美國制造業回流政策對競爭力的影響
——基于顯示性比較優勢指數的分析

桑百川 王紹逾

一、引言和文獻綜述

隨著三次工業革命的完成，美國制造業取得了巨大成功。20世紀后半葉，制造業效率的顯著提高使企業能夠用更少的工人生產更多的產品，而生活水平的不斷提高也令人們可以將更多收入花費在服務上。(1)M.A.Colin Clark,The Conditions of Economic Progress, California: Macmillan and Co.,Limited, 1940, pp.176-219；Daniel Bell, The Coming of Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting, New York: Basic Books, 1973.隨著全球化水平不斷提高，依據發達國家的比較優勢，企業更是將一部分制造業從本國國內遷移至一些勞動力成本相對較低的國家。(2)Robert J. S. Ross and Kent C. Trachte, Global Capitalism: The New Leviathan, Albany: State University of New York Press, 1990, pp.172-202; Wood, A. North-South Trade, Employment and Inequality: Changing Fortunes in a Skill-Driven World, Oxford: Clarendon Press, 1994.因此，美國制造業投資逐年下降，工業生產率不斷降低，開始出現一種去工業化現象。(3)孟祺：《美國再工業化的政策措施及其對中國的啟示》，《經濟體制改革》2012年第6期。然而，近年全球經濟形勢引發新一輪有關制造業和服務業選址的爭論。通用電氣、卡特彼勒、福特和蘋果等公司的行為證明了商業活動從國外轉移到美國國內市場的新趨勢。(4)Emma Brandon-Jones, Marie Dutordoir, Joao Quariguasi Frota Neto and Brian Squire, “The Impact of Reshoring Decisions on Shareholder Wealth,”Journal of Operations Management, vol.49-51 (March 2017), pp.31-36.學術文獻和商業報刊多用“回流”一詞來描述這種現象。特別是在全球經濟危機時期，一些西方國家的政策制定者將回流政策視為失業率上升問題的部分解決方案(5)Luciano Fratocchi, Alessandro Ancarani, Paolo Barbieri, Carmela Di Mauro, Guido Nassimbeni, Marco Sartor, Matteo Vignoli and Andrea Zanoni, “Motivations of Manufacturing Reshoring: An Interpretative Framework,”International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, vol.46, no.2, 2016, pp.98-127.，并作為支持再工業化的一種手段。(6)Gary P. Pisano and Willy C. Shih, “Restoring American Competitiveness,”Harvard Business Review, vol.87, 2009, pp.114-125.比如，奧巴馬政府認識到實體制造業對于美國經濟的重要作用，開始謀求重振制造業，特朗普政府和拜登政府都積極推動制造業回流。

發達國家制造業回流是近二十年來逐漸顯現的新現象，主要指大型跨國公司將制造業投資和生產從海外向國內轉移的一種現象。它既包括將海外的工廠遷回本國，也包括在本國建立工廠以取代海外采購或建廠。迄今為止，對美國制造業回流現象的系統性分析較少， “離岸外包”和“外包”主導著此前幾十年發達經濟體制造業問題的大部分討論。

早期學者主要基于跨國公司的海外撤資行為進行研究，理論研究集中在對外直接投資方面。例如，Boddewyn認為國際撤資是基于有條件的撤資理論。(7)Jean J. Boddewyn, “Foreign Divestment: Magnitude and Factors,”Journal of International Business Studies, vol.10, no.1,1979, pp.21-27.他將Dunnin的國際生產折衷理論(Eclectic Paradigm or OLI Model)中的三個前提(8)John H. Dunning, “Trade, Location of Economic Activity and the MNE: A Search for an Eclectic Approach,” in Bertil Ohlin, Per-Ove Hesselborn and Per Magnus Wijkman, eds., The International Allocation of Economic Activity, London, Palgrave Macmillan, 1977, pp.395-418.反過來，認為若跨國公司在海外不再擁有OLI優勢(所有權優勢Ownership Advantage、區位優勢Internalization Advantage、內部化優勢Location Advantage)中的任何一種優勢，那么跨國公司就有可能撤資。(9)Jean J. Boddewyn, “Foreign Direct Divestment Theory: Is It the Reverse of FDI Theory?”Weltwirtschaftliches Archiv，vol.119, no.2, 1983, pp.345-355.

