美國對華科技脫鉤進程及其影響

周 琪

“脫鉤”正在成為國際關系和世界經濟中的一個新現象。在所有的脫鉤之中，最引人注目的是科技脫鉤。科技脫鉤之所以在各種脫鉤中成為核心，是因為科技具有其特殊性，并且與貿易緊密地結合在一起。目前美國對中國實行全面的科技脫鉤政策。國際貨幣基金組織相關專家預測，科技脫鉤不僅將成為中美戰略競爭的一個關鍵特征，還會反過來對歐洲產生強烈影響。

科技成為經濟脫鉤的關鍵領域

科技脫鉤可定義為：對高科技產品和服務跨境貿易與投資的限制或阻止。高科技是全球經濟的基礎，它不僅是一個產業，更是前所未有地驅動了創新和經濟發展，對世界生產和消費模式產生了深刻影響。高科技所具有的特點，使其自然地成為產業鏈重組的中心。如今在全球經濟的眾多行業中，股票市值最高的首先是科技企業，如美國的Alphabet、亞馬遜、蘋果、元宇宙（原名臉書）和微軟，以及中國的阿里巴巴和騰訊，其次是采用科技主導戰略的企業。

軟件供應商是僅次于高科技企業的價值增長最快的企業，包括云存儲技術開發公司雪花、云應用程序監控平臺數據狗，網絡安全服務提供商科賦銳和云通信公司Twilio。由這些大型云服務提供商引領的人工智能領域有能力實現快速創新，并使人工智能普及化，為所有企業創造競爭優勢。平臺原本是與高科技行業聯系在一起的，但現在其他行業的公司也在通過采用建立在技術平臺上的商業模式來影響市場。平臺可以被視為一種產品或服務，其優勢在于網絡效應，它可以降低成本，吸引電商和客戶組成合作伙伴，共同創造價值。

與其他許多產業相比，高科技產業具有的一個突出特點是其更加依賴于跨境貿易。例如，電子部門在外國的增加值占出口總額的份額明顯高于其他部門，這使它們與外貿的聯系更加密切，也對脫鉤更加敏感。鑒于此，高科技領域的關稅或非關稅貿易壁壘，可能對全球產業鏈帶來重大影響。在高科技領域，規模經濟和范圍經濟能夠帶來“贏者通吃”，因此各國對全球技術領導地位的爭奪尤為激烈，這種爭奪有可能使“科技戰”演化為新的“貿易戰”。

近年來，在高科技領域競爭中，出于對安全風險的擔憂，數字服務領域的貿易自由化正在被日益增多的貿易和投資限制所取代。古典經濟學認為，在傳統部門實施貿易壁壘會給本國帶來許多負面效應，因為阻礙專業化和弱化比較成本優勢會導致有關國家經濟福利的減少。但在數字時代，通過貿易壁壘來維持新興技術領域的領導地位，可以獲得巨大的利潤、更大的全球市場份額以及更多制定標準的機會，這就誘使一些國家推行貿易和投資限制政策，特別是在新冠肺炎疫情加劇全球數字化和網絡化趨勢的背景下更是如此。

數字化和網絡化既可以加速經濟增長，也會引發新的安全風險。人們此前普遍認為安全問題有別于經濟問題。但在數字時代和網絡空間，經濟與安全的傳統區別被模糊了。一般來說，脫鉤是受經濟和政治動機的驅使。從現實情況來看，實行脫鉤政策國家的基本訴求是：保護知識產權、維護數據隱私、確保國家安全、迫使貿易對象國改變產業政策。但在很多情況下，這些表面動機之下掩蓋了維護本國經濟優勢地位的真實目的。美國即是如此。

