治理視域下社區養老服務政策優化
——基于上海市的政策文本分析

吳曉寅，羅 歡

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、選題背景與意義、文獻綜述及研究思路

（一）選題背景與意義

上海市是我國人口老齡化最為嚴重的地區之一，上海市統計局抽樣數據整理，截至2019年底，上海市60歲及以上人口占全市總人口的比重約為35.2%，已遠超出聯合國制定的老齡社會標準。老年人口的快速增加將導致社會養老的負擔不斷加重，政府亟須一種經濟有效的養老方式來應對老齡人口的養老問題，社區養老由此誕生。

社區養老具有低成本、高效率、針對性強、滿足老年人心理等諸多益處，是應對我國現階段人口老齡化問題的有效舉措。在國家養老事業實踐中，社區養老服務積極創新社會治理體系、激發社會組織活力，以其綜合利用社區資源的獨特優勢，成為政府、社會組織等多元主體提供養老服務的必然途徑。

從治理視域出發，以上海市社區養老政策為切入點，探究人口老齡化背景下上海市社區養老政策的特征現狀，發現現有問題，并提出優化之選，以期提升老年養老質量，促進我國養老事業發展。

（二）文獻綜述

我國對于社區養老的探索相對較晚，在借鑒大量國外社區養老經驗的同時，自1994年開始出現相關研究，研究背景大多與人口老齡化相關，在界定社區養老內涵的基礎上，探討社區養老的優越性、必要性，也有對于社區養老供需的研究。

當前學界對于社區養老服務的內涵尚存爭議，從供給主體的角度，可以分為廣義與狹義兩部分；從養老場所的角度，則可以分為“在社區養老”和“由社區養老”；而另外一種觀點是將社區養老服務地點與供給主體相混合，認為其是結合了家庭養老以及機構養老優勢的混合型養老方式。

供需方面，現有研究著重于調查社區養老供需以了解老年人社區養老的需求類型及需求優先次序。總體來說，現階段我國社區養老服務呈現出供需不匹配的特征，主要表現在財力資源匱乏、物力資源短缺、人力資源專業化程度低與組織資源行政化四個方面。

綜上，本文以治理的視域看待社區養老政策的屬性，可以將老年人生活狀態、發展與他們的基本權利相聯系，具有一定理論價值。本文在人口老齡化日益嚴重的背景下對上海市社區養老政策進行研究，在梳理政策邏輯、關聯性的基礎上，提出優化建議，以彌補現有研究的不足。

（三）研究思路

本文以上海市社區養老政策為研究對象，在回溯已有研究文獻和相關理論的基礎上，以政策工具和社區養老服務內容為分析維度對政策文本進行編碼分析，進而闡釋、比較上海市社區養老服務政策的特征，基于社會治理視域分析社區養老服務政策的問題及成因，以期提出優化建議。

二、上海市社區養老服務政策的內容分析

（一）政策文本選擇

本文選取的政策文本來源于上海市人民政府辦公廳、民政廳（局）等官方網站，在明確社區養老的概念的基礎上，以“社區養老”“居家養老”等與社區養老直接相關的關鍵詞進行檢索，政策類型上選擇以法律法規、規劃、通知、意見等為主的規范性文件。共梳理有效政策文獻樣本共計46份。

（二）上海市社區養老服務政策出臺概況

從政策出臺時間來看，上海市社區養老政策數量呈現波動上升的趨勢。2001—2011年期間涉及社區養老服務的政策僅2項，自2012年起呈現出連續性的波段上升，并于2015年起加速上升，于2017年達到相對平穩狀態，2017年起每年都有10項左右的社區養老服務政策出臺。

從發文單位來看，上海市社區養老政策的主要頒布機構有上海市政府、民政局、財政局、老齡辦等。民政局單獨發布的政策占總數的34.78%，民政局與老齡辦共同發布的政策占總數的30.43%，民政局、老齡辦聯合其他部門共同發布的政策占比10.87%。

民政局和老齡辦在上海市社區養老服務推進過程中發揮著重要作用，呈現出部門聯動的特征。部門聯動可以加速社區養老服務的建設，提供更高質量的服務，因為其有多個視角去看待社區養老服務，既可以從老齡化角度去推動社區養老，也可以從服務角度進行供給。

