“全球北約”的亞太轉向與前景展望

金 玲

北約作為成立于冷戰時期的軍事安全組織，本應隨著冷戰的結束而自然走向消亡。但是，北約不僅沒有消失，反而在美國主導下取得新發展。美國在冷戰結束后繼續為北約尋找新的合法性，并依托北約維護自身霸權。冷戰結束初期，北約曾將非傳統安全議題作為優先事項，把危機管理作為合作重點，致力于通過“全球北約”的方式在世界范圍內輸出西方模式。近年來，隨著美國戰略重心轉移，大國博弈代替危機管理日益成為北約新的行動聚焦，地緣優先也日益轉向亞太地區，綜合性的危機管理手段逐步讓位于軍事遏制能力建設。然而，北約的安全威脅恰恰來自于內部，其主張捍衛的所謂人權、民主和法治正從內部受到侵蝕。美國在霸權邏輯下無論是曾經推動的通過武力實行的“積極干預主義”，還是今天將盟友綁在其戰車上拼湊“排他性聯盟”，都無法帶來和平與安全。

冷戰后“全球北約”服務美國霸權的發展邏輯

自北約構建所謂“全球伙伴關系”以來，“全球北約”的理念、范疇、行動重點不斷調整，從初期意在通過危機管理、沖突預防和“國家建設”在全球輸出西方模式轉向今天日益聚焦亞太，服務于美國大國博弈的戰略目標。“全球北約”概念的發展變化不僅與國際環境密切相關，更集中體現了美國維護霸權的戰略意圖。

北約1995年在波黑、1997年在阿爾巴尼亞以及1999年在科索沃采取的軍事行動都凸顯其所謂“以武力維護和平”的行動概念。1999年北約《戰略概念》文件首次提出了聯盟日益強勢的安全目標，其中域外危機管理和伙伴關系占據重要地位，這可以理解為“全球北約”的雛形。1999年版《戰略概念》文件形成的動力是科索沃危機。從這一點上看，該文件是以聚焦歐洲—大西洋及其周邊地區的安全為基礎的。換句話說，北約的行動區域仍局限于歐洲—大西洋地區，此時北約的伙伴關系也明確限定在歐洲—大西洋范圍內。1999年版《戰略概念》文件強調，“要推動與歐洲—大西洋范圍內其他國家廣泛的伙伴關系和對話”。

進入21世紀以來，隨著北約在全球其他地區的行動不斷擴展，“全球北約”日漸成型。以2003年正式接管國際安全援助部隊在阿富汗行動作為開端，北約相繼在伊拉克培訓安全力量、為非盟執行空中投運任務、在索馬里打擊海盜、為印尼海嘯和巴基斯坦地震提供援助，其行動可謂遍布全球，任務涵蓋軍事和民事等廣泛領域。時任美國助理國務卿尼古拉斯·伯恩斯曾對此表示，“美國和歐洲盟友發現北約的全部議程已從歐洲轉向全球。隨著北約的擴大，其行動范圍也在擴大，北約存在的意義已超越傳統的維護領土完整和安全，并在更加廣泛的意義上實現國際穩定。”2005年時任北約秘書長的夏侯雅伯表示，“既然北約已經在域外執行行動，那么北約就需要強化與其他感興趣國家間的合作，北約應成為與全球伙伴的聯盟。”

在此背景下，2006年里加峰會成為北約走向全球的分水嶺。美國和英國聯合提議建設全球伙伴關系，為擴大北約和其他民主國家間的對話提供平臺。此后，北約出臺的2010年《戰略概念》文件更加突出危機管理和伙伴關系的重要性，認為在北約之外的危機和沖突對聯盟領土和安全構成直接威脅。北約應在可能的地方，必要的時候參與危機預防與管理，沖突后的穩定支持與重建。聯盟承諾強化危機管理的不同方面，包括穩定和重建，確保更多的伙伴參與決策過程，以使聯盟成為全球政治平臺，這凸顯了北約轉型的全球導向。