隨著美國提出重振制造業、推動制造業回流具體政策的實施，學者們開始關注美國等發達國家制造業回流問題。首先，國內外學者就制造業回流的原因做出了大量研究，認為相對成本的變化、制造業增加值的變化、巨大的貿易逆差、長期大量失業現象等等是美國實施制造業回流政策的重要原因。(10)Harold L. Sirkin, Michael Zinser and Doug Hohner, “Made in America, Again: Why Manufacturing will Return to the US,” Boston: Boston Consulting Group, 2011, https://www.bcg.com/publications/2012/manufacturing-supply-chain-management-made-in-america-again, June 18, 2022; Martin N. Baily, “Adjusting to China: A Challenge to the US Manufacturing Sector,” Brookings Institution, 2011, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_china_challenge_baily.pdf, June 17, 2022; 賓建成：《歐美“再工業化”趨勢分析及政策建議》，《國際貿易》2011年第2期。其次，部分學者重點關注美國推動制造業回流的目標，認為一系列政策的核心在于產業升級以占據未來產業的制高點(11)王展祥：《制造業還是經濟增長的發動機嗎》,《江西財經大學學報》2018年第6期。，這是未雨綢繆，也是美國對未來制造業走向的一種預期和超前規劃(12)趙剛:《美國再工業化之于我國高端裝備制造業的啟示》, 《中國科技財富》2011年第17期；郭進、楊建文：《美國再工業化戰略對中國產業發展的影響及對策》，《經濟問題探索》2014年第4期。，其真正的“回流”目標是聚焦制造業中最高附加值的領域，與新興工業化經濟體形成錯位發展(13)劉戒驕:《美國再工業化及其思考》, 《中共中央黨校學報》2011年第2期。，對準以高科技清潔能源、航天航空、生物工程為代表的先進制造業行業。(14)莊芮：《美國重振制造業：動因、成效及其影響》，《現代國際關系》2013年第8期。也有學者認為，美國政府所出臺的一系列推動制造業回流的政策，更多是出于選舉的政治作秀。(15)盛斌、魏方:《再工業化》, 《中國海關》2010年第10期。此外，國內外學者也對制造業回流政策的效果以及對中國的影響做了研究和分析。部分學者研究認為制造業回流政策取得初步成效，使得美國制造業出口規模迅速擴大、就業人數增加、增加值增加、競爭力上升。(16)孟祺：《美國再工業化對中美貿易的影響及對策》，《中央財經大學學報》2014年第2期; Vida Vanchan, Rachel Mulhall and John Bryson, “Repatriation or Reshoring of Manufacturing to the U.S.and UK: Dynamics and Global Production Networks or from Here to There and Back Again,” Growth and Change, vol.49, no.1 (March 2018), pp.97-121.從對中國的影響來看，部分學者認為推動制造業回流給中國制造業的發展造成困難(17)趙彥云、秦旭、王杰彪:《“再工業化”背景下的中美制造業競爭力比較》, 《經濟理論與經濟管理》2012年第2期。，中美制造業之間的競爭將不可避免(18)李俊江、孟勐：《基于創新驅動的美國“再工業化”與中國制造業轉型》，《科技進步與對策》2016年第5期；唐志良、劉建江：《美國再工業化對我國制造業發展的負面影響研究》，《國際商務》2012年第2期。，有些學者則看到美國推動制造業回流政策對中國產業發展的巨大機遇。(19)羅凱、劉金偉:《解讀美國再工業化戰略，淺談我國產業結構調整對策》, 《中國產業》2010年第5期；李丹：《美國再工業化戰略對我國制造業的多層級影響與對策》，《國際經貿探索》2013年第6期。總體來看，由于此次美國提出制造業回流政策的時間不長，相關討論多以探討為主，尚不成體系，更缺少定量分析。

本文將基于產業競爭力視角，在梳理美國推動制造業回流政策的基礎上，對其政策目標進行分析，并根據經合組織發布的基于研發強度的經濟活動報告，將美國制造業具體分為高技術行業、中高技術行業、中低技術行業和低技術行業，在對整體效果進行分析的同時，進一步分行業對回流政策的效果進行分析研究。

二、美國推動制造業回流政策分析

21世紀以來，美國傳統工業城市逐漸衰敗，制造業就業人數下降，制造業增加值占美國國內生產總值的比重逐步下降(如圖1)。隨著2008年金融危機的爆發，美國政府意識到了強大制造業的重要性，出臺了一系列產業政策以重振美國制造業。

