電網企業環保全過程管理體系分析與優化對策

牛 煒，李韶瑜，祁偉健，高世剛，李小娟，柳 洋

（1.國網甘肅省電力公司，甘肅 蘭州 730030；2.國網甘肅省電力公司電力科學研究院，甘肅 蘭州 730070）

1 引言

隨著我國國民經濟的快速發展和工業化進程的急速飛躍，電網建設規模不斷擴大，建設運營水平也已跨入國際先進行列[1]。2020年，我國為應對全球氣候變化，主動提出了“雙碳”目標，與此同時，新型電力系統的建設目標也隨之落地。這些信號無不體現了國家對“綠色家園”建設的注重和對環保事業的高度聚焦。在全國上下一致推動環保工作的背景下，各行各業都開始部署更加嚴苛的環保政策。國網公司作為肩負國民經濟命脈使命的特大型央企，也必然對自身的環保工作提出更高層面的要求。而環保全過程管理的概念自提出以來一直備受企業管理者的青睞。毫無疑問，電網企業也已將其推廣許久，積累了一些管理經驗。但面對日益復雜的地表環境和處處收緊的環保政策，電網環保工作仍有一些缺口亟需封堵，因此，對電網環保全過程工作管理體系的優化和完善也已迫在眉睫[2]。

2 電網企業環保管理發展形勢

在電網建設過程中，堅持環境保護是經濟發展的前提條件，也是保護生態環境、建設環境友好型電網工程的必然要求，這已成為國內外電力能源企業的共識[3]。在提升環保管理水平方面，國內外電力能源企業均在不斷地進行探索和改進。

2.1 國內外電網企業環保管理現狀

2.1.1 國外環保管理現狀

隨著全球環境資源緊張局勢的擴大和各國人民環保意識的提高，歐美發達國家能源電力企業對各自環保工作越來越重視。國外能源及電力企業的環保管理工作比較完善，不論在規劃設計、設備采購階段，還是在施工建設、運行維護、設備退役環節，均建立了較為全面的全過程管理標準及政策，并在實際工作中深化全過程環保管理模式的應用。除此之外，他們基于全生命周期管理理念，在管理工作的系統化、信息化上也是頗有建樹，不但建立了統一的環保管理信息系統，還通過加強環保績效的定量化考核的手段。這些措施促進了各部門、各單位環保工作的有序銜接，提升了環保工作效率，實現了企業環保由結果管理向過程管理的轉變[4]。

2.1.2 國內環保管理現狀

在我國國內，國網公司環保工作目前采取分散式管理模式，要做好項目前期、建設期、運行期和退役期各階段環保措施的落實和規范化管理等環保專業管理工作，需涉及科技、發展、建設、設備、物資、法律、信訪等各部門，此外，環保糾紛投訴和應急處置等等日常工作，還需要辦公、人資、黨建、組織、宣傳、發展等部門協同配合。因此，電網環保工作是一個涉及多個專業部門，協調難度大，管控環節多、要求嚴的全壽命周期的系統性工程。而環保全過程管控是實現公司環保規范化管理、防范環境法律風險的重要方法和有效手段，是此類系統性工程的核心要素。

2.2 電網企業環保工作面臨的形勢分析

2.2.1 環保處罰更重

隨著環境保護在國家層面的不斷重視，環保工作面臨的依法合規性、行政法規約束及處罰的壓力也在持續增加。在構成犯罪行為的法律條款方面，《中華人民共和國刑法修正案（十一）》中對破壞環境資源保護罪等條款進行修訂，進一步加大處罰力度，并明確規定了各種違法行為及相應處罰措施。在不構成犯罪行為的法律條款方面，包括2018年由全國人民代表大會常務委員會最新修訂的《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》和2018年1月1日起施行的《中華人民共和國水污染防治法》等，在相關處罰措施和處罰標準等細節上也都有明確的規定。

2.2.2 環保監管更嚴格

2019年開始，中央生態環保督察首次將中央企業列為督察對象，而從中央生態環保督察組反饋的問題來看，普遍存在著一些問題。比如對生態文明思想的認識上有差距、主體責任落實不到位、環境違法違規問題頻發、整改落實工作不力、環境風險隱患排查治理不徹底等。因此，在環保監管和檢查方面，生態環境部門強調對企業環境合規性和達標排放管理加強監管。這樣一來，企業不僅在項目“事前”就面臨著審批不通過的壓力，且在建設、運營的“事中”和設備退役的“事后”同樣會因環境因子超標而承受處罰的風險。總體來說，環保工作在程序、污染、違法等方面的監管更加規范，監管力度進一步加強。這也意味著電網建設及運營單位需要針對新形勢下的環保管理態勢優化環保全過程管理[5]。

