RCEP框架下中國參與國際科技創新合作的路徑

張 穎

在國際關系中，科學技術日益成為不可忽視的變量。近年來，以中國為代表的新興經濟體日益成為全球科技創新合作的重要力量。2021年中共中央對國家科技工作提出“深入研究構建符合國情的科技創新路徑”的要求，并以立法形式強調建立國際科技合作機制的重要性。中國與歐盟簽署《中歐科技協定》、與中東歐國家啟動“中國—中東歐國家科技創新伙伴計劃”、與其他金磚伙伴共同制定《金磚國家科技創新框架計劃》以及與“一帶一路”沿線國家的科技合作，均是通過成熟的多邊合作機制中的國家集群優勢，以“1+N”的形式展開科技合作項目。事實證明，這一方式深受各方重視且效率高。而2022年生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）則進一步為中國與其他成員國的科技創新合作提供了新的平臺和機遇。

國際科技合作的兩面性與RCEP框架下混合型科技合作

國際科技創新合作是一種跨國的、以獲取科學技術和創新知識為目的的合作，包括新知識的發現或已有知識的轉移。這一概念同時包含科學研究合作、技術開發合作和創新合作三個不同的概念，在國際科技交流中，既可以三者獨立進行，也可以兩者或三者相結合?？萍紕撔伦鳛楝F代經濟增長的核心環節、科技外交的主要內容以及全球治理的重要手段越來越得到國際社會的重視。其無國界性、復雜性及優勢互補等特性也成為分析國家間科技交流的重要參考依據。

一、科技交流的兩面性：國家間的合作與遏制

科技創新是無國界的，科學發現和技術創新在很大程度上獨立于國家的主觀意志。然而，國家間的科技交流并不是單純的學術研究，而是附帶政治屬性。“技術是仆人，政治是主人”，國家間的科技交流有強烈的兩面性，既可以合作創造財富，也可以作為遏制的工具被國家用來尋求權力。所謂科技交流中的遏制即指“一國利用領先的科技創新能力削弱、破壞和延緩競爭對手的科技創新能力提高及先進產業能力的發展”，這在國家間存在“非對稱技術優勢”時體現得格外明顯。美國國際政治經濟學學者吉爾平認為，科技創新是大國維系主導地位的根本保障。守成國希望永久保持技術壟斷，而當崛起國經濟不斷增長、技術進步越發明顯時，為了維護其非對稱技術優勢，守成國往往會選擇對外限制技術擴散和打壓競爭對手、對內大力支持獨立研究的國家邏輯。

作為國際社會中科技創新的后發國家，中國一方面因學習西方國家已有的科技成果和自主創新能力的提高而極大地加快了追趕的速度；另一方面，在中美戰略競爭態勢下，美國“脫鉤”策略及對中國科技產業的制裁也給中國帶來較大負面影響。為使國際合作收益最大化，并有效規避被遏制的風險，中國不能單一地充當低科技水平國家的領導者或高科技水平國家的跟隨者，而是要在國際科技創新合作中不斷豐富自身的角色。

二、混合型合作：RCEP成員國之間科技合作的客觀要求

政府間科技創新合作通常有三種形式：垂直合作，即研發創新能力相差較大者之間的合作；水平合作，即研發創新能力接近者之間的合作，以能力互補的方式解決某些科技創新問題；混合型合作，即前兩者的結合。國家經濟規模是衡量一國科技創新能力的重要指標，同等條件下，經濟總量更大的國家往往研發投入更多，技術成果產業化的規模更大。基于這一考量，RCEP成員國中既有GDP總量差距懸殊的中國和東盟各國，也有總量相近的日、韓、澳或東盟成員國，符合混合型合作的條件。根據《2021年全球創新指數》，RCEP成員國的創新能力既有排名前十五的韓、新、中、日，也有位列全球后三分之一的文萊、印度尼西亞等國，創新能力參差不齊，這客觀上提出了進行混合型合作的要求。

