論農村土地管理制度改革的法治思維

孫東方，劉 瑤，嚴 靜，蘭吉良

（1.江蘇省國土資源研究中心 江蘇，南京 210017；2.泗洪縣自然資源和規劃局 江蘇，宿遷 223900；3.江蘇省土地勘測規劃院 江蘇，南京 210017；4.南京農業大學公共管理學院 江蘇，南京 210095）

土地是農民的命脈，是農業最重要的生產資料，是農村發展的基礎。農村土地問題關系到農民生活的方方面面，更是三農問題的關鍵。能否處理好農村土地問題關系到農業農村經濟的發展，社會的穩定和國家的繁榮。農村土地管理制度正是處理農村土地問題的依據和準則。自建國以來，為適應我國不同時期經濟社會發展需求，沿著人與土地的關系這條主線，深入貫徹以人為本的法治理念，不斷推進農村土地管理制度改革進程，農村土地管理法治化水平不斷提高。尤其在2016 年之后，有序推進各項改革試點，不斷完善政策設計，深入落實農村土地管理制度改革任務，開辟了農村土地管理法治建設的新局面。

1 農村土地制度改革的進程

1.1 建國后至改革開放前的農村土地管理制度

中華人民共和國成立之初頒布的《土地改革法》第一條明確規定：新中國的土地制度是農民的土地所有權制度，完全消除了地主階級的封建剝削。之后，經過互助組、初級社、高級社和人民公社的發展過程，土地所有權經歷了土地私有產權到土地入股參與初級社，再到土地集體所有的變化。土地經營關系經歷了從農戶自行耕種到集體共用，由集體統一管理經營，農民免費分配到部分作為自用的自留地。并且規定土地不能買賣、租賃。由此可以看出，這一時期的土地制度主要服務于社會體制的過渡，實現了所有權和經營權的統一，徹底摧毀了我國存在兩千多年的封建土地制度，地主階級也被消滅。農民成為土地的主人，極大地解放了農村生產力，農村生產迅速恢復發展，為國家的工業化建設準備了條件。

1.2 改革開放至十八大前的農村土地管理制度

1978 年，江淮大地上出現了百年不遇的旱災。安徽是重災區，農民生活艱苦，甚至無法維持溫飽。在最基本的生存權得不到保證的情況下，小崗村的18 位農民進行了包干到戶的探索，拉開了農村土地改革的序幕。這種模式下土地歸農民集體所有，將農村集體土地承包給農民進行經營，土地集體所有權不變，家庭承包經營權相結合的制度模式，實現了土地所有權與承包經營權的“兩權分置”。《土地管理法》對農村土地所有權進行了規定，《農村土地承包法》提出了穩定家庭承包經營的雙層經營體制，賦予農民長期的土地使用權，這種制度并不是對集體土地所有制的否定，而是建立在土地集體所有的基礎上的一種權利分離。從產權統一到“兩權分置”，改變農村舊的經營管理方式，極大地解放了生產力，調動廣大農民的生產經營積極性，顯著提高了農民的生活水平，我國經濟社會得到快速發展。

隨著經濟社會的發展，家庭承包經營的模式無法適應農業機械化、產業化的發展需求，政府提倡發展適度規模經營，推動集體經濟。老《土地管理法》第十五條規定：農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。這說明土地承包經營權擴大到了本集體經濟組織以外的單位或者個人，為非農資本進入農村，進行農業經營提供了法律依據，有利于城鄉之間要素交流，有效推進城鄉融合發展，也有利于推動土地適度規模經營。

1.3 十八大至今的農村土地管理制度

21世紀以來，我國進入了城鎮化發展的快速階段，農村面臨著人口、資本等向城市流動，農村空心化等現象。快速的城鎮化發展使得農村面臨著土地荒廢、人地分離、城鄉發展矛盾等多重問題，嚴重制約了農村的經濟社會發展。為了解決城鄉發展不平衡等矛盾，國家提出了實施鄉村振興戰略。2014年，以農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點為主要內容的農村土地管理制度改革“三箭齊發”，標志我國農村土地管理制度改革已經步入深水區。另外，新《土地管理法》于2020年1月1日實施，為“三塊地”改革明確了法律規制。