2.2.3 環保糾紛更復雜

輸變電工程的建設，難免對電磁環境和聲環境產生影響，有引發民眾舉報的可能。在施工和運行時，會以不同形式對沿線植被、地形地貌等生態環境要素產生不同程度的破壞加劇區域生態環境的壓力，甚至引發行政糾紛[6]。

因此，針對輸變電工程全過程中可能遇到的環保糾紛，有必要分析各階段環保糾紛原因分布。在中國知網數據庫中，以“電網”“環保”“糾紛”為主題進行高級檢索，得到有效文獻16篇。將環保糾紛發生原因按項目前期、建設期、運營期、退役期進行分類，可以發現建設項目全過程都有引發糾紛的潛在隱患，統計結果見圖1。由圖易知，因項目前期出現問題發生糾紛而提及的次數有8次，建設期10次，運營期21次、退役期1次。其中因公眾缺乏對電磁環境影響相關認識而引起的糾紛是學者們關注度最高的一方面。

圖1 環保糾紛原因分階段歸類

3 電網環保全過程管理現狀分析

3.1 前期環保管理現狀分析

國家和地方各類禁止開發、限制開發的環境敏感區逐年增多，環境敏感區面積不斷擴大，生態保護紅線管控要求日益嚴格，致使電網在建設項目規劃、設計階段就出現了一些新的問題[7]。在項目空間布置規劃方面，電網企業面臨著選址選線困難,發展空間受限的挑戰。如若電網規劃與上層規劃或其他同層規劃發生沖突，導致規劃內電網項目無法及時得到批復，就會制約電網建設速度。而在工程設計階段，設計文件中如未嚴格落實環評報告相關環保設施（措施）設計要求，可能會導致項目建成投運后環境因子（如噪聲）影響超標和生態破壞等情況出現，甚至有發生相關設施不能投運只能拆除或閑置情況的風險。

3.2 建設期環保管理現狀分析

省級電網各建設單位環保管理人員均為兼職人員，在工作任務加重和人員變動頻繁的雙重壓力下，環保管理不深入致使一些環保工作出現漏洞[8]。主要問題集中在兩方面，一是建設單位、調查單位在工程建設期間進場時機不佳、進場次數不足，未按要求開展環保監理及監測。因此在對環保措施的落實情況監督力度不夠的情況下，施工期環保措施未落實的情況比較常見。二是輸變電工程的環保拆遷范圍內居民搬遷和工程施工跡地恢復等的建設進展緩慢，有造成工程“久拖不驗”風險。

3.3 運行期環保管理現狀分析

當前電網項目建設全過程環保管理尚不完善，因此在建設期向運行期過渡過程中，存在環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格的情況下投產運行的問題，這就為運行期可能出現的環境因子監測數值超標埋下了隱患。而在電網全力運行階段，也存在環境保護設施運行中弄虛作假情況，如利用滲井、滲坑排污，或是偽造監測數據等違規操作。然而，即便運行期間的各項環境指標都符合國家標準，也還是有一些公眾因不了解電磁環境對人體的影響程度而上訪訴訟。

3.4 退役期環保管理現狀分析

電網設備退役期的主要問題是退役設備管理制度不規范、監管不嚴格。在退役設備的管理流程中，一經退役，便應對廢棄物進行無害化處置，并做好廢棄物處置臺賬的記錄和統計工作。而在實際的工作中，對于一般電網廢棄物、鉛酸蓄電池（HW49）等危險廢棄物，存在無專門的暫存地或暫存及處置方式不規范，臺賬、記錄不完整等問題。此外，一些需要暫存的退役設備，對其暫存及處置的時效性監管力度不夠，從而出現退役電氣設備六氟化硫（SF6）氣體泄露風險及退役電氣設備廢礦物質油（HW08）泄露風險。

