察機關(guān)提起的3件，消保委提起的1件)都提起了懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。結(jié)合筆者收集的案件資料，可以發(fā)現(xiàn)，在司法實踐中，食品安全領(lǐng)域一般是以《食品安全法》第一百四十八條“消費者可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金”作為請求依據(jù)，同時因公益訴訟起訴人并未遭受直接損失或者損失難以計算，而一般采用銷售額十倍的標(biāo)準(zhǔn)計算懲罰性賠償數(shù)額；但在藥品領(lǐng)域則大多選擇適用了《消費者權(quán)益保護法》第五十五條規(guī)定的“購買商品的價款或者接受服務(wù)的費用的三倍”標(biāo)準(zhǔn)，同時在實踐中，也有個別案例提出的懲罰性賠償金額是銷售額兩倍或者其他的標(biāo)準(zhǔn)(7)參見(2019)遼06民初714號民事判決書。。但依據(jù)《藥品管理法》第一百四十四條規(guī)定，“受害人或者其近親屬除請求賠償損失外，還可以請求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金”。可見在藥品領(lǐng)域，如果以支付價款作為計算標(biāo)準(zhǔn)，懲罰性賠償金的適用本應(yīng)以價款的十倍計算才更為妥當(dāng)。

前文已述，在公益訴訟領(lǐng)域能否以上述法律作為依據(jù)尚且有待商榷，也正基于此，賠償數(shù)額的計算才顯示出一定的隨意性：《食品安全法》與《藥品管理法》所規(guī)定的懲罰性賠償本不適用于公益訴訟領(lǐng)域，但實踐中卻一者引用，一者不用，此為適用法條的隨意性；之所以適用法條隨意，乃是起訴主體對自身“消費者”代表地位的肯定，和對《藥品管理法》相關(guān)條文中“被害人及其親屬”代表地位的否定，此為公益代表主體身份的隨意性；此外，“價款十倍”或“損失三倍”，乃是食藥品領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)要求，而在食藥品公益訴訟司法實踐中，由于價款難以認(rèn)定，因此常以銷售額作為價款計算基準(zhǔn)，但卻出現(xiàn)了在食品領(lǐng)域要求十倍賠償、在藥品領(lǐng)域請求三倍賠償?shù)墓譅睿藶橘r償標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。

2.與刑事罰金、行政罰款的關(guān)系難以處理。在食藥品安全公益訴訟中，有大量的案件牽涉刑事訴訟以及刑事罰金。盡管行政罰款問題在判決文書中難以體現(xiàn)，但以《食品安全法》《藥品管理法》的相關(guān)規(guī)定來看，都有專門的章節(jié)規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任，其處罰力度更甚于懲罰性賠償(8)如《食品安全法》第一百二十四條：“生產(chǎn)經(jīng)營不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、食品添加劑的，違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。遠(yuǎn)高于十倍懲罰性賠償金。”。因此，對相關(guān)行為的行政罰款也是必須的，否則即為相關(guān)行政部門的失職，對相關(guān)人員依法應(yīng)予記過、降職甚至開除等處分。因此，懲罰性賠償與刑事罰金以及行政處罰之間往往存在重疊，其關(guān)系需要厘清。

在司法實踐中，絕大部分法院引用《民法典》第一百八十七條，認(rèn)為民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任，而一般按照并行處理。但也有法院認(rèn)為：公益訴訟領(lǐng)域的懲罰性賠償金因欠缺消費者的個人主體，同時也欠缺可以直接將其用于公益的管理機構(gòu)，因而最終應(yīng)當(dāng)歸入國庫，從而與行政罰款、刑事罰金同屬懲罰性債權(quán)，事實上與行政罰款、刑事罰金性質(zhì)類似，應(yīng)參照行政罰款與刑事罰金競合時相同的處理原則予以抵扣(9)參見(2018)內(nèi)04民初100號民事判決書。。

