農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革進路分析

艾 佳

(江西財經(jīng)大學 江西，南昌 330032)

1 激活宅基地政策的時代呼喚

截至2018 年，我國平均已有近10.7%的農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村房屋空心化趨向愈發(fā)明顯。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺標志著我國正式開啟城鄉(xiāng)二元體制時代，城市與農(nóng)村戶政管理兩條線，農(nóng)民自由遷徙到城市的大門關(guān)閉。改革開放后，苦于農(nóng)村落后的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，大量的農(nóng)村居民涌入城市尋找發(fā)展機會，在城市中購買商品房安家落戶是造成宅基地閑置的直接動因。農(nóng)民進城落戶需要資金，出讓農(nóng)村宅基地隱形交易市場仍然存在。非本集體成員不能取得集體宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶私下進行的交易又因缺乏統(tǒng)一的登記公示，為確權(quán)糾紛埋下隱患，也給村集體進行統(tǒng)一規(guī)劃利用造成不便。

2 我國宅基地政策脈絡(luò)梳理

我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度大致體現(xiàn)為“農(nóng)民所有權(quán)——農(nóng)民居住權(quán)——居住權(quán)前提下的財產(chǎn)屬性”這樣一個發(fā)展脈絡(luò)。

1956 年土地改革法頒布，農(nóng)村土地從地主手中分給農(nóng)民所有，農(nóng)民土地私有制確立。作為新民主主義革命的任務(wù)，農(nóng)村土地私有政策并非最終目標。進入到社會主義建設(shè)階段后，參照蘇聯(lián)理論實踐，國家將物分為生產(chǎn)資料與生活資料，土地作為承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要載體，被視為是生產(chǎn)資料，而地上房屋，在當時也被認為是生產(chǎn)資料。在農(nóng)業(yè)集體化和人民公社化運動過程中，農(nóng)民所有的土地、宅基地逐漸全部轉(zhuǎn)化為集體所有。農(nóng)民需要房屋建設(shè)用地的，需要向村集體進行申請，以無償取得方式獲得。1962 年《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》確立宅基地為集體所有，農(nóng)民不得自行處分。雖然同時規(guī)定，房屋本身農(nóng)民所有，可以進行出讓、出租等財產(chǎn)處分，但實際上，這其實是從法律上將農(nóng)民的不動產(chǎn)權(quán)限縮在了“居住權(quán)利”的范圍內(nèi)。

自20世紀90年代以來，國家陸續(xù)頒布大量規(guī)范性文件，多次強調(diào)禁止城市居民到農(nóng)村建設(shè)或購買集體土地住宅，禁止城市居民在農(nóng)村建設(shè)樓堂館所，鄉(xiāng)野別墅。

2007年，《物權(quán)法》出臺，宅基地使用權(quán)成為法定用益物權(quán)種類。同時《土地管理法》載明，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門管理主體屬性；一戶一宅制度；宅基地使用權(quán)人在對其地上住宅進行出讓等法律處分后，不再批準其宅基地申請；同時規(guī)定國家鼓勵農(nóng)民進城購買商品房落戶定居，推行宅基地的有償退出。

隨著農(nóng)村土地閑置問題日益突出，2018 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！闭厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)獲得了明確的政策指向，標志著國家在農(nóng)村土地集約化、高效化利用上又向前邁進一步。

3 宅基地三權(quán)分置改革的實現(xiàn)路徑

三權(quán)分置改革實質(zhì)是在貫徹農(nóng)村集體土地所有權(quán)，保護農(nóng)民資格權(quán)、房屋財產(chǎn)權(quán)前提下，對宅基地和農(nóng)房使用權(quán)進行適度放活。讓農(nóng)民能夠從中增加收入，加速生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，讓集體組織以外的人能夠參與到集體宅基地的使用上來，助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前學界就放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革主要提出了如下幾種方案：

3.1 權(quán)屬確定方案

3.1.1 轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán) 持這一觀點的學者有杜換濤、李謙等。首先將宅基地使用權(quán)統(tǒng)一轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)。在保留農(nóng)民集體組織成員資格的前提下，農(nóng)民退出宅基地，由集體將該宅基地收回，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃利用后轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性集體建設(shè)用地，并逐步實現(xiàn)土地出讓的城鄉(xiāng)并軌。受讓人要取得該地塊使用權(quán)的，須向集體支付一定數(shù)額的出讓費，依法律規(guī)定享有集體建設(shè)用地使用權(quán)。