冷戰結束后的20年中，北約從區域性集體安全組織日益向全球性政治和安全機構轉型。傳統的防御和遏制能力建設日益讓位于強化危機管理能力，北約關系網也突破傳統的盟友框架，尋求構建“全球伙伴”關系網絡，范圍遠超歐洲—大西洋，擴散至周邊、蔓延至亞太。縱觀其發展進程，北約的全球轉型既反映出其在冷戰后尋求繼續存在合法性的努力，更體現出服務于美國維護霸權需要的根本性特征。冷戰結束后，美國成為單極霸權。為了輸出西方模式、尋求絕對安全，美國在國際社會積極推動“人權高于主權”“保護的責任”“人道主義干預”以及“國家建設”等理念。冷戰后北約無論從軍事組織轉型至強調共同價值觀的“政治軍事組織”，還是突出危機管理任務中的沖突預防、國家建設，其進程與美國維護霸權的理念高度一致。從實踐層面看，無論是近年來北約域外危機管理行動的減少，還是北約在阿富汗的反恐行動最終擴大為“國家建設”進程，并最終結束于2021年的“喀布爾時刻”，都集中體現了北約轉型與服務美國霸權目標的一致性。

“全球北約”亞太轉向進程及原因

面對國際權力的日漸東移，北約正推動新的戰略轉型，其重點從危機管理轉向大國競爭，地緣優先轉向亞太，全球伙伴關系網絡構建也出現新的態勢。北約新一輪轉型調整再次與美國的全球戰略重塑同頻。從奧巴馬的戰略東移開始，美國的全球戰略重心日益聚焦亞太，將中國作為戰略對手，而這一態勢已顯著體現在北約近年來的轉型進程中。最新出臺的2022年北約《戰略概念》文件明確指出，印太地區的形勢直接影響歐洲—大西洋安全，北約將強化與新的和既有地區伙伴之間的對話與合作，應對跨區域挑戰和共享安全利益。

亞太國家在北約“全球伙伴”中的地位日益凸顯。北約與日本的對話與合作早在1990年便已開始，新西蘭在2001年、韓國和澳大利亞均于2005年與北約建立對話與合作關系，但彼時的合作僅限于上述國家對北約行動的參與和支持。直到2012年，北約才相繼與上述四國開展多領域合作，涉及網絡安全、海洋安全、減災與人道主義援助、核不擴散等。自2016年以來，北約顯著加強了與亞太四大伙伴的政治接觸：2016年12月北約第一次在布魯塞爾與四國舉行正式會晤，標志北約與亞太四國合作的制度化；2020年12月四國外長第一次參加北約外長會，討論全球力量平衡變化和中國崛起問題；2022年5月，北約軍事委員會防長會邀請澳大利亞、日本、韓國和新西蘭的防長與會；6月，在所謂“戰略競爭時代，必須更加緊密地與志同道合國家合作”的目標下，北約成員國邀請日韓澳新四國首次參加北約峰會。

北約亞太轉向針對中國的意圖明顯。2019年是北約與中國關系的轉折點，在當年舉行的倫敦峰會上，北約首次表示認識到中國力量上升帶來的挑戰，并將重心更多轉向應對中國日益增加的影響力和軍事實力。2020年11月，北約發表的《北約2030》改革報告進一步闡述了中國崛起帶來的所謂“挑戰”，將中國定義為北約戰略新重點。報告認為中國的“實力規模和全球影響力對開放、民主的社會構成嚴峻挑戰”，“中國不應被理解為純粹的經濟力量或僅是聚焦亞洲的安全行為體，應被理解為全方位制度性對手”。總結起來，報告從經濟、技術、軍事實力以及意識形態等方面闡述中國對北約構成的挑戰。2021年北約峰會聲明延續了上述對華定位。2022年，北約發布的新版《戰略概念》文件首次納入“中國挑戰”，認為中國采取的一系列行動對北約而言是所謂“系統性挑戰”。