1.3.1 農村集體經營性建設用地入市 新《土地管理法》規定符合條件的集體經營性建設用地可以通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以進行轉讓、互換或者抵押等。允許集體經營性建設用地入市是土地管理法的一個重大制度創新，這是新法修訂的最大亮點，為破除城鄉二元土地制度打開了法律之門，也為城鄉一體化發展掃除了制度性的障礙。雖然此次集體經營性建設用地入市范圍僅限于工業、商業等經營性用途，未提及住宅用地，但這一重大突破仍會對未來土地市場的發展帶來深遠影響。

1.3.2 宅基地“三權分置” 隨著城鎮化進程加快，大量農民離開家鄉進城務工，農村宅基地空置現象越來越普遍，空心村現象嚴重，無人居住的房屋逐步破敗。城鎮居民為了享受鄉間生活或是周末度假，越來越多的人關注城市郊區的宅基地轉讓買賣，農民為了獲得收益防止房屋無人打理而破敗，也愿意進行宅基地交易，農村出現了宅基地私下交易的現象。這種情況下，買房無法辦理過戶手續，權益得不到保障。另外，集體所有的宅基地通過私下交易，變為非本集體經濟組織內成員使用，使得集體資產流失，擾亂了不動產交易市場。由此政府提出了積極探索宅基地“三權分置”，保障宅基地的所有權和農村集體經濟組織成員的資格權，放活宅基地的使用權，依法依規的進行宅基地流轉，增加村集體土地收益，為集體經濟組織發展注入新活力。

1.3.3 農村土地征收制度改革 土地征收是關系著農民切身利益的政策，一直以來征地范圍界定不清、征地補償標準低、征地程序不能充分保障被征地農民的知情權和參與權等問題是農村集體土地征收過程中爭議較大的問題，也是農村土地涉訴涉訪的重點領域。《土地管理法》修訂之后，一是明確界定“公共利益”的六種情形。二是規范了征地的程序。要求開展擬征收土地現狀調查、征收公告公示張貼、組織聽證、簽訂征地協議和開展社會穩定風險評估工作，將征地后的征地矛盾問題在征地前化解，被征地農民對補償的異議通過提出聽證申請等途徑反映。三是完善征地補償制度。土地管理法以被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則，重新制定了新的土地補償標準，采取調整宅基地、安置房、貨幣、社會保障等多元的方式對失地農民進行補償。

2 農村土地制度改革的法治困境

2.1 農村土地所有權虛位

在我國農村土地管理制度改革不斷推進的進程中，以人為本的法制理念得到越來越深的貫徹和落實。當前我國農村土地的集體所有權制度充分考慮了國家、集體和農民的三方利益。但是，中國許多農村地區由于集體經濟組織管理粗放、農民基層自治制度弱化，導致農村土地集體所有權制度顯得虛化。我國對于農村集體土地的法律規定主要以《憲法》為基礎，并基于此產生的《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律和政府規章也作了相關規定，從法律體系來看形成了系統的土地管理法律制度體系，但是基層農村在實施過程中，大多數農村土地集體所有權制度僅是一個原則，權利主體不明確，家庭承包經營制度強化了承包經營權，即土地使用權，實現了土地所有權和使用權的雙層管理模式，使得土地集體所有權意識相對弱化，對于土地的管制、處理等權利在執行中行政權力干涉較強，對于農民的產權制度保護缺失，因此當前集體所有制的虛置和權利行使的模糊是當代農村土地管理制度改革中法治問題的首要體現。

