我國電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換與制度建構(gòu)

吳 菲

（常州大學(xué) 史良法學(xué)院，江蘇 常州 213163）

作為我國財(cái)政收入的一部分，電影專項(xiàng)資金基金已然成為中國特色社會主義財(cái)政的重要組成，為我國電影事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。本文主要按照“財(cái)政屬性—風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)—功能轉(zhuǎn)換與現(xiàn)實(shí)困境—制度建構(gòu)”的研究進(jìn)路展開，從實(shí)踐角度明確當(dāng)下我國電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換及現(xiàn)實(shí)困境，最后針對電影專項(xiàng)資金面臨的法治化程度低、使用不規(guī)范以及監(jiān)督、評估體系不健全等不足對我國電影專項(xiàng)資金的新定位與新發(fā)展指明方向。

一、電影專項(xiàng)資金的概念及其財(cái)政屬性

（一）電影專項(xiàng)資金的概念

“電影專項(xiàng)資金”，即國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，其屬于我國政府性基金的組成部分之一。政府性基金介于行政事業(yè)性收費(fèi)和稅收之間，是一種為特別事業(yè)的發(fā)展向特定對象籌集資金的財(cái)政收入，其最大的特點(diǎn)在于不能用于一般性的國家任務(wù)，必須歸入特別預(yù)算、專款專用。作為我國財(cái)政的重要組成部分，政府性基金不僅推動(dòng)著我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還促進(jìn)了我國公共事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

（二）電影專項(xiàng)資金的財(cái)政淵源

為了推進(jìn)國家電影事業(yè)、繁榮中國電影市場，2001年《電影管理?xiàng)l例》中首次提出通過電影專項(xiàng)資金來推進(jìn)國家電影事業(yè)的發(fā)展。緊接著，2006年《國家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》順利完成了專項(xiàng)資金資助文化產(chǎn)業(yè)的首次實(shí)踐。2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕9號）中對國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金制度進(jìn)一步進(jìn)行明確，旨在通過構(gòu)建完善的國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金制度來加強(qiáng)對電影行業(yè)的宏觀調(diào)控。此外，為了進(jìn)一步規(guī)范國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的征收和使用管理，支持國家電影事業(yè)不斷向好發(fā)展，財(cái)政部、國家新聞出版廣電總局關(guān)于印發(fā)《國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金征收使用管理辦法》的通知（財(cái)稅〔2015〕91號，以下簡稱《管理辦法》）也在2015年正式出臺。

（三）電影專項(xiàng)資金的財(cái)政功能

文化是一個(gè)國家的縮影，文化產(chǎn)業(yè)也是21世紀(jì)最具潛力的朝陽產(chǎn)業(yè)。十八屆三中全會指出，“發(fā)展仍然是我國所有問題的關(guān)鍵”，必須始終堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。因此，財(cái)政政策也必須始終有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)國家各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在文化“走出去”的戰(zhàn)略背景下，電影專項(xiàng)資金不僅對國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)有著強(qiáng)烈推動(dòng)作用，也將直接影響我國的對外文化貿(mào)易，推動(dòng)中國影片走出國門、走向世界，展現(xiàn)中國風(fēng)貌、中國自信。

二、電影專項(xiàng)資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

（一）近年來電影專項(xiàng)資金預(yù)決算數(shù)據(jù)對比

根據(jù)2017—2020年全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算收入與支出數(shù)據(jù)可知，全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算同中央級電影專項(xiàng)資金預(yù)算相似，除2020年，各年度預(yù)算數(shù)據(jù)以及決算數(shù)據(jù)都處于相對平穩(wěn)的狀態(tài)，并未出現(xiàn)較大波動(dòng)，見下頁表1。此外，2017—2019年全國電影專項(xiàng)資金嚴(yán)格落實(shí)了以收定支的財(cái)政收支原則，唯獨(dú)2020年電影專項(xiàng)資金的決算支出遠(yuǎn)超決算收入，并且 已經(jīng)突破當(dāng)年度的支出預(yù)算。

表1 2017—2020年全國電影專項(xiàng)資金預(yù)決算收入與支出

（二）電影行業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)

截至2020年3月底，全國共有2 263家影院類企業(yè)注銷，部分影院直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。2020年4月14日，萬達(dá)影院發(fā)布業(yè)績預(yù)告，預(yù)計(jì)首次出現(xiàn)一季度高達(dá)5.5億~6.5億元的虧損。從短期看，疫情給電影行業(yè)帶來了較大的經(jīng)濟(jì)損失，影院倒閉破產(chǎn)、影片反復(fù)撤檔等都是最直觀的經(jīng)濟(jì)損失。從長期角度看，線下影院不確定因素多、運(yùn)營理念過于傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)下行壓力過大等問題都隨著新冠肺炎疫情浮出水面，電影行業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)營都面臨著巨大挑戰(zhàn)。