“全球北約”的亞太轉向與美國對華戰略同頻。美國自特朗普政府時期開始將中國定義為戰略對手，拜登政府雖提出3C政策（合作、競爭和對抗），但總體延續了前任政府的對華戰略定位。拜登政府上臺以來，不僅遵循所謂“民主對抗專制”的邏輯，在亞太地區更是動作頻頻，推動美日印澳四邊合作日益機制化，致力于將四邊框架打造為牽制中國崛起的“印太戰略”支柱；組建美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS），試圖以新方式整合其“印太”和歐洲地區的伙伴，應對中國崛起。北約新的《戰略概念》文件更加突出意識形態對立，優先防務和遏制，突出“印太”和中國因素，與美國對華戰略論調呈現高度一致性。由此可見，“全球北約”的亞太轉向進程中，無論是亞太伙伴地位的日漸凸顯，還是顯著針對中國的戰略指向，都再次表明北約轉型深受美國戰略方向牽引的現實，服務于美國應對大國戰略競爭、維持美國霸權地位的核心目標。

“全球北約”亞太轉向背后的深層矛盾

北約在面向全球的轉型進程中，不僅不斷擴員，其所謂安全關切也不斷擴展。北約的觸角已遠超傳統的歐洲—大西洋地區，以不同的形式遍布全球。與此同時，北約的安全概念也日益泛化，在傳統安全議題之外，最大程度地納入非傳統安全議題。北約轉型進程中強調全球視野，強化政治維度，構建伙伴關系，致力于將自身打造為全球性政治安全組織。然而，無論是曾經在積極干預政策下的“模式輸出”，還是今天致力于大國競爭的“亞太轉向”，北約的全球行動非但未能帶來和平與穩定，反而成為世界緊張和沖突的根源。究其根本原因，是北約轉型背后凸顯的深層矛盾。

第一，北約全球轉型無論是曾經通過積極干預輸出西方模式，還是今天“轉向亞太”服務地緣競爭，其實質都是服務美國霸權，維護以西方為中心的國際體系。然而，在百年變局下，北約全球轉型旨在維護的以西方為中心的國際體系同樣面臨內外挑戰。一方面，國際力量對比的結構性變化已根本動搖西方主導的國際體系的力量基礎。歐美曾以占世界GDP40%的實力制定了全球80%的規則，但是隨著多極化的不斷發展，尤其是2008年金融危機之后，國際力量平衡出現巨大變化，西方國家的相對衰落趨勢日益明顯。另一方面，以美國為代表的北約成員國內部經濟、政治和社會撕裂嚴重，民粹力量和極端政黨不斷崛起，反全球化力量上升，其倡導的自由主義國際秩序正面臨結構性挑戰。2019年法國總統馬克龍曾表示，“自18世紀以來建立在西方霸權基礎上的國際秩序正走向終結”。近年來的慕尼黑安全會議主題無論是“西方缺失”還是“集體無助”，都是以西方為中心的國際秩序陷入困境的表現。

第二，北約尋求大國競爭、構建排他性聯盟與全球性安全挑戰存在邏輯沖突。北約雖一直強調全球安全的相互依賴、安全的不可分割，認為世界任何地方的危機和挑戰都會影響歐洲—大西洋的安全，但是相互依賴的安全認知未能促成北約構建更包容的安全理念，而只是成為其對外干預的基礎。北約雖強調構建伙伴關系，但表現出明顯的排他性。在歐洲，北約冷戰后經歷多輪擴大，具有顯著排俄特征，不斷擠壓俄羅斯的戰略空間，最終讓歐洲再次陷入戰爭。當前，“全球北約”的亞太轉向，夸大“中國威脅”，試圖在中國周邊構建“排華圈”的做法正為亞洲安全帶來新的風險。此外，非傳統安全威脅曾在北約全球轉型中占據重要地位。今天雖然恐怖主義、氣候變化、網絡安全等挑戰依然嚴峻，但北約新《戰略概念》文件突出地緣政治沖突，強調防務和遏制，并將非傳統安全威脅地緣政治化，與其一直標榜的合作安全背道而馳，將為世界的和平與安全帶來新的不確定性。