除了形式上的混合，科技全球化也推動了RCEP進行多主體的混合型合作，即國家間合作不再是單一的政府間合作，而是由中央政府、地方政府、企業、科研院所和高校等共同構建的全方位的合作體系和多層次的合作渠道。國家知識產權局數據顯示，2020年中國專利申請中有近90.66%的專利權人來自于企業，且78.3%的企業專利權人與上下游企業、同行企業或高校和科研單位開展過科技創新合作。在2020年通過世界知識產權組織《專利合作條約》（PCT）提交國際專利申請的企業中，以華為、三菱電機、三星為代表的中、日、韓企業占據了申請數世界前十企業中的八個席位。這表明企業依托市場已經成為科技創新的中堅力量。除了企業有較強的科技創新能力，在通過PCT提交國際專利申請數量最多的世界前50所教育機構中，中國高校有14所上榜，其所提交的申請量（1867件）占中國2020年在PCT中總申請量的（68720件）近3%，日本和韓國則分別有4所和5所高校上榜。這意味著高校以其特有的學術交流與合作優勢，日益成為科技創新的重要主體。而要強化RCEP框架下的科技創新合作，需要不同形式和主體間的交互作用，即多形式、多主體的混合型合作。

中國在RCEP科技創新合作中需處理好三組關系

科技交流的兩面性和混合型合作的客觀要求使中國需要更加全面地定位其在RCEP科技創新合作中的角色。根據世界知識產權組織發布的全球創新指數排名，中國從2012年的第34位上升到2021年的第12位。中國既是國際前沿創新的重要參與者，也是共同解決全球性問題的重要貢獻者。具體到RCEP框架下的科技創新合作，中國需要處理好三組關系。

一是處理好作為東盟主導RCEP體制內的參與者與作為特定科技創新合作項目的引領者之間的關系。由東盟主導的RCEP體制以東盟利益為優先考量，且其運作方式有比較強烈的東盟色彩?！皷|盟方式”的靈活性、協商一致和政府間合作的原則和特征雖然照顧了各成員國差異性和“珍視主權獨立”的需求，但其合作呈現出了“非正式性”和“松散性”的特點，與歐盟的硬性聯合相比，東盟更傾向于走“軟性區域主義”的路線，大幅降低了合作的效率。中國是東盟長期以來的合作伙伴，東盟的利益是中國在推進RCEP建設過程中的重要考量。但是不同于政治、經濟領域的合作需要長期的互動與培養，科技創新領域有很強的時效性，某一科技問題的突破與否不但關系到相關產業乃至經濟發展，更可能影響某些非傳統安全問題（如糧食安全、醫療衛生等）的全球治理進程，關系千萬人的福祉。正因如此，效率是科技創新合作中的重要關切。當合作議題屬于中國科技創新中相對優勢的領域，或對合作內容有比較迫切的需求時（如新冠肺炎疫情下疫苗的研發和制造），中國需要以引領者的身份推動區域內科技創新合作。相比“東盟方式”，RCEP以其立法機構背書的強制性、完善的監督和執行機制以及補償和爭端解決等機制，具有“硬性區域主義”的特征。秉持“協調一致”的原則，中國需要以大國的能力和擔當在科技創新合作中處理好作為參與者和作為引領者之間的關系。

二是處理好從科技創新能力領先國家學習和引進與向相對落后國家提供科技幫助之間的關系。RCEP成員國在全球創新指數排名中的分散和專利申請數量的差異表明其內部存在多樣性、復雜性以及發展的不平衡性，因此不同國家對于科技創新合作的需求是不同的。中國應整合從高科技發展水平國家學習和引進與對低水平國家進行幫助和輸出的兩種角色。一方面，借助中國完備的產業鏈和全領域的科研優勢，實現高新技術創新和較低端科技領域的整合。隨著落后國家在科技領域的學習和追趕，目前區域內各國對某些特定科技創新項目（如數字經濟、新能源等）的興趣越發趨于一致，區域內科技產業對接的需求日漸增加。另一方面，科學技術流通的另一條重要途徑是人才的引進和輸送。通過科技創新領域的整合和科研人才的流通，中國可以同時扮演好科技交流中學習者和幫助者的“雙重角色”。