（三）電影專項(xiàng)資金功能轉(zhuǎn)化的必要性與緊急性

疫情防控層面，中國已然取得了階段性勝利，為電影行業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)創(chuàng)造了有利條件，然而，電影行業(yè)的“升溫”不僅需要電影從業(yè)者的加倍努力，也需要國家政策的扶持。為了幫扶電影行業(yè)完成“升溫”、推動(dòng)電影事業(yè)不斷向前，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門也針對性地出臺了一系列支持企業(yè)應(yīng)對疫情、復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策，其中不僅涉及稅費(fèi)優(yōu)惠、融資貸款，還包含穩(wěn)崗就業(yè)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等各個(gè)方面。作為?？顚Ｓ梅龀謬译娪笆聵I(yè)發(fā)展的電影專項(xiàng)資金來說，其不再僅僅承擔(dān)著助力電影行業(yè)發(fā)展的財(cái)政功能，也承擔(dān)著幫扶電影行業(yè)渡過難關(guān)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展功能。基于此，電影專項(xiàng)資金的功能轉(zhuǎn)換已經(jīng)勢不可擋。

三、我國電影專項(xiàng)資金的功能演化及現(xiàn)實(shí)困境

（一）功能演化

1.幫扶電影行業(yè)渡過難關(guān)。2020年2月，習(xí)近平總書記明確指出：“要幫扶住宿餐飲、文體娛樂、交通運(yùn)輸、旅游等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)。”據(jù)此，各級電影主管部門積極與有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，有針對性地提出并落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，其中覆蓋面最廣、影響最大的就是免征電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金的財(cái)稅優(yōu)惠政策。該項(xiàng)規(guī)定為我國電影專項(xiàng)資金征收以來的首次免征，不僅體現(xiàn)了疫情防控期間我國財(cái)政發(fā)揮的巨大作用，也充分展現(xiàn)了中國特色財(cái)政的鮮明特點(diǎn)。除了免征電影專項(xiàng)資金，上海、江蘇、北京、浙江、廣東等省份還出臺多項(xiàng)綜合措施幫助緩解電影行業(yè)資金困難，包括專項(xiàng)補(bǔ)貼、金融貸款、租金減免等一系列政策，既緩解了電影行業(yè)尤其是抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的中小型電影企業(yè)的燃眉之急，也重拾了整個(gè)電影行業(yè)的發(fā)展信心。

2.保障可持續(xù)發(fā)展?！敦?cái)政部關(guān)于下達(dá)2021年國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金補(bǔ)助地方資金預(yù)算的通知》（財(cái)教〔2021〕96號，以下簡稱《通知》）重新明確了我國電影專項(xiàng)資金預(yù)算支出的三個(gè)目標(biāo)，即不忘初心定發(fā)展、保障發(fā)展可持續(xù)、弘揚(yáng)文化促團(tuán)結(jié)三個(gè)大的方向。從實(shí)踐層面看，單純的市場機(jī)制并不能從根本上解決我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，為了保障中國電影事業(yè)的順利發(fā)展、繁榮中國電影行業(yè)，適度又具有針對性的財(cái)稅政策也就顯得尤為重要，電影專項(xiàng)資金也要思考如何打破舊格局，建立新規(guī)劃，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中把握機(jī)遇，不破不立，在破與立中探尋電影行業(yè)的新發(fā)展方向。

（二）現(xiàn)實(shí)困境

作為政府性基金的一部分，電影專項(xiàng)資金也難免陷入法治化程度不足的囹圄之中，法律依據(jù)缺失、使用不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不完善以及缺乏評估體系也使得其發(fā)展電影行業(yè)、推廣中華文化的作用推進(jìn)緩慢。

1.法治化程度不足。與稅收收入不同的是，我國非稅收入存在法律位階低、規(guī)范性差、行政裁量空間過大等問題，法治化程度存在明顯不足。當(dāng)前，我國電影專項(xiàng)資金缺乏明確的法律規(guī)范，法院的裁判也僅僅是依據(jù)規(guī)范性文件展開，并無明確的法律條文。此外，電影專項(xiàng)資金的使用管理也缺乏規(guī)范性，較為明顯的就是適用對象不明確以及資助條件不清晰問題。例如，《管理辦法》和《通知》均只是就資助范圍進(jìn)行大致規(guī)定，并沒有明確、具體、可操作的資助條件，導(dǎo)致資助對象難以明確，資助資格的自動(dòng)獲取也尤為困難。

2.監(jiān)督體系不健全。如果政府性基金沒有如其初衷一樣正常使用，不僅容易滋生腐敗的土壤，而且容易喪失公眾對這項(xiàng)基金的信心。法治政府的構(gòu)建明確指出，“陽光是最好的防腐劑”，“不透明性”也是我國政府性基金的不足所在?；谡曰饘？顚Ｓ玫男再|(zhì)，其并不納入公共預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支，對其監(jiān)管主要還是集中在內(nèi)部層面，外部監(jiān)管長期缺位。與此同時(shí)，電影專項(xiàng)資金內(nèi)部的監(jiān)管也并不完備，無法保障相關(guān)資金的合法合理使用。

