加大資源整合有序推進城市更新行動

□ 梅耀林

實施城市更新行動，是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，也是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。江蘇城鎮化率高，第七次全國人口普查數據顯示，江蘇省常住人口城鎮化率已超過73%，對標國際標準，已進入發達國家相對穩定化的城鎮化發展階段。江蘇經濟實力強，2021年江蘇省GDP位列全國各省市（區）第二，人均GDP居全國各省（區）之首，具備開展城市更新的經濟基礎。同時增量空間少，城市發展已由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，城市更新將成為順應時代發展、推動城市高質量發展的重要抓手。2022年3月，江蘇省出臺《關于實施城市更新行動的指導意見》（以下簡稱《意見》）。我們要結合《意見》中的七大工程和五項舉措，全面深入實施城市更新行動，推動新舊動能轉換，切實提升人民福祉水平，注重加大資源整合力度，有序推進城市更新行動。

統籌謀劃城市更新工作的體制機制

實施城市更新行動，必須堅持系統的頂層設計。城市更新是在存量空間、既有業態、主體功能上進行的優化提升，增量建設時代的組織方式、管理經驗、法律法規、技術規定等已不能滿足城市轉型、存量發展的要求，實施城市更新涉及到城市開發建設運營中土地出讓、項目審批、投融資、財政稅收、容積率獎補等諸多環節，要有系統化的體制機制來保障。

住建部《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》中指出，要探索城市更新統籌謀劃機制，加強工作統籌，建立健全政府統籌、條塊協作、部門聯動、分層落實的工作機制。以南京為例，作為全國首批城市更新試點城市，2022年4月南京市印發全國首個城市更新項目消防審驗改革實施意見，就歷史文化街區、歷史建筑、文物建筑活化利用的項目的消防審驗缺少明確的政策支撐和技術依據等問題，提出了針對性的審查方案，基本覆蓋了當前主流的城市更新項目，優化了一攬子指導城市更新項目消防審驗的問題。因此，建立健全城市更新的工作體制機制是高效有序開展城市更新的基礎。

整合優勢資源多方合力推進城市更新

實施城市更新行動，需要整合多方優勢資源。作為一項行動，城市更新涉及規劃、建設、管理各個環節，囊括土地、空間、產業、投資、財稅等多種要素，任何單個部門、單一目標很難全面深入推動城市更新工作。從國內其他省市和江蘇各地實踐來看，城市更新社會屬性強，政策要求高，投資回報周期長，省屬國有企業平臺和地方國有投資建設等企業平臺，在城市更新中的參與度將大大提高并統籌各方資源實現滾動更新，將成為未來城市更新實操領域的重要方向。

2022年7月，江蘇省規劃設計集團聯合十四家成員單位發起成立“江蘇城市更新服務聯盟”，聯盟成員涉及研究咨詢、規劃設計、建設、投融資、產業、運維等相關業務領域。聯盟的成立可有效統籌省、市資源，促進政企之間的交流協作，集聚整合城市更新相關資源；切實推動江蘇城市更新市場機制完善、規劃設計落地、運營管理實施等工作的研究和實踐；凝聚發展合力，為政府、企業、科研設計機構多方式參與城市更新搭建多元化、綜合性的合作服務平臺。

制定統籌指導城市更新工作的戰略總綱

實施城市更新行動要站在全局的視角。城市更新是一個系統性工程，需要有更高的站位、系統性的思維和集成化的思路，各地應當以專項規劃作為開展城市更新工作的戰略總綱領與指導下層次城市更新工作的依據。

城市更新專項規劃要以城市體檢為基礎，重點圍繞城市戰略目標，框定城市更新的空間邊界，劃定更新單元，明確更新的總體方向與方式，提出更新的總體管控策略及傳導要求，并制定城市更新工作計劃，提出政策建議；城市更新單元規劃要落實上位規劃要求，統籌布局各類公共要素，并對更新資源作進一步安排，解決片區二次開發中可能出現的局部開發困難、利益不平衡、配套不足、產業消減等問題，避免城市呈現“碎片化”開發；地塊層面更新規劃設計要側重產業落地與物質空間改善，重點進行形象塑造與業態策劃，并明確更新項目的實施主體、改造方案、融資模式、資金來源與安排、開發時序等內容。

因地制宜策劃城市存量空間的功能業態

附著在城市存量空間的產業，是城市更新工作的重點研究對象。城市是經濟產業的空間投影，城市更新應該和整體產業策劃相關聯。例如老舊小區改造，雖然大多由政府主導，但隨著社會資本的介入，新業態如何激活、社會資本如何去獲益等問題，都需要一個完整的產業全周期運營管理模式來應對，以實現在新的產業運營過程中產生持續的收益和更新動力。除老舊小區改造外，很多街區和社區的更新改造更具有典型性，改造完后如何構建及運營新的產業體系是城市更新成敗的關鍵。

城市更新表層是空間品質提升，核心則是功能業態的優化升級，脫離了功能業態的實質性提高，尤其是如果無法植入具有成長性的經濟業態，城市更新的效果就會大打折扣。每個城市都有其自身生長的“土壤”和在地性的“基因”，不同的城市在城市更新方面，特別是在產業策劃領域有不同的路徑和方法。如近年來南京市玄武區堅持以創新牽引發展，在城市更新工作中就做足了策劃的文章。從INNO未來城到南理工科技創新園，從南師大玄武科技園到錦創數字產業園，依托45萬平方米存量空間，打造18個市級備案硅巷載體，547家科技企業布局落子，一批老廠房、老校區、老樓宇被價值重塑，吸引創新活力加速向主城回流。產業策劃要因地制宜，以推進城市未來的持續健康發展為著力點，為城市帶來持續、穩定、充沛的現金流，進一步帶動城市的綜合實力提升。

科學有序排列實施城市更新工作的行動計劃

國家“十四五”規劃中提出實施城市更新行動的重要部署，更加強調行動導向，更新工作是一個系統推進、分步驟實施的過程。在當前部分城市更新改造中，由于先期缺乏更新改造的時序計劃與統籌，導致更新地塊建設已經完成，而其對應的相關配套設施卻處于缺位狀態，反而帶來了新的問題。

城市更新是一個持續的過程，行動計劃需要明確一系列的原則和方向，按照“清單化、項目化、節點化、責任化”的推進思路，統籌好產業發展、設施建設、人才導入與住房保障等要素之間的關系，科學安排城市更新行動計劃，明確近期與遠期、整體與局部、面子與里子、補短板與提質量相結合等重點內容，形成“一張路線圖”與“一張時間表”，有序推進城市更新工作。例如淮安圍繞全面建設長三角北部現代化中心城市，加快推動淮安現代服務業的發展，提升區域能級和城市品質的發展需求，通過塑造三心一體的城市核心空間，確立六種更新方式，制定八項更新計劃，明確近期實施十個更新地塊，指引城市更新項目實施，有效助推城市能級提升。