美國對華科技脫鉤政策的形成

美國對與中國科技脫鉤的興趣增長始于奧巴馬政府第二任期的后期，美國對華科技脫鉤政策的形成主要受以下四個方面因素的影響。

第一，越來越多的美國戰略界和外交界人士接受了“中國威脅論”，他們認為奧巴馬政府對華政策過于軟弱。在美國國內輿論的壓力下，奧巴馬的對華政策在其第二任期的最后兩年變得強硬起來。特朗普上臺后，美國對中國的看法發生了根本性改變，開始把中國視為最大的戰略競爭對手。特朗普政府認定，中國會利用與美國技術的緊密聯系來竊取機密，傳播虛假信息，并試圖在競爭中獲得優勢地位，這不僅會損害美國的經濟，還會導致所謂威權主義的全球技術主導。當技術成為國家間競爭的關鍵領域時，阻止中國高科技發展就被提上美國政府的議事日程。

第二，中國在高科技領域的快速進步讓美國感到了威脅。在人工智能領域，中國在學術研究、專利、投資、勞動力和硬件數量方面的世界排名已經僅次于名列第一的美國。不僅如此，中國還出現了一批以華為（全球網絡設備領軍企業）、阿里巴巴（全球第三大云基礎設施服務企業）等為代表的高科技巨頭。在5G電信、移動設備、商用無人機、高鐵、風力渦輪機、超級計算機、量子計算、太空運載火箭以及液晶顯示器等領域，一些中國公司的研究和工業產品已達到國際前沿水平。此外，中國在發表科技論文方面也處于國際領先地位。2005—2018年，在工業生物技術、納米技術、微電子技術、光電子、新材料、先進生產、生物經濟、可再生能源等領域的主要出版物上，來自中國的論文提交者數量排名世界第一，領先于美國和歐盟。在技術專利申請方面，2005年中國申請的技術專利為4800項，2018年上升到57598項，大大縮小了與美國和歐盟27國間的差距。

第三，美國認為，中國科技之所以能獲得如此巨大的發展勢頭，主要依賴于政府對高科技研發的支持。美國高度關注《中國制造2025》戰略文件，特別是中國政府將“支持企業在海外進行并購、股權投資和風險投資”，以減少中國對外國技術的依賴。美國相關研究指出，中國各級政府已建立總數為數千億美元的各種基金，支持對關鍵技術的自主研發，為此呼吁美國政府必須采取相應措施。

美國洛杉磯消防局工作人員在2019年大疆創新AirWorks大會上參觀一款大疆無人機。（新華社圖片）

2021年9月26日，之江實驗室代表在世界互聯網大會烏鎮峰會上介紹“800G超高速光收發芯片與引擎技術研發”。（新華社圖片）

第四，“技術民族主義”思想興起。“技術民族主義”認為技術并不是中立的，而是國家間競爭的工具。愛德華·斯諾登對美國政府要求一些科技公司承擔國家信息監控職能的揭露，在國際上引起軒然大波。數字技術在間諜活動和戰爭中的重要價值，使世界各國認識到維護數字主權的必要性。

特朗普政府是對中國實行科技脫鉤的始作俑者。繼任的拜登政府雖然口頭上對特朗普的政策有所批評，但實際上仍然延續了特朗普政府的既定政策。迄今，美國共和與民主兩黨已在對中國實行科技脫鉤政策方面達成了共識。特朗普政府于2020年5月決定阻止華為使用美國的技術設計或制造半導體芯片，標志著兩國之間的技術供應鏈出現重大斷裂，也被公認為美國與中國科技脫鉤的起點。由于科技與所有商業活動緊密交織在一起，科技脫鉤極大地限制了中美兩國的經濟互動。

美國對中國科技脫鉤的“壓制性”措施

美國現行的對中國科技脫鉤措施大致可以分為兩大類，一類是“壓制性”措施，即通過對中國產品和服務的出口限制等措施制約中國的科技發展；另一類是“自強性”措施，即通過政府對科技研發的支持來增強美國自身的科技實力，同時通過與盟友和伙伴國的政策協調與合作，共同實現遏阻中國科技發展的目標，維護美國的全球科技領導地位。在特朗普執政的4年里，美國將對華科技脫鉤政策的重點放在了“壓制性”措施上。