三是處理好利己與利他以及合作與自主之間的關系。堅持利己與利他相結合代表中國在科技創新合作中的基本立場，合作與自主則是其表現形式。國際科技創新合作的成敗，除科學、技術或創新自身固有的性質外，成員國的利益能否平衡也是重要影響因素。中國在國際合作中長期秉持“利他”的理念。由于科技創新合作有政治屬性，因此盡管在某些科技援助項目中中國的回報較小，但建立國家間互信、履行大國責任等政治收益使其仍屬“利己”的范疇。需要防范的是，一些國家一邊與中國進行科技合作，一邊以外交、輿論等手段損害中國的國家利益和國際形象。鑒于此，在RCEP框架下，中國的“利他”國際科技合作是有底線的，即必須以國際道德、法律法規以及國家利益為基礎。對利己與利他關系的判定決定了中國對自主與合作之間關系的處理，即主要依靠自己的力量來發展科學技術，同時充分利用國際合作的力量，體現了“以我為主，為我所用”的理念。這一理念同樣適用于RCEP框架下的科技創新合作，即堅持將自主科技創新和與其他成員國的科技合作結合起來，并在合作進程中穩步提升自主創新能力。

中國在RCEP框架下推進科技創新合作的路徑選擇

2022年1月1日RCEP正式生效后，區域內貿易投資增長、產業鏈與供應鏈不斷融合、東亞區域經濟一體化水平進一步提升，成員國間科技創新合作也將迎來新的發展機遇。與固有的合作方式不同，RCEP作為一項大型區域貿易安排，為成員國間科技創新合作提供了獨具特色的新框架。依托RCEP平臺，中國可以通過建立科技合作固定機制、加強企業參與以及推動“新技術”領域合作等路徑，進一步提升科技創新國際合作的水平。

一、賦能與約束：建立科技合作的固定有效機制

良好的制度體系能夠激勵和保障區域內潛在的或進行中的科技創新活動，為科技進步和經濟增長增添動力。特別是在RCEP框架中，政府、企業以及科研人員等多主體參與的科技創新合作很容易因知識產權、科研經費等糾紛引發混亂和無序，導致合作的低效。建立一套完善的科技合作機制既是賦能也是約束，是保證各主體在合作中獲得平等地位和獲得合作收益、有效規避風險的必要條件。國家間科技合作和固定有效的機制是相互促進的關系，機制為合作提供保障，而合作又促進了機制的完善和升級，形成良性循環。

作為區域貿易協定，RCEP本身就是一個內容豐富、具備保障效能的制度安排。針對其中的科技合作，中國應積極推動大機制下的“小機制”建設。“數字經濟”“數字基礎設施建設”等議題不但是RCEP作為經貿合作協議中各成員國的重點關切議題，更是科技創新的重要內容，離不開各國的科技參與和支持。在這個意義上，RCEP的固定機制不應僅局限在各國的商務部門，同時應在國家層面建立成員國科技部門間的交流機制，以此來制定RCEP框架中科技合作的制度結構，包括宏觀層面合作議題的設置、具體合作內容的立項以及相關的合作流程和法律法規；社會層面為科技創新的各主體打造覆蓋全區域的交流機制，創造合作機會與合作條件；針對具體項目構建政府部門、科技合作者與投資方“三位一體”的溝通機制，在保證信息公開透明的同時提升合作效率。除此之外，還要完善與國際合作機制配套的國內機制，包括對合作項目進行立項審查、過程監督和結果評定、確立經費支持機構以及保護支持產權和資源安全等。“小機制”服務國際合作，偏重賦能；國內機制立足國家利益，強調約束，兩者都是科技合作機制建設中的重點。

二、破解“主權困境”：充分調動企業參與

“主權困境”是國際合作中繞不開的難題?？萍己献髦胁粚ΨQ的技術優勢有時不僅使后發國家望而卻步，也常常讓技術優勢國家失去合作動力。技術主權和政治、經濟主權息息相關，創新能力落后的國家出于對資源掠奪、收益分配不均和國家間科技遏制的考量，優勢國家出于維持技術壟斷的需要，有時會讓合作變得低效而充滿猜忌。出于對國家利益的考量，國際社會中的很多國家尚未就科技領域的合作達成互信。中國在國際科技合作中曾“重引進”而“輕產業化”，政府間國際科技合作的主體多為政府主導下的科研院所和高校，企業參與較少。依托RCEP的經貿體系，中國可以最大限度地發揮企業在科技創新合作中的特殊作用，通過收益的合理分配實現成員國間的科技互信，破解“主權困境”。