3.缺乏評估體系。新冠肺炎疫情在威脅公眾生命健康安全的同時(shí)，也深刻影響和改變著我們的生活，電影行業(yè)就是典型的“重災(zāi)區(qū)”。后疫情時(shí)代的到來，我們要認(rèn)清疫情給世界帶來的重大影響和巨大變化，未來中國電影行業(yè)如何發(fā)展、怎樣發(fā)展都是一個(gè)新的命題。電影專項(xiàng)資金作為我國專項(xiàng)扶持電影行業(yè)的政府性基金，應(yīng)當(dāng)總結(jié)疫情經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)的評估體系，對新冠肺炎疫情影響下的專項(xiàng)資金收入與支出進(jìn)行總結(jié)分析，從容面對后疫情時(shí)代的到來，發(fā)揮中國特色財(cái)政的引領(lǐng)作用。

四、我國電影專項(xiàng)資金的制度建構(gòu)

（一）頂層設(shè)計(jì)

1.新財(cái)政定位。劉昆部長在面對記者時(shí)提到，2021年財(cái)政工作的關(guān)鍵詞是“提質(zhì)增效，更可持續(xù)”。站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)上，電影專項(xiàng)資金也在電影行業(yè)扮演者新的財(cái)政角色，一方面挽救遭受重挫的中國電影行業(yè)，另一方面也要在后疫情時(shí)代正式來臨前為電影行業(yè)開辟道路。黨的十九屆五中全會明確提出，“要加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級?！睂Υ?，電影專項(xiàng)資金也要明確“十四五”時(shí)期電影行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，貫徹落實(shí)十九屆五中全會的戰(zhàn)略部署，明確新時(shí)期的財(cái)政定位。

2.立足法治化發(fā)展研究。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。針對現(xiàn)階段法治化程度較低的問題，應(yīng)不斷完善我國電影專項(xiàng)資金的法律基礎(chǔ)，將民主法治原則貫穿電影專項(xiàng)資金的整個(gè)過程。具體而言，要將電影專項(xiàng)資金納入法治軌跡，建立法治化的規(guī)范體系，強(qiáng)調(diào)立法先行。此外，針對電影專項(xiàng)資金的使用對象，應(yīng)在立法層面進(jìn)行明確，奉行“將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”。同時(shí)，考慮對支出事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化，減小行政自由裁量權(quán)的范圍，全方位保障電影專項(xiàng)資金的法治化運(yùn)行。

（二）功能轉(zhuǎn)換與協(xié)調(diào)

2018年3月起，國家開始正式實(shí)施《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，這是我國第一次以法律形式確定電影產(chǎn)業(yè)的地位，以此來助推電影事業(yè)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也明確強(qiáng)調(diào)，“文化是一個(gè)民族的精神、是一個(gè)國家的靈魂?！彪娪皩ｍ?xiàng)資金應(yīng)保持初心，緊跟我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，順應(yīng)國際電影行業(yè)的發(fā)展趨勢，以電影行業(yè)發(fā)展為核心，發(fā)展好中國電影行業(yè)。新冠肺炎疫情的反復(fù)暴發(fā)，勢必會在很長一段時(shí)間內(nèi)影響電影事業(yè)的發(fā)展。作為電影行業(yè)的強(qiáng)力支柱，電影專項(xiàng)資金也應(yīng)以發(fā)展的眼光看待電影行業(yè)的發(fā)展，致力于疫情防控期間以及后疫情時(shí)代電影行業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

（三）監(jiān)督體系與評估體系

針對監(jiān)督體系的不完備，應(yīng)大力推動(dòng)構(gòu)建以財(cái)政部門監(jiān)督為主體，以人大預(yù)算監(jiān)督、財(cái)政審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督為補(bǔ)充的多元監(jiān)督機(jī)制，保障電影專項(xiàng)資金從征收到使用的全程監(jiān)管，從根源抑制腐敗，使電影專項(xiàng)資金發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用，成為“陽關(guān)下的電影專項(xiàng)資金”。除了外部的監(jiān)督之外，要充分考慮專項(xiàng)資金統(tǒng)收統(tǒng)支的特殊性，充分、準(zhǔn)確地利用內(nèi)部監(jiān)察制度，在電影專項(xiàng)資金的運(yùn)行過程中輔之監(jiān)察制度，助推電影專項(xiàng)資金管理監(jiān)督監(jiān)察日?；?。

結(jié)語

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上指出：“江山就是人民，人民就是江山?！彪娪皩ｍ?xiàng)資金資金作為預(yù)算體系的構(gòu)成部分，應(yīng)始終不忘初心，以人民為中心發(fā)展好中國電影事業(yè)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)使我國電影專項(xiàng)資金在功能上發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，但也正因電影專項(xiàng)資金的存在，我國電影行業(yè)才能突破危機(jī)、快速發(fā)展。誠然，電影專項(xiàng)資金設(shè)立的初衷是為了促進(jìn)國家電影事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，后疫情時(shí)代也應(yīng)致力于構(gòu)筑一個(gè)符合人民美好生活向往需求的電影環(huán)境。