在實施“壓制性”措施時，除了依據一些現存法律法規外，大多數法律法規是特朗普在2018年大規模實施對中國的各種限制后新制定的，例如在出口管制方面依據的法律是2018年美國國會通過的《出口管制改革法》。該法宣稱，美國的國家安全“要求美國保持其在科學、技術、工程和制造部門的領導地位，包括對創新至關重要的基礎技術”，“這種領導地位要求美國人在全球市場上具有競爭力”，并要求努力識別和控制對美國國家安全至關重要的新興和基礎技術，以防止中國獲得潛在重要的美國技術。

美國的“壓制性”脫鉤措施涉及范圍廣泛，包括出口管制、投資限制、電信許可證和設備授權、簽證限制、出口限制、金融制裁、技術交易規則、聯邦政府采購和支出限制，以及執法行動。其中最直接的措施是前三項。

在出口管制方面，美國商務部根據2020年通過的《出口管理條例》進行管理，其重要組成部分是《商業管制清單》。與高科技產品出口相關的限制是，某些用于設計和生產半導體的軟件、技術和制造設備，需要獲得美國商務部的許可才可出口到中國。中國一直是各種出口管制的重點，與中國相關的條目數量從2018年的130條增加到了2022年3月的532條，所占美國出口管制條目總數的比例從14%增加到了29%。

需要注意的是，有兩種外國產品也受到《出口管理條例》的制約，在沒有獲得商務部許可的情況下不再被允許出口給實體清單上的公司。第一種是含有25%以上美國技術成分的產品；第二種產品雖然不包含任何受管制的美國技術，但被認為是在這些技術的幫助下設計或制造的。這一規定為美國實行“長臂管轄”提供了依據。

在投資限制方面，入境投資的主要監管機構是跨部門的美國外國投資委員會。該委員會原本只審查那些將使外國人獲得對具有美國業務的企業的控股權交易，但是2018年8月生效的《外國投資風險審查現代化法》擴大了這一委員會的權力，使其可在非控股權交易將使外國投資者有權獲得關鍵信息或影響公司決策的情況下予以阻止。

在美國對外投資方面，2020年12月美國國會通過的《外國公司問責法》，要求美國證券交易委員會將連續3年不能滿足美國公眾公司會計監督委員會對會計師事務所檢查要求的公開交易公司，從美國證券交易所除名，并禁止其以場外交易銷售等其他方式交易其證券。該委員會認為在美證交所上市的約270家中國企業無一遵守這一規則。截至2022年5月12日，已有139只中概股被列入“預摘牌”名單。

在電信許可和設備授權方面，美國聯邦通信委員會負責打擊“容易被中國政府利用、影響和控制”的中國企業實體，基于這一標準，該委員會拒絕了中國移動的運營商牌照申請，撤銷了中國電信、中國聯通等中國公司的牌照。此外，該委員會還于2020年以安全問題為由拒絕批準中國太平洋光纜網絡系統與谷歌、臉書在香港和洛杉磯之間合作鋪設海底電纜的申請，以及另一項由臉書、亞馬遜與中國移動共同建設從美國到中國香港電纜的申請。

（澎湃影像/IC photo圖片）

美國聯邦通信委員會還負責監管射頻設備，包括出售給企業和消費者的幾乎所有電子電氣產品。2019年美國國會通過《安全和可信的通信網絡法》時，受到法律禁止的5家公司都是中國公司，此后國會還授權該委員會在名單中加入其認定的其他公司。

在簽證限制方面，2020年5月，特朗普政府暫停了與“中華人民共和國境內實施或支持中華人民共和國‘軍民融合戰略’的實體”有聯系的研究生和研究人員入境。拜登政府未質疑這項政策。該政策迄今已導致1000多個簽證被撤銷，至少700—1300個簽證申請被拒簽。美國喬治城大學安全和新興技術中心估計，每年可能有3000—5000名中國學生及科學、技術、工程和數學（STEM）領域的研究人員被拒絕入境，這占到了每年在美國就讀STEM研究生課程的中國留學生人數的三分之一。特朗普政府還規定中共黨員及其家屬只能獲得有效期為一個月的一次入境簽證。拜登政府保留了這項政策。