3.懲罰性賠償金管理使用混亂。盡管大多數(shù)觀點認(rèn)為：既然公益訴訟的目的是為了維護公共利益，那訴訟所獲利益自然應(yīng)當(dāng)用于維護公益，懲罰性賠償金自然屬于該類利益之一種。據(jù)此，可以設(shè)立類似消費民事公益基金之類，對公益訴訟所獲懲罰性賠償金進(jìn)行統(tǒng)一管理，具體用途可用于“對消費者權(quán)益保護的宣傳以及支付食藥安全領(lǐng)域民事公益訴訟相關(guān)鑒定費用等，也可為食藥安全領(lǐng)域民事公益訴訟的發(fā)展提供支持和保障”等[6]。但也有學(xué)者認(rèn)為：“懲罰性賠償金上繳國庫是比較恰當(dāng)?shù)模@恰恰反映了檢察院享有的懲罰性賠償請求權(quán)的特殊性質(zhì)，體現(xiàn)了與消費者懲罰性賠償請求權(quán)的差異，也能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。”[7]對于懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)由誰管理、如何使用，無論學(xué)界還是實務(wù)界都存在一定的認(rèn)識差異。

在筆者抽取的樣本案件中可以發(fā)現(xiàn)，司法實踐中對于懲罰性賠償金如何管理使用的問題，也存在著相當(dāng)大的分歧。實踐操作中既有要求交付檢察院的(占比約30%)，又有要求交付法院的(占比約20%)，同時還有交付相關(guān)部門如財政局(合計占比約6.6%)的，此外還有判決文書未予說明，不知如何執(zhí)行的(占比約16.7%)，詳情參見圖1：

圖1 樣本判決書中對懲罰性賠償金交付去向的處理

四、懲罰性賠償制度在食藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟中的發(fā)展完善建議

(一)政策文件的支持需要落實入法

正如前文所述，為了推動懲罰性賠償在食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟中的適用，國家相關(guān)部門已陸續(xù)出臺一系列政策措施，但這些政策性文件的出臺，僅僅只能看作制度建設(shè)的開端，并不能解決司法實踐中所面臨的具體問題，也不足以在法律層面對食藥品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度的適用提供充分依據(jù)，未來必須進(jìn)一步推進(jìn)相應(yīng)的立法工作，以提供更完善的制度支撐。

筆者看來，對食藥品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度的落實入法途徑有三種選項可供考慮：一是在單獨的“檢察公益訴訟法”中設(shè)立食藥品安全領(lǐng)域懲罰性賠償之訴的專門制度；二是繼續(xù)以司法解釋的途徑對檢察機關(guān)的懲罰性賠償請求權(quán)予以明確肯定，即在《消費公益訴訟解釋》第十三條中所明確列舉的請求權(quán)類型之中增加“主張懲罰性賠償”項；三是針對上文所分析的現(xiàn)行《食品安全法》第一百四十八條、《藥品管理法》第一百四十四條、《消費者權(quán)益保護法》第五十五條等法律條文適用主體的限制，對其進(jìn)行修正，修改相應(yīng)的實體法律規(guī)范，分別在其中增加“對于情節(jié)嚴(yán)重，侵害到公共利益的，法律規(guī)定的國家機關(guān)可以在提起公益訴訟時主張懲罰性賠償”條款。

這三種途徑之中，調(diào)整目前相關(guān)實體法律規(guī)范，針對各單行法律進(jìn)行修正的方案，一方面牽涉面較廣，工程較大；另一方面公益訴訟有其特殊性，這種強行嵌入，也不利于食藥品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償制度的系統(tǒng)建立。因此為下策，實不足取。而通過司法解釋方式，賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟中的懲罰性賠償請求權(quán)的方式，實際上已有環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域?qū)Α百r償損失”的肯定做法作為先例，具有一定的可行性，但卻可能面臨法律位階較低，對其他主體的約束效力不足等問題。因此只能作為權(quán)宜之計，不可長久。而制訂單獨的“檢察公益訴訟法”，對食藥品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償制度作出專門的系統(tǒng)規(guī)范方為上策。盡管這一方案需要對檢察公益訴訟制度進(jìn)行全面構(gòu)建，短期內(nèi)不易實現(xiàn)，但目前也已經(jīng)有不少學(xué)者開始為檢察公益訴訟的單獨立法進(jìn)行呼吁、準(zhǔn)備，相信未來可期。

(二)調(diào)整懲罰性賠償金計算標(biāo)準(zhǔn)

按照現(xiàn)行立法規(guī)定，關(guān)于懲罰性賠償金的計算基數(shù)，有支付價款和所受損失兩種。鑒于食藥品本身性質(zhì)的特殊性，因消費者個體條件的差異，導(dǎo)致消費者本身是否受到損失尚難以確定，而食藥品領(lǐng)域公益的損害自然也難以體現(xiàn)，因此，司法實踐中以“支付價款”的一定倍數(shù)作為計算基準(zhǔn)具有合理性。但“支付價款”本身亦存在難以確定的困境，清楚地調(diào)查出每位消費者所支付價款是不現(xiàn)實的，因此，“在應(yīng)然層面，所有受害消費者支付的價款是經(jīng)營者向每位受害消費者銷售商品或提供服務(wù)所獲得的價款或費用的總額”[8]，“用營業(yè)收入計算更便于實際操作，有利于降低調(diào)查取證難度”[9]。