第三，北約全球轉型進程中價值觀安全化彰顯北約的歷史和現實困境。維護西方的民主、人權和法治等價值觀一直是北約宣稱的根本安全原則。冷戰結束后，輸出西方價值觀和制度模式是北約轉型的重要使命。北約在“人道主義干預”“保護的責任”和“國家建設”名義下不斷挑戰主權原則，擴展沖突預防和危機管理的邊界。但是，北約的“全球行動”不但未能擴展民主、實現和平，反而引發更多的沖突和不穩定，從科索沃到阿富汗，從伊拉克到利比亞，無一例外。北約全球轉型下的積極干預、輸出民主的模式徹底失敗，由內到外已喪失合法性基礎。北約新版《戰略概念》文件的價值觀安全化達到前所未有的高度，報告渲染所謂的“專制威脅”，認為專制行為體挑戰北約的利益、價值和民主生活方式。但是，縱觀北約各國，其民主困境恰恰來自內部。無論是法國大選中極端政黨的崛起和極高的棄選率，還是德國政黨政治的日益碎片化；無論是英國“脫歐”還是美國特朗普主義的存在，都具有深刻的經濟和社會根源。經濟分化、政治極化、政府日益失去公信力，才是西方民主危機的根源。威脅絕不來自外部，北約尋找外部所謂的“專制威脅”，是歸錯了因、開錯了藥。

第四，美國推動北約亞太轉向將面臨更多的內部掣肘。共同的威脅和安全認知是聯盟形成和轉型的基礎。雖然北約新版《戰略概念》首次寫入“中國挑戰”，但美歐在涉華戰略定位、亞太戰略重點和挑戰應對路徑等方面難掩分歧。在對華戰略定位上，與美國試圖將中俄綁定，將中國定義為“威脅”不同，歐盟國家不愿將中國定義為“威脅”，最多認為是“挑戰”。對于美國推動的“民主與專制對立”，與中國“脫鉤”，歐洲同樣有所保留。歐洲擔心美國所謂的“民主國家同盟”，不是為了民主，而是為了美國。在“脫鉤”問題上，歐洲作為開放經濟體，對全球市場依賴程度遠高于美國，地緣政治邏輯難以超越中歐經濟相互依賴的現實。

在所謂的“印太戰略”上，美歐關注重點存在顯著差異。美國在地區構建排華的軍事聯盟和合作機制，但歐盟關注的重點是非軍事合作。法國前駐華大使白林曾撰文表示，“歐盟對華政策不能簡單跟隨美國，不同國家之間要學會共存。歐盟在印太地區不能緊隨美國的遏制和威脅政策，而是與其他國家發展關系。”白林還明確表示印太事務不屬于北約權能，歐美關于印太事宜的協調不應在北約框架下。2021年北約峰會后馬克龍針對中國問題的表態顯著凸顯了美歐雙方的差異。馬克龍認為，“北約是軍事組織，與中國的關系問題不僅是軍事問題，還是經濟問題、戰略問題以及技術問題。中國是我們推動解決全球問題的重要力量，同樣也是競爭者，但重要的是對中國的關系不能有偏見。”

結語

北約各國首腦在2022年6月底舉行的馬德里峰會上表示，“我們的安全和國際和平與穩定面臨關鍵時刻”，“此次峰會是北約強化聯盟和加速轉型的分水嶺”。但是，從北約新版《戰略概念》到領導人峰會聲明，北約轉型隨美戰略起舞的態勢日益明顯，盟友日益被綁在美國“大國博弈”的戰車上。相比2010年北約《戰略概念》，新版《戰略概念》冷戰思維更趨強烈，全球視角、相互依賴、合作的安全觀底色日漸消失。的確，全球的和平與穩定正面臨關鍵時刻，但北約的“新冷戰”式轉型不會帶來安全。恰如北約曾經輸出民主無法實現和平，北約東擴未能使歐洲避免新的戰爭一樣，北約的“亞太轉向”將給亞洲地區帶來新的安全風險和挑戰。全球化的世界意味著全球性挑戰和安全的相互依存。北約唯有秉持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，才能共同維護世界和平和安全。