在進口限制方面，最突出的案例是，根據2018年美國貿易代表辦公室對中國發起的301條款調查的結論，美國先后三輪對約3600億美元的中國出口美國產品加征了10%—25%的關稅。已加征的關稅稅率至今仍然保持不變。

在技術交易規則方面，特朗普政府曾利用《國際緊急狀態經濟權力法》限制“交易”權力，并據此推出中國軍工復合體企業等清單。特朗普最具爭議的“創新”之一是，試圖對TikTok（抖音海外版）和微信實行“應用程序禁令”，此后還試圖禁止支付寶、騰訊QQ和其他6款中國應用程序。為了達到此目的，特朗普宣布，“在美國不受限制地獲取或使用與‘外國對手’有關的信息和通信技術或服務”（ICTS）將構成國家緊急狀態。

美國對華為的新禁令于2020年9月15日起正式生效。圖為營業中的上海華為全球旗艦店。（簽約攝影師/IC photo圖片）

2022年8月9日，美國總統拜登在白宮簽署《芯片和科學法案》，并發表講話。（澎湃影像/IC photo圖片）

在聯邦政府采購限制方面，中國生產的無人機已被列入嚴禁采購或使用的清單中。美國聯邦通信委員會還通過聯邦補貼來誘使小型和農村運營商放棄使用中國的電信設備。

除以上監管之外，美國聯邦政府還采取執法行動來打擊中國對美國技術的所謂“非法獲取”。2018年11月至2022年2月，美國司法部發起了“中國行動計劃”（China Initiative）。截至2021年12月1日，該計劃涉及了77起刑事案件和150多名被告。由于受到國內外的普遍質疑，拜登政府上臺后經過數月重審，于2022年2月宣布終止這項計劃。

2022年7月25日，美國商務部長吉娜·雷蒙多參加視頻會議，商討推動芯片法案以增強美國競爭優勢。（澎湃影像/IC photo圖片）

由上可見，自特朗普政府開始的大規模針對中國科技的打壓和脫鉤措施，不僅僅是對技術和產品出口的限制（這僅是第一項出口管控措施所列舉的），而且是全方位且不斷層層加碼的連續性舉措。因此，以“小院高墻”來象征性地概括美國現行對華科技脫鉤政策，并不能真實地反映其全貌。

拜登政府的“自強性”脫鉤措施

在特朗普時期，美國政府和國會一般都把注意力集中在“壓制性”脫鉤措施上。到拜登政府時期，美國決策層形成一個共識，即需要給予“自強性”措施更大的重視。在這方面最重要的事件是，美國國會參眾兩院分別通過了《2021年美國創新與競爭法案》和《2022年美國競爭法案》，相關法案“將對新興技術和美國制造業進行創紀錄的投資”。兩院法案均把重點放在了美國科技的自身發展上，強調要加強美國國內的供應鏈，加大對先進技術研發和科學研究的資金投入，以提升美國的競爭力，進而能在全球相關領域與中國抗衡；大幅度增加聯邦政府的科研投入，確保半導體供應鏈安全等。

2022年7月27—28日，美國國會參眾兩院先后通過了《芯片與科學法案》的最終版本。法案規定，將為美國半導體生產提供約520億美元的政府補貼，并為芯片工廠提供價值約為240億美元的投資稅收抵免；建立國家半導體技術中心，開展半導體的研究和原型設計；在國防高級研究院實施“電子復興計劃”；由美國國家科學基金會承擔半導體基礎研究項目；設立國家先進封裝制造研究所等；在未來5年內撥款超過1700億美元來促進美國的科學研究。