2.2 農村土地與城市土地的二元化

在我國現行的土地市場中，國有土地采取招拍掛的方式進行供地，土地市場需求和交易活躍性大，而農村集體經營性土地在轉讓、抵押、租賃等財產權益上受到了限制，《土地管理法》修訂之前，農村集體土地用于經營性建設的條件限制很多，一是興辦企業的主體必須是村集體經濟組織或其成員，有助于村集體經濟組織的收益；二是采取劃撥的方式供地，不存在國有土地的高額出讓金，而是以土地等資本入股的形式參與企業分紅。此種方式下，村集體經濟組織不如一次性獲得土地出讓金收入穩定，而是要依托于企業的經營狀況。另外，農村集體經營性建設用地在不同地理位置其價格及地位也不平等。位于城郊的集體土地的價值及增值潛力遠遠大于偏遠地區的農村集體土地的價值。

2.3 農村集體土地權益保障不足

征收制度是農村集體土地制度的重要組成部分，政府為了經濟社會發展的需要，低價征收農村集體所有的土地資源，轉用為國有建設用地之后出讓，獲取高額的土地出讓金，解決城市建設所需資金問題，甚至一些經濟落后的地區依靠“土地財政”維持發展。可以看出，農村和農民為我國的城市發展和工業化作出了極大的貢獻和犧牲。但是這一制度在執行的過程中使得農民權益受到損害，農村集體土地征收中產生一些不和諧的因素，常會引發一些社會矛盾。主要有兩個方面原因，一方面，征地過程中的程序執行不嚴格，不能充分保障農戶的知情權和參與權，甚至有的農民自家的承包地被征收后自己仍不知情。另一方面，《土地管理法》修訂之前的征地補償費用計算標準較低，征地補償不到位，加之征地補償監督不嚴格，存在挪用、貪污征地補償費的現象。農民從土地上剝離之后，其基本的生存權和發展權無法得到保障，導致被征地農民生活水平降低。這些給農村土地管理制度的執行和改革造成了很大的困難，影響社會穩定和長遠發展。

2.4 農村集體土地制度落后實踐需要

新《土地管理法》對相關農村土地管理制度進行了修改，農民權利得到更實的保障，有利于激發農村集體經濟活力，但是部分地區執行政策的相關規定仍在探索過程中，如集體經營性建設用地入市收益分配機制仍在研究中、成片開發方案也在編制過程中，部分政策仍然處于設計階段，制度規定明顯落后于現實需求。相關法律規定之間仍然存在一些矛盾，可操作性有待進一步提高。

2.5 農村集體土地所有權執行力度不強

村集體作為農村基層自治的組織，對于農村集體所有的土地、資產等分配享有管理分配決定權，在土地管理制度落實上存在執行力度不強的情況，比如在土地經營權流轉的過程中存在隨意變更承包關系，強迫農戶流轉土地，將土地流轉作為增加集體收入的手段；集體收入支出隨意，存在不召開村民大會，不征求村民意見等現象；在土地征收程序執行中，未按照規定履行征地告知聽證程序，部分地區征地調查結果確定由村集體中的成員代簽字，強迫農戶領取補償費或在農戶不知情的情況下將土地補償費打入農戶賬戶，這些違規違法的操作侵犯了農民的權益。

3 我國農村土地管理制度改革中如何踐行法治思維

3.1 提高農村土地制度的法治水平

3.1.1 落實土地所有權制度 首先，進一步明確集體土地所有權的主體。我國農村土地一般包括村集體、組集體土地，絕大多數的土地屬于村民小組所有，但是村民小組在組織、構成、管理等方面存在很多問題，如果我國將農村土地所有權的主體明確為村民小組，而在實踐中村民小組集體觀念弱化，甚至小組長不存在，無法切實履行權利承擔義務，不利于農村土地的管理；因此村民委員會作為由村民通過集中選舉的方式產生的基層自治組織，行使集體土地所有權更為合適。

3.1.2 完善農村土地征收制度 一是公共利益界定需要法治完善，雖然新的《土地管理法》對公共利益進行了六種情況的界定，但是對于“政府組織實施”等概念仍然沒有權威解釋，不利于征地工作的合法有效的開展；二是在規范土地征收程序上，新法規定將兩公告提前，并且需簽訂征地協議，極個別無法簽訂的，鄉鎮政府應給予說明，此處雖然對于征地的農民參與權進行了程序上的規定和進一步的保障，但是“極少數”的法律概念仍不明確；三是完善土地征收救濟途徑；由于土地征收的救濟形式一般為行政復議和行政訴訟，而司法機關案件量大，土地爭議占用了大量的司法資源，可以適度降低土地案件的門檻，建議設置專門針對土地糾紛的調節機構或仲裁機構。