圖1 美國制造業增加值占美國GDP的百分比

奧巴馬政府前期的政策核心是直接救助以穩定經濟，強調緩解由經濟危機造成的高失業問題。《2009年美國復蘇和再投資法案》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009)就是一項刺激經濟的財政政策，計劃投入七千多億美元以減少失業人數，重振美國國民信心，其中包括大量恢復制造業的條款，提出“買美國貨(Buy American)”。之后，美國總統辦事機構(Executive Office of the President)發布《重振美國制造業框架》(AFrameworkforRevitalizingAmericanManufacturing)，全面論述了制造業的重要性以及美國制造業的優勢和挑戰，正式開始奧巴馬政府的美國制造業復興計劃，包括重點發展清潔能源技術、投資基礎設施等。此外，美國政府試圖通過援助或立法來擴大出口，從而提高美國商品的競爭力，為美國制造業創造就業崗位并提高美國制造業生產總值。奧巴馬總統發布了《國家出口倡議》(The National Export Initiative)行政命令，設定在五年內將出口翻一番的目標，支持國內就業并努力消除企業在國外的貿易壁壘。2010年，美國國會還通過了《美國制造業促進法案》(ManufacturingEnhancementActof2010)，修訂美國協調關稅表，對特定產品的關稅進行調整，降低整個制造領域美國公司的成本，幫助公司競爭并加強整體制造業。

奧巴馬政府后期則是強調人才培養，通過教育投資緩解美國制造業勞動力不足的問題。《美國創新戰略：邁向持續增長和高品質就業》(AStrategyForAmericanInnovation:DrivingTowardsSustainableGrowthandQualityJobs)的發布，表明美國將持續投資教育和創造世界級的勞動力，幫助美國恢復在基礎研究領域的領導地位。而2011年6月，美國正式啟動《先進制造伙伴計劃》(Advanced Manufacturing Partnership，簡稱AMP)，將政府、行業和學術界之間形成伙伴關系，以改善多個制造業的技術、流程和產品。奧巴馬在2013年進一步啟動了先進制造伙伴關系指導委員會2.0，希望進一步強化美國在新興技術領域的領導地位，這些技術將為美國制造業創造高質量的就業機會并增強美國制造業的全球競爭力。同時，為了應對2011年由德國首先提出的工業4.0戰略，美國政府聚焦于高端制造業，對國家產業政策和創新體系的構建進行調整以實現產業升級，搶占國際領先地位。2012年2月，美國總統辦事機構和科學技術委員會響應2010年的《美國競爭再授權法案》(AmericaCOMPETESReauthorizationActof2010)第102節，確定美國將加大對先進制造技術的投資，擴大先進制造業所需技能的工人數量，建立政府-行業-學術伙伴關系，優化聯邦政府的先進制造業投資和增加美國在先進制造業研發方面的投資。2014年，在先進制造伙伴計劃的基礎之上，國會還通過了《振興美國制造業和創新法案》(RevitalizeAmericanManufacturingandInnovationAct,RAMI)，高度肯定制造業在美國經濟的支柱作用，要求商務部、國防部與能源部合作，將這些機構整合成一個全國性的網絡(NNMI計劃)，協調和利用它們的個人和集體力量。美國國家制造創新網絡計劃(Network for Manufacturing Innovation Program)旨在通過創建一個強大的制造業創新機構網絡來提高美國制造業的競爭力和生產率，后被稱為“Manufacturing USA”。

2016年，特朗普上臺后對奧巴馬政府時期的許多政策都進行了顛覆式改變，比如退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)，但是其產業政策核心并無變化，主張進一步強化重振制造業戰略，謀求制造業回流。美國國家科學技術委員會發布了《美國先進制造業領先地位戰略》(StrategyforAmericanLeadershipinAdvancedManufacturing)報告，確保美國在先進制造業的領導地位，明確未來四年的戰略目標為開發和轉化新的制造技術，教育和培訓制造業勞動力，以及擴大國內制造業供應鏈的能力。美國商務部還對國家制造創新網絡戰略進行修訂，更加明確了美國制造網絡的職能，以促進網絡內部的協作和網絡與外部利益相關者之間的穩定聯系。隨后，科學和技術政策局(OSTP)發布《提升美國在科技領域的全球領導地位》(AdvancingAmerica’sGlobalLeadershipinScienceandTechnology)報告，記錄了特朗普政府對于確保美國新興科技領域地位的成就，包括宣布對人工智能和量子信息科學的投資，啟動了新的員工計劃與公私合作，建立首個國際聯盟以開發關鍵技術。