《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》通過后，各地積極開展三權(quán)分置改革試點工作，遼寧海城、浙江德清等地將集體建設(shè)用地并入城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，搭建平臺助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模、高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。福建晉江創(chuàng)新方式，通過指標轉(zhuǎn)讓、置換資產(chǎn)、借地退出、貨幣補償?shù)确绞津v退6345 畝宅基地，為解決了農(nóng)村土地閑置問題提供了樣板。

該主張打通了集體土地向外流轉(zhuǎn)過程中的法律障礙，由村集體作為出讓方，對接土地受讓方，進行土地交易，使得本村集體經(jīng)濟組織之外的主體也可以獲得集體土地使用權(quán)。但是，這一方案的不足也非常明顯，首先，農(nóng)戶向集體退出宅基地，在補償標準缺乏統(tǒng)一規(guī)定的情況下，獲得的收益補償較為有限，甚至不能同向本村其他村民出讓宅基地使用權(quán)相提并論。其次，作為經(jīng)營性質(zhì)的集體建設(shè)用地，本村其他性質(zhì)的土地在地價上不能與之相比，價格差異將成為集體建設(shè)用地回復(fù)成為宅基地或者耕地的阻礙。最后，在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下，農(nóng)民個別化退出宅基地會造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及利用的碎片化，與農(nóng)村土地集約化、高效化利用宗旨相悖。

3.1.2 地上權(quán)、地役權(quán) 王衛(wèi)國、朱慶育認為，地上權(quán)是農(nóng)民防止農(nóng)村房屋凋敝，又能夠保有農(nóng)村宅基地的兩全之策。該觀點認為，農(nóng)村房屋買賣，買受人取得房屋所有權(quán)后，根據(jù)法律規(guī)定或者合同約定取得該地塊的地上權(quán)或地役權(quán)。這實際上是在集體享有所有權(quán)的土地之上設(shè)定了地上權(quán)或地役權(quán)等定限物權(quán)，待到合同約定的消滅條件成立，地上權(quán)即告消滅，宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得以回復(fù)。

該觀點有助于保護房屋受讓人的合法權(quán)益，又巧妙規(guī)避開了不動產(chǎn)受讓者的成員資格問題，同時也不會限制農(nóng)民宅基地使用權(quán)這一具有福利性色彩的權(quán)利。結(jié)合我國民法典的規(guī)定，在農(nóng)村宅基地上設(shè)立地役權(quán)存在法律制度空間。

3.1.3 取得集體宅基地租賃權(quán) 該觀點是目前學界的多數(shù)主張。如胡震、高圣平主張保留農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，對于宅基地使用權(quán)，應(yīng)承認其收益屬性，農(nóng)民出讓房屋的，受讓人取得地下宅基地的(法定)租賃權(quán)；楊一介主張，宅基地在集體所有農(nóng)民使用前提下，受讓人以取得租賃權(quán)為主，以其他方式為補充；韓松主張，宅基地由集體所有成員使用，集體成員沒有收益權(quán)，集體組織享有宅基地空間經(jīng)營權(quán)，本集體以外的人可以取得宅基地法定租賃權(quán)；陳小君主張具有物權(quán)化性質(zhì)的法定租賃權(quán)是較為適宜的選擇，非本村集體組織成員在無法取得宅基地使用權(quán)的情況下，受讓人依法享有在一定期限內(nèi)使用宅基地的權(quán)利，但是禁止受讓人通過改擴建方式增強房屋質(zhì)量。

也有學者認為債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，并不具有足夠的排他公信力，在出讓人反悔或一宅多賣的場合將嚴重損害購房者的利益，額外增加的宅基地使用費也將使得農(nóng)房交易在市場上處于劣勢。

3.2 流轉(zhuǎn)收費與地權(quán)回復(fù)

3.2.1 宅基地流轉(zhuǎn)費用的收取與分配 宅基地流轉(zhuǎn)過程之中受讓人繳納的土地費用由哪方收取，采取什么樣的收費標準，宅基地增值而產(chǎn)生的收益如何進行分配。杜換濤主張，在集體消滅宅基地使用權(quán)，創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地使用權(quán)后由集體組織面向受讓人收取出讓金后，最終由退出宅基地的農(nóng)民實際獲得該筆出讓金，集體和國家并不從中抽取份額，作為農(nóng)民退出宅基地的補償。楊一介主張，宅基地所有權(quán)的集體性主要體現(xiàn)在對宅基地流轉(zhuǎn)、增值收益的共享分配上，集體提供了必要的管理與公共服務(wù)，當然享有宅基地收益分配的權(quán)利。對于集體如何取得和分配流轉(zhuǎn)收益，國家不宜進行干預(yù)而當由集體討論決定。高圣平主張，非本集體成員要取得宅基地租賃權(quán)，應(yīng)參照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓標準，向集體經(jīng)濟組織繳納使用費，該筆費用的相當部分收歸集體組織所有。