從文件種類種角度來說，上海市社區養老服務政策涉及的文件種類類型全面，但指引性政策占絕大多數。46份政策中，意見占比50%，通知占比26.09%，方案占比8.7%，規劃占比4.35%，條例、指南、計劃、指引各占2.17%。過多的指引性政策會導致政策效力低，從而需要不斷出臺針對相同內容的政策去達成政策目標，上海市政府亟須制定更多、更完善的法律規章來約束社區養老服務領域惡性發展的可能。

（三）分析框架構建

政策工具不僅是實現政策目標的手段，也是進行政策分析的重要工具。美國的達爾等人將其分為規制性和非規制性兩大類，加拿大的霍萊特將其分為自愿性、強制性和混合型政策工具，羅斯韋爾和澤貝爾德則是將政策工具分為供給型、環境型以及需求型三類。本文借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類法以及國內已有的對于養老政策的研究成果，將政策工具分為供給型、環境型以及需求型三個維度。

供給型政策主要表現為對社區養老建設的直接推動力，即政府通過擴大基礎設施、信息技術、資金、人才等要素的供給，推動社區養老事業的不斷發展與進步。

環境型政策工具是間接性推動社區養老的政策，即政府通過金融稅收、法律規章、發展規劃等政策優化社區養老服務的宏觀環境。

需求型政策工具包括政府購買、外包等措施，刺激老年人的被服務需求，減少社區養老市場中的不確定性，以拉動社區養老服務市場的開發與利用。

社區養老服務的內容維度（Y維度）的構建參照滬蘇浙皖《老齡事業發展“十二五”規劃》《老齡事業發展“十三五”規劃》等老齡事業發展指導性政策，根據各個階段的社區養老發展目標及任務，將社區養老服務內容劃分為生活照料、醫療護理、安全保障、精神慰藉與社會參與五個方面。生活照料方面涵蓋老年人的衣食住行，具體有老年助餐服務、家政服務等；醫療護理包括術后恢復指導、日常護理、家庭病床等；安全保障主要指維護社區養老設施，消除老年人使用社區養老設施或服務中的安全隱患；精神慰藉包括陪聊、陪同服務等；社會參與包括組織老年人旅游、參加老年大學、老年人義務勞動等。

依據政策工具理論，觀察所選取的政策樣本分別使用了怎樣的政策工具，屬于何種類型。同時社區養老服務的具體內容也是其政策制定過程中必須考慮的重要因素。只有把社區養老的特點和政策工具結合起來分析，才能對整個社區養老政策體系做一個比較客觀的理解和評價。因此，從政策工具以及社區養老服務內容維度建立X、Y兩個分析維度，構建二維分析框架，如圖1所示。

圖1 長三角地區三省一市社區養老政策二維分析框架

（四）上海市社區養老服務政策的要點與特征分析

上海市以使用生活照料、醫療護理方面的供給型政策為主，需求型政策工具的運用存在嚴重不足。從上海市的政策分布表來看，供給型政策工具占比達68.5%，環境型政策工具占比為74.13%，需求型政策工具占比最少，僅占2.36%，如表1所示。

表1 上海市社區養老政策工具分布表

可以看出，上海市政府傾向于采用直接和間接擴大供給的方式促進社區養老事業的發展，在供給型政策工具中，以基礎設施建設和資金投入為主，人才培養和信息技術支持方面的政策工具運用存在不足。在上海市的46份有效政策文本中，僅6份政策文本涉及信息技術支持，9份政策涉及人才培養。隨著老齡化程度的不斷加深以及社區養老事業的推進，社會對于社區養老專業人才以及信息技術的需求不斷擴大，而目前上海市政府對于這兩方面的政策工具運用過少，僅占政策總數的33%。

社區養老服務內容方面，生活照料以及醫療護理方面的政策工具使用占據絕大多數，在安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）以及社會參與（5.91%）這三項社區養老服務內容中，上海市政府對于精神慰藉最為關注，在已有的政策文本中，有17份政策文本對于社區養老的精神慰藉方面分別提出了具體要求及措施，但總體上來說，相對于生活照料與醫療護理、安全保障與精神慰藉，以及社會參與方面的關注仍需進一步加強。