加強RCEP框架下科技創新合作中的企業參與，原因有三：首先，相較政府間敏感而脆弱的政治往來，企業所代表的經貿往來和財政收益是大多數國家政府無法拒絕的。這意味著，就某些意義特殊的科技項目（如能源、國防等）而言，國家可以以國家安全為由拒絕政府間合作，一般不會強硬拒絕企業或跨國公司的加入，并傾向于通過規范或指導商業行為的方式來適當地行使主權。其次，企業不僅是推動科技創新的主體，也是RCEP中的行為主體。作為最直接的創新活動者，企業挖掘和利用創新資源的能力是一國商業成熟度的反映。RCEP中的大部分經貿往來將以企業活動為載體展開，借助這個平臺可以為科技創新合作提供更多機遇。最后，更大的市場空間和更高的開放水平為企業創造了更優的創新合作條件。開放競爭的市場是激勵創新的必要條件，RCEP15個成員國整合的大市場將為企業間的創新競爭和科技合作提供充足的空間，也會減少對企業的束縛，激發創新潛力。在這樣的環境下，企業將大有可為。而政府和RCEP內的相關機制通過加強對企業的監管，運用“反壟斷”和打壓“惡意競爭”等手段，可以最大限度地實現公平的收益分配，在區域內培養科技互信、經貿互信，進而達成一定程度上更牢固的政治互信。

三、應對“脫鉤”和爭取伙伴：主動加強“新技術”領域的合作

每一個新技術的突破都可能使國家間競爭擴展到從未涉足過的領域，這種競爭引發國際政治格局變動的可能性使國家需要密切關注本國以及全球科技產業的發展。近年來，美國在對華科技競爭中采取了對中美之間技術、數據、資金、市場、人才的自由流動設置障礙的“脫鉤”策略和以建立“數字互聯互通與網絡安全伙伴關系”計劃和“謹慎聯盟”為代表的壓縮中國科技行業發展空間的擠壓策略。面對這樣的壓力，中國的科技創新主體尤其不能步入美國布下的科技孤立陷阱，應在強調自主的同時重視在RCEP框架內廣泛尋求“新技術”領域的合作。

為什么要尋求與RCEP成員國進行“新技術”領域的科技合作？除了技術人才合作本身帶來的創新能力提升與科技資源的更高效利用之外，RCEP還為區域內科技行業的創新提供了體量最大的市場。RCEP市場涵蓋22億人口，是當前世界上人口和經貿規模體量最大的貿易協定，當某一國或某一企業的新技術優先投放到市場中，除了將獲得巨大的經濟收益，還將擁有行業內的話語權，甚至是規則制定權。這在區域內還意味著以“新技術”為主要內容的新型產業鏈的構建，即更牢固的科技創新與經貿合作伙伴關系?！靶录夹g”還代表著某些全球治理難題的解決方案。例如伴隨著大數據、物聯網、區塊鏈和5G通信等新技術發展而成為區域內熱點科技議題的“數字經濟”，不僅通過降低社會交易成本、優化資源配置等方式推動社會生產力快速發展，還將為落后國家后來居上實現超越式發展提供技術支持，成為消除貧困與縮小貧富差距的有力手段。

需要注意的是，“新技術”是雙刃劍，它在造福人類的同時，也制造了潛在的風險。例如人臉識別技術在短期內提高了刑事案件的偵破率，但也很快成為犯罪分子竊取個人信息、進行高科技犯罪的工具；人工智能的出現在提高社會生產效率的同時導致大量人口失業，成為造成社會不穩定的潛在因素。這使得國家或企業在進行科技創新和運用“新技術”時要格外謹慎地接受法律與道德的約束和RCEP成員國的共同監管，在其框架中協商、合作使用“新技術”應對公共治理問題，為世界貢獻“亞洲智慧”。

“科學是僅有的一個對于全人類都完全相同的事業”，“是使世界各族人民聯合起來的最強有力的結合物”。國際社會當前仍然面對減貧、糧食安全、氣候變化和數字經濟等全球范圍內的治理難題，而創新則是“應對人類共同挑戰的決定性因素”。在全球貿易保護主義抬頭的背景下，RCEP中的15個成員國秉持合作共識，組成當前全球涵蓋人口最多、貿易體量最大的自由貿易區，其意義不僅在于更便捷的經貿往來，也在于各國對于公共治理問題的復雜性和對于伙伴關系的重要性有了更深刻的認識。RCEP為成員國提供了協商解決區域內難題、攜手促進高質量發展的合作框架，中國可在其中發揮積極作用，推動RCEP成員國科技創新合作實現更穩定、更高質量發展。