3.1.3 完善土地權利程序立法 雖然國家制定了關于農村土地制度的相關法律法規，比如說《土地管理法》、《土地承包法》、《民法典》、《土地管理法實施條例》等，但是涉及到土地權利的行使、轉讓、收益和處分則也需要相對完善的程序，程序的正當行使是保障農民土地權利的重要屏障，因此需要完善土地管理程序相關法律，健全和規范土地監管程序，更好的建立健全農村土地管理制度中的法治思維，維護法律權威。

3.2 樹立農村土地管理制度的法律權威

3.2.1 提高農民法治素養 由于我國農村人口眾多，農民文化水平參差不齊，農村法治意識相對淡薄。就農民而言，他們應該發揮自己的內在作用，不斷提高專業素質和綜合素質，堅定法治信念，善于使用法律武器保護自己的合法權益。農村土地管理制度改革問題的核心是解決農民生存權和發展權問題。農民的受教育權、就業權、土地收益分權均要求國家和社會在法治上達成共識。

3.2.2 培養政府的法治思維 更好保障農民的權益是土地制度改革的目的，也是宗旨，而農民相對處于弱勢一方，在農村土地管理制度改革中始終堅持農民主體地位，尊重農民的權益是法治要求，而作為行使國家權利的政府機關以及農村集體經濟組織的工作人員應該牢牢樹立以人為本的法治理念，在工作中運用法治思維處理農村土地管理問題，切實保障農民權益。

3.3 加強對農村土地管理法律實施的監督

3.3.1 確保國家權力的依法行使 在我國，國家的任何權力都來自人民，所有的國家權力都必須服務于人民。國家權力并不是抽象的，而是由國家機關的工作人員來行使和落實的。各級國家機關的工作人員在法治發展中是發揮重要作用的關鍵少數。所有的國家工作人員都應該成為踐行法律的標兵，自覺守法的模范，成為人民群眾守法的示范者。這在農村土地管理法治推進領域中，表現的尤為突出，農村土地管理的利益相關方為政府和農民，兩者在地位上并不對等，這就要求相關國家工作人員嚴格貫徹落實法律法規，樹立自覺踐行以人為本法治思維的自覺，確保國家權力的依法行使。

3.3.2 暢通法律救濟途徑 國家的法律依照法律的程序和實體規定提供了救濟途徑和救濟措施。救濟途徑包括申請行政復議、提起行政訴訟、申請仲裁等。救濟措施包括令其承擔相應的民事責任、行政責任和刑事責任等。在農村土地管理領域，使受害人能夠依法獲得法律救濟，是保障其合法權益的需要。如果沒有這樣的救濟途徑和措施，合法權益一旦被侵犯，被征地農民等相關當事人得不到法律的支持，就會積累社會矛盾，不利于社會的和諧穩定。

3.3.3 加大對嚴重違法行為處罰力度 依法加大對農村土地管理中的嚴重違法行為處罰力度，使各種違法犯罪得到應有的法律制裁，而不是任由個別的強勢一方胡作非為。懲罰不是萬能，但是沒有懲罰則是萬萬不能的。法律的權威就要依賴于有效的法律制裁，農民的合法權益才能得到充分的法律保護。必須發揮好法律的制裁作用，有效地懲罰違法犯罪行為，確保國家社會長治久安，確保廣大農民群眾幸福安康。

4 小結

新時期，我國農村土地管理制度改革已進入新階段，農業用地的產權模式正從“兩權分離”向“三權分置”轉變，征地程序在逐漸優化，集體經營性建設用地正式進入土地市場。在實施改革的過程中，它還面臨許多共性問題，如農民的改革意識薄弱，政策體系供應不足。改革需于法有據，需要政府-農村-農民三級樹立法治理念，培養法治思維，運用法律方式解決農村土地管理制度改革問題。