構建所謂“科技民主聯盟”，是美國與中國科技脫鉤、在產業鏈中實現“去中國化”戰略的一個重要組成部分。拜登政府與特朗普政府的不同之處是，它并不打算單打獨斗，而是想通過建立“科技民主聯盟”來協調盟友和伙伴國的對華科技政策。拜登政府已于2021年2月制定了建立“科技民主聯盟”的計劃，該聯盟的目標是，“制定技術使用的規則和規范”，阻止所謂“科技威權國家”主導全球技術。

美國在建立“科技民主聯盟”中邁出的重要一步是，2021年6月與歐盟一起成立了跨大西洋貿易和技術委員會。美國國務院對此舉作了如下說明：成立的目的是合作開發和應用基于共同民主價值觀的新技術；確保貿易政策和新興技術的部署受到國家安全和科學優先事項以及經濟和商業優先事項的影響；增強跨大西洋經濟的競爭力，確保共同領導制定基于共同民主價值觀的新興和其他關鍵技術的全球準則；保持美國及其盟國在科技領域的領導地位，同時在數字和新興技術領域對抗威權主義的影響。

在印太地區，美國也為與中國進行科技脫鉤制定了明確目標。2022年2月，拜登政府在新的《美國印太戰略》中提出：與合作伙伴協調，維護國際標準機構的完整性，促進基于共識、符合價值觀的技術標準；促進盟國和伙伴國研究人員的流動和對科學數據的開放獲取；實施網絡空間負責任行為框架及其相關規范。此外，美國已成功勸誘臺積電和三星在美國投資設廠，生產高端芯片，并與日本商定攜手建立一個新的芯片研發機構，包括一條生產線。

美日印澳四方機制（QUAD）是美國在亞太地區打造的“小圈子”之一，它也被賦予了特殊使命：開展關鍵與新興技術的聯合研發，確保半導體供應鏈的韌性，并制定通用技術標準。2021年3月，美國宣布，美日印澳已同意成立一個工作組，為5G和人工智能等新興技術制定標準。2021年秋季，四國宣布，它們將發起一項聯合聲明，以“繪制產能圖，識別漏洞，并加強半導體的供應鏈安全”。美國還試圖將美日韓三邊合作擴展至技術研發和供應鏈安全等領域，以形成對四方機制的有力補充。2021年4月和5月，美日韓三國首腦會談達成的一個重要協議就是重組全球供應鏈。

美國與中國科技脫鉤業已造成一定后果

美國對中國實行的各種貿易和投資限制已導致兩國某種程度上的經濟脫鉤，尤其是在高科技領域。2020年7月荷蘭合作銀行發布的一份報告宣稱，美國的供應鏈已開始偏離中國。2019年，美國從中國進口的制造業產品下降了17%，即880億美元，導致在美國的進口中，中國的份額下降了4個百分點。從中國撤出的趨勢在計算機和電子行業(如半導體和無線設備)尤為明顯。越南、墨西哥和中國臺灣地區是美國進口轉移的主要受益者。無線通信設備、印刷電路板組件和半導體等三大高科技行業是從中國轉移出去的主體。

從短期看，美國在產業鏈轉移中有所受益。2019年在美國從中國的進口下降880億美元的同時，從世界其他地區的進口增加了680億美元，這意味著至少有200億美元的生產可能已經從中國回流到美國。回流主要集中在計算機和電子制造部門。

中美之間日益緊張的貿易關系增加了相關企業在中國的生產成本和不確定性。為了減少對中國的依賴，同時在中國市場站穩腳跟，一些外國企業已經開始采取“中國+1”戰略。新冠肺炎疫情造成的供應鏈中斷加重了一些企業的擔憂，更多的企業可能會考慮搬遷，以提高其供應鏈彈性。此外，對中美之間和地緣政治緊張局勢預期的加大，是加速多個行業供應鏈轉移的最重要原因。