三、上海市社區養老服務政策存在的問題

（一）政策目標上重供給側輕需求側

46份政策中涉及的政策工具條款絕大多數都是供給型政策工具（68.50%），而需求型政策工具比例僅占政策工具總量的2.36%，供給型政策工具使用過溢，需求型政策工具的使用嚴重不足。

（二）服務內容上重照料護理輕精神關愛

上海市的大多數政策工具多運用于社區養老中的生活照料（55.51%）、醫療護理（20.87%）。安全保障（7.87%）、精神慰藉（9.84%）、社會參與（5.91%）三部分累計份額僅占政策工具總量的23.62%，不及運用生活照料類政策工具的一半，說明現階段社區養老服務仍處于保障老年人生存的階段，而社區養老服務的根本目的是讓老年人更好地生活，包括了對于老年人的照料護理以及精神關愛，而現階段在滿足老年人基本生活需求的條件下，應逐步提升對于老年人精神世界建設的力度，以實現老年人真正意義上的安度晚年。

（三）法律規章較少，難以進行有效監管

在上海市的社區養老服務政策中僅一部與養老服務相關的法律。在多元主體供給社區養老服務的背景下，供給主體的多樣化雖然減輕了政府的負擔，但同時也增加了政府在監管方面的難度。監管困難一方面是因為多元供給主體難以用統一的標準去要求，另一方面是由于相關法律的缺失，導致在社區養老服務實踐中出現無法可依的情況。法律規章的出臺可以明確各主體之間的權責關系，規范市場運行環境，提升服務供給質量，是一種直接有效提升監管質量的措施。

（四）政府干預過度，市場難以獨立發展

政府的性質決定了其在社區養老服務這一公共產品上的主導權，但在社區養老服務過程中，政府表現出干預過度而制約社會組織發展的可能。在社區養老服務實踐過程中，政府掌握了一切相關項目的審批權，市場運轉的前提條件是政府的支持，市場與政府之間逐漸形成依附關系，其很難脫離政府的幫助獨立運行。

如在上海市推行“銀發無憂”計劃中，政府呈現出過度干預的特征。在此過程中，政府涉及了整個計劃的方方面面，涵蓋計劃的設計、實施以及監督全過程，而社會組織在其中發揮的作用極少，表現為“聽令行事”，缺乏獨立決策以及實施的可能。

四、上海市社區養老服務政策的優化建議

（一）優化供給政策工具組合結構，提高需求型政策工具使用頻率

降低供給型政策工具的使用頻率，增加需求型政策工具的使用。供給型政策工具可以直接促進社區養老服務的發展，但過度地使用供給型政策工具會導致資源浪費。而適當增加需求型政策工具的使用頻率，可以起到很好的拉動作用。通過政府采購、外包等方式，創造穩定的市場預期，釋放老年人需求，刺激社區養老產業的發展，有效減輕政府負擔。

（二）重視家庭的作用，加強政策工具在精神慰藉環節的運用

傳統的家庭養老在老年人的精神慰藉方面可以發揮重要作用。首先，傳統的養老思維形成了老年人對于家庭的依賴，相較于享受專業人員的服務，老年人更傾向得到家庭成員的照護；其次，社區養老作為一種新型的養老模式，并不為所有老年人所了解，重視家庭在社區養老中的作用，可以加速政府對社區老年人的服務目標從“老有所養”向“老有所依”轉型；最后，強化家庭的作用，可以有效降低社區服務組織服務量，優化社區養老服務組織服務結構，更好地為有需要的老年人提供幫助。

（三）政府適度干預，促進養老市場良性發展

在政府主導的社區養老服務實踐中，政府包攬了項目審批、資金投放等社區養老服務項目的管理工作，導致社區養老市場對于政府過度依賴。政府應下放項目審批權給部分有資質的機構組織，在減輕自身負擔的同時促進機構組織的獨立發展。同時，政府亟須完善及更新社區養老服務的相關法律，推動社區養老服務機構良性發展，培育壯大健康社區養老服務市場主體。