4 電網環保全過程管理優化對策

4.1 前期管理優化

針對項目規劃問題，應在規劃初期及時與政府部門溝通，根據實際情況對照上層規劃或同層規劃，特別是環境規劃，及時作出調整。具體操作時，建議在電網規劃階段，結合每五年開展的電網規劃開展相應的規劃環評工作。從規劃的層面，梳理電網規劃與聲功能區劃、水環境功能區劃、生態功能區規劃等上層規劃的要求，并將自身規劃與地區發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等同層規劃進行對比，促發反饋調整機制，各規劃統籌協調，保證建設項目順利通過環評水保審批。另需全面搜集地方環保、規劃、國土、水利、發改委、文物、林業等政府部門涉及社會、經濟、環境等方面資料和公司電網規劃有關資料，在實地踏勘、現場監測的基礎上，廣泛開展公眾調查，拿出最優的選址選線方案。以確保消除不嚴謹的電網規劃可能造成的環境影響，進一步優化電網結構、規模和布局。而對于設計疏漏引發的問題，建議建設管理部門在初步設計內審階段加強對環保設計內容的審查，并將環保重大變動情況作為初步設計評審的重要內容。特別在初步設計評審時，需依據內審后的環評報告，對工程內容及環保設施（措施）等進行一致性復核，并根據復核結果組織完善設計方案或修改環評報告，確保相關內容保持一致。

4.2 建設期管理優化

要優化建設期管理工作，必須落實建設期各項環保措施。首先在工程環保意識上做好思想建設，建設單位應組織施工、環境監理等單位（含分包單位）開展環保培訓。其次應做好設計與施工的交接工作，組織設計單位對施工單位進行環保設計交底，并編制環保施工組織設計文件，以保證施工單位對建設階段的所有環保細節了如指掌。而在真正開展施工工作的過程中，住建部應加強費用保證、技術保證，強化工藝保證、監理措施，及時跟蹤項目實施情況，全面落實設計文件中提出的各項環境保護措施。除了督促項目施工單位落實環境影響評價中的環境保護措施外，還要及時恢復建設過程中受到影響或破壞的環境。尤其對于臨近驗收階段還未恢復施工區域環境的情況，應限期整改，以確保按期圓滿驗收。

4.3 運行期管理優化

為排除建設期隱患，對于未開展環評的歷史遺留項目或工程，以現狀調查監測的形式進行驗收，出具調查結果或結論；對已開展環評但未開展驗收的項目，一律按照竣工環保驗收流程開展項目驗收，做到項目程序合理合法。將環保設施運維檢修納入生產運維管理，設備管理部門應將污水處理、事故油池、隔聲降噪、危廢暫存等環保設施的運維檢修納入日常生產運維管理和考核，制定相應的運維管理規定。設備部組織運維單位加強環保設施運維檢修，并做好運維檢修記錄，確保環保設施正常運行，堅決杜絕擅自拆除或閑置環保設施的違法行為。

針對運營期的電磁、噪聲等因素對公眾造成的心理疑慮，可以邀請市民參觀釋疑。比如邀請社區管委會、變電站周圍市民代表進入變電站，介紹變電站建設工藝流程、工作原理、噪聲治理方案和國家環保標準，用數據說明變電站工頻電場、磁場強度和噪聲，消除公眾對電磁環境的認識誤區和疑惑。

4.4 退役期管理優化

設備部和物資事業部要依據國家相關法律法規標準和公司管理制度、技術規范，加快推動危險廢物暫存場所規范化建設。首先要做好電網廢棄物暫存和處置的臺賬管理，確保臺賬完整、數據準確，對電網廢棄物處置臺賬實行嚴格監管。建議各省公司建立獎懲機制。在日常或年度監督檢查中，如若發現電網廢棄物處置臺賬不完整、統計數據不準確的，納入年度環保工作考核。在監督激勵方面，可采用績效獎勵機制，鼓勵相關部門加強對電網廢棄物無害化處置工作的技術監督。在獎懲機制中推動退役設備往“看得清楚、管得清楚、查得清楚”的方向上發展。此外要實施對暫存設備進行監管的措施。比如對于暫時無法處理的廢鉛酸蓄電池（HW49）等危險廢棄物，可以建設符合規范要求的廢棄鉛酸蓄電池等危險廢棄物的暫存場所，防止暫存過程中出現環境污染。亦可積極開展科技研發，研制退役鉛酸蓄電池暫存艙，開發物資存儲智能管控系統，實現規范暫存，防止二次污染。

5 結論

將電網企業建設項目環保全過程管理工作分四個階段把握。首先，項目前期全面搜集所需資料和信息，做好選址選線的規劃和環保設施設計，盡量從根源上減少環保隱患。然后，建設期要從加強監管的角度保證環保設計的落實和對環境的恢復工作。接著是運行期要在保證環境因子達標的基礎上，做好宣傳工作，消除公眾的心理疑慮。最后，退役期要在規范臺賬管理的同時，做好對暫存設備的監管。總之，在國內環保政策收緊、監管力度加大、民眾環保意識提高的大背景下，電網企業只有對輸變電項目的環保管理全過程進行全面優化，才能為新型電力系統的建設和輸變電事業的綠色發展打造堅實的基礎。