2021年9月23日，在廣東佛山展出的華數機器人有限公司自主研發產品。（澎湃影像/IC photo圖片）

從美國對中國高科技產品的出口來看，2019年美國對中國的先進技術產品出口額下降了13%。航空航天以及信息通信技術產品受影響最大。自2016年以來，美國對中國的信息和通信技術產業產品的出口持續下降。2019年，其比例下降近16%。2020年，美國對中國高科技產品的出口額為307.62億美元，比2019年下降了9%（約30億美元）。

在中國對美投資方面，中國在美國的并購交易額從2017年的不到90億美元下降至2018年略低于30億美元。中國對美投資及其在美國外國直接投資中所占比例也逐年下降。根據美國的要求，2017年中國投資者向美國外國投資委員會提交了60份投資通知（占全球總數的25%），2018年為55份，2019年為25份，2020年僅提交了17份（占總數的9%）。

科技脫鉤造成的影響主要體現在半導體產業方面。半導體是通過高度專業化的全球供應鏈生產的產品。目前，美國在銷售、利潤和創新方面都居全球領先地位，并擁有世界上最大的15家半導體企業中的8家，2020年占全球銷售額的48%，遠超其他國家。但同時，在代工半導體制造、組裝和測試等領域，美國企業幾乎完全依賴于亞洲的供應鏈。雖然美國公司仍然主導著全球市場，但由于包括中國在內的其他國家的大量投入，美國在全球半導體制造能力中所占份額已經從1990年的37%下降到2020年的12%。

由于在尖端芯片研發和生產方面保持競爭力的成本呈指數級上升，這就要求半導體公司在資本設備和研發方面進行巨額投資。美國半導體行業通常將其年收入的15%—20%用于研發，2020年約為440億美元。高于其他國家的研發投入使美國獲得了芯片設計和工藝技術方面的比較優勢，這些技術約占半導體價值的45%。而美國的技術領先地位促進了研發支出的良性循環，這反過來又會帶來更高的市場份額和更高的利潤率，使更多的研發投資成為可能。

中國市場對美國半導體產業的重要性表現在，2020年，美國向中國（包括香港地區）出口了約141億美元的集成電路，為其帶來了約127億美元的貿易順差。2021年，美國半導體在中國地區的銷售額約為118億美元，約占美國半導體全球銷售額的35%。如果美國持續推進對華科技脫鉤政策，其影響肯定是雙刃劍。

鑒于上述各方面政策產生的效果，美國研究界和企業界對政府的科技脫鉤政策存在著廣泛質疑。其中，多數人認為，盡管與中國的經濟和供應鏈關系涉及國家安全問題，但為了在國家安全和經濟利益之間取得平衡，美國應當使用有限度的和統一的國家安全標準，重點關注最關鍵的風險，并清楚地闡明這些安全關切，采取有針對性的出口管制等手段。否則，就意味著將美國的領導地位和市場份額拱手讓給自己的競爭對手。

美國波士頓咨詢公司在2020年3月發表的一份廣受引證的評估報告中得出結論：如果美國在半導體行業的脫鉤政策繼續下去，美國在全球半導體行業中的領導者地位將被其他國家（如韓國）所取代。雖然這份報告還沒有把拜登政府所采取的新的“自強性”措施之效果考慮在內，從而可能忽略了一些抵消因素，但其報告的邏輯是令人信服的，即科技脫鉤可能導致美國企業的市場份額下降，使美國企業陷入競爭力迅速減弱、市場份額和利潤率不斷下降的惡性循環。

從目前美國政策的趨向來看，科技脫鉤已經成為美國政府的既定政策。但是，對于美國來說，科技脫鉤最終并不能使美國獲益，結果只能導致雙輸。可以預想，在未切實嘗到科技脫鉤的苦果之前，美國的政策不會轉向。這就提醒我們，必須為最壞的結果做好充分準備，并找到中國科技研發（尤其是在卡脖子的高端半導體方面）的有效路徑，盡快擺脫被動局面。