關(guān)于懲罰性賠償金的倍數(shù)確定，根據(jù)《懲罰性賠償會議紀(jì)要》中提出的“參照《民法典》《食品安全法》《消費者權(quán)益保護法》等法律規(guī)定提出懲罰性賠償訴訟請求”的要求，結(jié)合懲罰性賠償金的適用情形(10)《懲罰性賠償會議紀(jì)要》中強調(diào)，辦理食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償案件，要準(zhǔn)確把握懲罰性賠償制度懲罰、遏制和預(yù)防嚴(yán)重不法行為的功能定位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、違法次數(shù)和持續(xù)時間、受害人數(shù)、損害類型、經(jīng)營狀況、獲利情況、財產(chǎn)狀況、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請求。，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前公益訴訟專門立法缺失的情形下，暫時參照上述法律所規(guī)定的賠償金倍數(shù)計算具有一定的可行性。但同時也應(yīng)注意，在公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)或者消費者保護團體并不能以“消費者”或者“受害人及其近親屬”的身份嚴(yán)格適用該規(guī)則，而僅僅只是作為參照。

鑒于公益訴訟領(lǐng)域的具體情形是有著各自差異的，尤其是在食藥品安全領(lǐng)域，其嚴(yán)重程度可能有天壤之別，大到直接影響數(shù)代人的身心健康，小到可以忽略不計。因此，盡管按照《食品安全法》第一百四十八條與《藥品管理法》第一百四十四條的規(guī)定，消費者或者受害人本可以提出“價款十倍”的懲罰性賠償請求，但在公益訴訟中，檢察機關(guān)或者消費者保護組織不可刻板地以“十倍”或者“三倍”作為計算方式，而應(yīng)綜合考量對公眾健康、公共衛(wèi)生秩序等公共衛(wèi)生安全造成的損害情況，結(jié)合行為人的主觀過錯程度、違法次數(shù)、獲利情況、財產(chǎn)狀況、再犯可能性、危害嚴(yán)重性、社會影響性等因素予以評判。建議可在前述因素的疊加判斷基礎(chǔ)上，在營業(yè)收入的2—10倍之間浮動酌定。

(三)理順懲罰性賠償金與刑事罰金、行政處罰的關(guān)系

從法的目的和價值判斷，懲罰性責(zé)任旨在懲罰違法和犯罪行為，不管是否有損害結(jié)果均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；賠償性責(zé)任則旨在對損害結(jié)果的補償[10]。在二者各自內(nèi)部而言，由于是性質(zhì)相同的責(zé)任，因而不可重復(fù)評價；但在兩類責(zé)任之間，由于性質(zhì)不同，懲罰性責(zé)任與賠償性責(zé)任則是可以重復(fù)評價的。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十五條和其他法律、行政法規(guī)和司法解釋的有關(guān)規(guī)定，性質(zhì)相同的金錢罰，即行政罰款和刑事罰金競合時，一般作抵扣處理，以避免懲罰過度。基于“性質(zhì)相同的金錢罰作抵扣處理”的要求，欲理順食藥品安全領(lǐng)域檢察公益訴訟的懲罰性賠償金與刑事罰金、行政處罰之間的關(guān)系，只需考察其賠償金性質(zhì)是否與后二者同屬于懲罰性責(zé)任即可。

前文已述，公益訴訟中的懲罰性賠償金，其功能作用更多地體現(xiàn)于懲罰威懾，明顯屬于懲罰性責(zé)任而非損害賠償性責(zé)任，具體理由有二。

其一，由司法實踐以及學(xué)者一般意見看，對公益訴訟中的懲罰性賠償?shù)挠嬎慊鶞?zhǔn)多以“銷售價款”為準(zhǔn)，而非“所受損失”，即便在判決文書中，也僅僅是提及侵權(quán)人行為可能對社會公共利益造成危害，而并未見有主張其所造成損害之程度之情形，更無將損失賠償作為計算基準(zhǔn)的情形。其二，食藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，本身存在具體的消費主體或者受害人，公益訴訟的提起，并不能排除私人訴權(quán)的行使，反而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的謙抑性，“公益訴訟的訴權(quán)發(fā)生競合時,應(yīng)優(yōu)先提倡通過民事訴訟中的私人執(zhí)法來實現(xiàn)法律的目標(biāo)”[11]。因此，賠償性責(zé)任完全可以交由受到直接損害的消費者私人主體主張，而公益訴訟則是對其危害社會公共秩序的行為本身追責(zé)，而不計其是否造成現(xiàn)實損害，自應(yīng)屬于懲罰性責(zé)任。