此外，特朗普政府嘗試通過提供稅收優惠吸引本國企業回到本土投資生產，同時高舉貿易保護主義旗幟，試圖糾正其貿易逆差。2017年4月，特朗普簽署第13797號行政命令，建立白宮貿易和制造業政策辦公室(Office of Trade and Manufacturing Policy)，旨在服務并保護美國工人和國內制造商，同時就促進經濟增長、減少貿易逆差和加強美國制造業與國防工業基地的政策提供建議。國會還通過《減稅及就業法案》(TheTaxCutsandJobsActof2017)，對個人所得稅稅率和稅基作了重大調整，減少了企業所得稅的最高稅率，使美國利率低于大多數與其進行經濟合作發展國家的平均水平。特朗普政府對稅收體制和貿易政策進行改革和調整，其核心仍然是為了增加國內就業，減少貿易逆差，重塑美國制造業的競爭力與全球領導力 。(20)焦國偉：《全球金融危機后美國制造業發展戰略研究》，博士學位論文，吉林大學經濟學院，2019年。

2021年，拜登上任之初就強調重建制造業，重提“購買美國貨”的口號，稱制造業是美國的“脊梁”，制造業必須是美國繁榮引擎的一部分。2021年1月，拜登政府發布《關于確保未來由美國工人在美國制造》(ExecutiveOrder14005:EnsuringtheFutureIsMadeinAllofAmericabyAllofAmerica’sWorkers)，命令美國政府應根據適用的法律，最大限度地使用美國生產的商品、產品和材料以及提供的服務。隨后拜登總統命令審查美國供應鏈(Executive Order 14017: America’s Supply Chains)，對四個重點產業的供應鏈進行100天的初期審查，并對6個行業進行長期審查。初步審查報告強調要對關鍵工業部門的技術工人進行教育和培訓，投資基礎設施以擴大美國國內制造能力，加強與外國伙伴合作建立全球標準，并繼續加強美國供應鏈的多樣化以確保美國經濟繁榮和國家安全。其中，美國社會各界呼吁減少對其他國家半導體的依賴，提出《2021美國創新和競爭法案》(UnitedStatesInnovationandCompetitionActof2021)等相關法案，旨在提高美國競爭力，支持美國芯片產業。眾議院還通過《2022美國競爭法案》(AmericaCOMPETESActof2022)，旨在加強STEM教育計劃、提升美國經濟競爭力和加強研究安全。雖然這些法案并未完全落實，但國會將努力協調，目標是盡快推動最終的立法方案。

無論是奧巴馬、特朗普還是拜登政府，無論使用什么樣的政策工具，一系列政策的核心是提高制造業的就業和產值，更加重要的是通過教育和創新來實現產業升級，重構美國制造的核心競爭力。那么，美國制造業回流政策實施以來，美國制造業競爭力是否真的有明顯提升就成為關注的重點。本文對美國政府的回流政策對其產業競爭力的影響進行定量分析。同時，希望通過對美國制造業競爭力變化的研究，從而挖掘不同回流政策的潛力和有效性，從中得到經驗和借鑒。

三、研究設計

(一)變量選擇

1.核心解釋變量

由于政策發布后需要一定的時間去實施并落實到位，往往存在一定的時滯性，且不同行業不同政策所產生的時滯不相同，也無法統一量化。因此，本文參考以上回流政策中提及的制造業行業，同時結合Reshoring Initiative數據庫收集的7000多條美國企業回流案例，篩選出因受以上政策影響回流至美國國內的制造業行業共618個案例。此外，根據聯合國工業發展組織2011年發布的有關制造業科技強度定義(21)“OECD REV. 3 TECHNOLOGY INTENSITY DEFINITION”, 2011, https://www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf, June 16, 2022.，經合組織科學、技術和工業理事會將國際工業分類標準四分位下的127個制造業行業進行分類(如圖2)，共分為高技術行業(11個)、中高技術行業(36個)、中低技術行業(27個)和低技術行業(53個)。本文通過將618個案例與國際工業分類標準的127個制造業行業進行一一對照，最終篩選出60個受回流政策影響的行業作為本文的處理組。