3.2.2 出讓人回購與宅基地退出 集體組織內(nèi)部成員可通過向集體申請的方式無償獲得宅基地，只是根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民處分其住宅后不再批準其宅基地申請。結(jié)合各地規(guī)定可以看到，集體組織成員資格與宅基地權(quán)屬關(guān)系并不具有直接關(guān)聯(lián)，實踐中一般以是否擁有本村戶口作為判斷成員資格的標準。此背景下，學者李謙提到，應(yīng)當建立起宅基地回購政策，允許出讓宅基地使用權(quán)的集體成員優(yōu)先回購其出讓的宅基地，或者通過土地置換方式使得農(nóng)戶不必因喪失宅基地使用權(quán)而不得已退出集體經(jīng)濟組織。

就宅基地超占問題，湖北宜城按照超占時間、區(qū)域、面積進行市場估價，收取費用；云南大理由集體按面積收取超占土地收益金；寧夏平羅創(chuàng)新農(nóng)村老人養(yǎng)老新方式，老人將宅基地、房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)退回集體后，集體統(tǒng)籌提供養(yǎng)老支持；江西余江對進城落戶購買商品房的農(nóng)民提供住房補貼鼓勵農(nóng)民有償退出宅基地。

4 對策與思考

針對宅基地流轉(zhuǎn)后權(quán)利性質(zhì)，土地使用權(quán)說與租賃權(quán)說均有一定優(yōu)勢，也具有不足。轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地使用權(quán)，有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行合理有序統(tǒng)一規(guī)劃，轉(zhuǎn)化為租賃權(quán)，有賴于在法律層面創(chuàng)設(shè)具有物權(quán)效力的公示方法，保護受讓方的合法權(quán)益。無論采用何種改革路徑，均需考慮到各地存在的經(jīng)濟差異，兼顧集體、農(nóng)民、受讓者三方權(quán)利。

針對流轉(zhuǎn)收費問題，宅基地流轉(zhuǎn)費用不宜由集體取得，價格通常由市場決定，在農(nóng)村房價、地價不具有競爭優(yōu)勢情況下，劃斷國有建設(shè)用地出讓費收取標準的方式將遏制受讓方的購買意愿。如果農(nóng)戶自愿退出宅基地的，用地出讓金由農(nóng)戶取得，以土地置換等方式進行流轉(zhuǎn)的則由集體取得。

集體組織成員為成員無償分配宅基地使用權(quán)，本就是農(nóng)村宅基地政策福利性的體現(xiàn)。出于農(nóng)村宅基地社會保障功能，維系農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益的考慮，不能完全放開農(nóng)村宅基地市場。農(nóng)民在經(jīng)濟上總體處于劣勢，購買力相對薄弱，城市資本涌入農(nóng)村。（1）農(nóng)民倘若盲目出讓宅基地，將加劇對農(nóng)民的剝削，降低其生活水平，甚至可能產(chǎn)生流民問題，影響社會穩(wěn)定；（2）資本具有盲目性，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，盲目進行同質(zhì)化建設(shè)會造成資源浪費；（3）目前各地的改革試點仍不足以為完全放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策提供足夠的經(jīng)驗樣本支撐，在審批主體下放，流轉(zhuǎn)方案上，并未取得一致性共識；（4）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異顯著，北上廣深，長三角周邊產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的帶動性強，土地關(guān)系緊張，對農(nóng)村土地的需求更大，地價成本支付能力也更高，而在一些交通閉塞、偏遠落后的農(nóng)村地區(qū)，其基建水平薄弱，產(chǎn)業(yè)配套水平不強，宅基地市場需求弱，土地利用矛盾不明顯。

為充分考慮到我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，可以通過法律保留的方式，劃定宅基地流轉(zhuǎn)問題的邊界，例如規(guī)定宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸屬農(nóng)戶，農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)處分不會影響其集體組織成員資格。待使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同期限屆滿，可以由其優(yōu)先向集體出資回購宅基地使用權(quán)，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理宅基地流轉(zhuǎn)登記時注明農(nóng)戶優(yōu)先回購資格。至于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式，可以由村集體經(jīng)濟組織與受讓人簽訂合同的方式自行決定，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。