因此，行政罰款與刑事處罰、公益訴訟中的懲罰性賠償，皆屬于性質(zhì)相同的懲罰性金錢罰，應(yīng)當(dāng)作抵扣處理，避免重復(fù)評價，懲罰過度。

(四)加強公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用

對于公益訴訟懲罰性賠償金的管理問題，《懲罰性賠償會議紀(jì)要》中已經(jīng)指出：“應(yīng)堅持用之于公益的原則，各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬戶統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護。”

筆者看來，額外創(chuàng)設(shè)專門的管理基金，并不一定能取得更好的管理效果，且需要再設(shè)置額外的監(jiān)督機制，徒增管理成本。因此，完全可以直接交由檢察機關(guān)暫行管理。如此，既便于實踐操作，又可以產(chǎn)生對公益保護者的實際激勵效果，有助于推動公益保護。此外，既然檢察機關(guān)得以提起公益訴訟的理論支撐來自“國家信托”，那么，按照信托制度的作用特征來講，受托人因具有專業(yè)知識而得以對相應(yīng)財產(chǎn)進(jìn)行管理，在這一專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，受托人本身自然包含了處理財產(chǎn)的自由裁量權(quán)，本應(yīng)“允許受托人根據(jù)變化的情況進(jìn)行分配，甚至允許在很長時期內(nèi)甚或跨代分配財產(chǎn)”[12]。因此，由檢察機關(guān)對該項資金予以管理具有一定的正當(dāng)性，也符合其“國家信托”的身份定位。

當(dāng)然，在交由檢察機關(guān)管理的同時，也要對其進(jìn)行一定的限制，以防“激勵”作用的過度發(fā)揮而導(dǎo)致公益訴訟懲罰性賠償金的濫用。一方面，要對公益訴訟懲罰性賠償金的使用范圍予以立法明確，嚴(yán)格限制于消費者公共利益保障的范疇，除相關(guān)的公共利益保護的合理措施開支費用之外，也可以包括其他同類公益訴訟的鑒定費用、訴訟費用等必要辦案費用的相關(guān)內(nèi)容；另一方面，要建立公益訴訟懲罰性賠償金管理使用的公示聽證制度，對懲罰性賠償金的管理使用過程予以全面監(jiān)督。此外，還要對其管理期限予以限制，在合理期限內(nèi)費用未使用完畢的，即應(yīng)上繳國庫，而不能劃歸管理機構(gòu)自留。

五、結(jié)語

盡管我國檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的探索發(fā)展已經(jīng)過五年有余，但不得不承認(rèn)，目前我國檢察公益訴訟制度依然處于初建階段，諸如受案范圍、訴訟請求甚至訴訟程序等基本問題依然還處于探索時期，大量的公益訴訟相關(guān)實踐依然在套用私益訴訟中的制度。這是因應(yīng)社會需求而對既有制度的適當(dāng)延伸發(fā)展，具有一定的積極意義。但在“一切改革當(dāng)依法有據(jù)”的改革精神指導(dǎo)下，在私益訴訟的理論基礎(chǔ)之上建立的懲罰性賠償制度難免會遇到適用困境。目前，我國檢察公益訴訟已取得一定的探索成就，總結(jié)了一定的實踐經(jīng)驗，對于相關(guān)的制度探索發(fā)展，也需要盡早地通過立法予以確立，以使其適應(yīng)公益訴訟的制度設(shè)計。同理，食藥品安全領(lǐng)域中懲罰性賠償制度的確立，極大地推動了食藥品安全領(lǐng)域市場的健康發(fā)展，保障了消費者的合法權(quán)益，在未來檢察公益訴訟的相關(guān)立法中，應(yīng)當(dāng)予以明確；同時，也要考慮到檢察公益訴訟與私益訴訟的性質(zhì)差異，而在專門的立法中予以特殊化的制度設(shè)計，以適應(yīng)檢察公益訴訟的特殊需求。