2.被解釋變量

本文的被解釋變量為制造業競爭力指標。當前有關產業競爭力理論的發展雖然深入但尚未形成完整體系，目前常見的判斷方法主要包括多因素綜合分析法(22)比如世界經濟論壇將130個指標綜合起來判斷其競爭力以及洛桑國際管理發展研究院使用高達330個指標，但此法對于數據收集的難度相對過高，因此不使用于本文。以及進出口數據法等。(23)甄峰、趙彥云：《中國制造業產業國際競爭力：2007年國際比較研究》，《中國軟科學》2008年第7期。因為國際貿易數據容易獲取，多個世界性組織都有詳盡準確的國際貿易統計數據可供分析。因此，本文使用進出口數據構造顯示性比較優勢指數(Revealed Comparative Advantage Index，簡稱RCA指數)，作為衡量制造業國際競爭力的一種指標來進行分析。(24)范愛軍：《中國各類出口產業比較優勢實證分析》，《中國工業經濟》2002年第2期；王江、陶磊：《裝備制造業強國競爭力比較及價值鏈地位測算》，《上海經濟研究》2017年第9期；唐曉華、劉蕊：《中國高鐵全球價值鏈地位測度和國際競爭力比較》，《財經問題研究》2020年第10期。RCA指數最初是由美國經濟學家貝拉·巴拉薩(25)Bela Balassa, “Trade Liberalisation and ‘Revealed’ Comparative Advantage,”The Manchester School, vol.33 no.2 ,1965, pp.99-123.提出，擺脫了許多理論假設的制約，消除了一國和世界出口總量的波動對計算結果的影響。由于能較好反映一國某產業出口與國際平均出口水平的相對優勢，RCA指數是測度一個國家或一個地區出口商品產業是否具有國際競爭力比較常用的方法。(26)陳立敏、譚力文：《評價中國制造業國際競爭力的實證方法研究——兼與波特指標及產業分類法比較》，《中國工業經濟》2004年第5期；陳佳貴、張金昌：《實現利潤優勢——中美具有國際競爭力產業的比較》，《國際貿易》2002年第5期。巴拉薩在1965年發表的RCA指數主要是指一個國家某種商品的出口值占該國所有出口商品總值的份額，與世界該類商品的出口值占世界所有商品的總值的份額的比例，其表達公式為：

其中，Xj表示j國商品的總出口，Xij表示j國i產品的出口總值，Xw表示世界總出口，Xiw表示世界i產品的出口總值。當RCA>1時，表示該產業產品在國際中的出口比重大于世界該產業產品的總出口比重，則意味著該國該產業在國際市場上有比較優勢，其外貿競爭力較強；當RCA<1時，則表示該國該產業在國際市場上有相對劣勢，其外貿競爭力相對較弱；當RCA=1時，則表示該國該產業在國際市場上沒有所謂的相對優勢或劣勢，自我平衡。

本文使用聯合國貿易數據庫(UN Comtrade)中2000—2019年SITC3級5分位的進出口數據來計算RCA指數。但為了更好地說明不同技術水平產業競爭力的變化，參考歐盟統計數據庫Eurostat提供的轉換表(27)產業分類體系對應轉換表(ISIC REV.3 -SITC REV.3)引用自歐盟統計數據庫：https://ec.europa.eu/eurostat/ramon/relations/index.cfm?TargetUrl=LST_REL，2022年5月20日。，將基于SITC3的數據與ISIC3進行多對一的匹配。由于部分行業進出口數據在統計上有不同程度的缺失，本文刪去了部分行業，最終共有108個制造業行業，可根據科技強度分為高技術(11個)、中高技術(36個)、中低技術(23個)和低技術(38個)四種行業類型。本文將根據Reshoring Initiative數據庫整理的60個行業作為處理組，而其余48個行業作為對照組。

ISIC Rev.3(數字代碼)High-technology industries高技術行業Aircraft and spacecraft353Pharmaceuticals2423Office, accounting and computing machinery30Radio, TV and communciations equipment32Medical, precision and optical instruments33Medium-high-technology industries中高技術行業Electrical machinery and apparatus, n.e.c.31Motor vehicles, trailers and semi-trailers34Chemicals excluding pharmaceuticals24 excl. 2423Railroad equipment and transport equipment, n.e.c.352 + 359Machinery and equipment, n.e.c.29Medium-low-technology industries中低技術行業Building and repairing of ships and boats351Rubber and plastics products25Coke, refined petroleum products and nuclear fuel23Other non-metallic mineral products26Basic metals and fabricated metal products27-28Low-technology industries低技術行業Manufacturing, n.e.c.; Recycling36-37Wood, pulp, paper, paper products, printing and publishing20-22Food products, beverages and tobacco15-16Textiles, textile products, leather and footwear17-19Total manufacturing15-37

(二)模型設定

在政策實施效果評估文獻中，目前比較常用的方法為雙重差分模型(DID)。DID模型能夠通過兩次差分有效控制一些宏觀經濟變化，以及不同行業的特定條件。本文采用雙重差分法，對美國政府一系列的回流政策能否提升相關行業的競爭力進行評估，其基本形式如下：

RCAit=β0+β1ingroupi×aftert+β2Xit+μi+φt+εit

其中RCAit表示顯示性比較優勢指數。aftert為處理效應時期虛擬變量，由于制造業回流政策最早于2009年發布，但政策實施有一定時滯性，因此本文決定將2012作為政策實施的年份，即將2012年及之后賦值1，之前則為0。(28)韓永彩：《美國再工業化對中國制造業國際競爭力的影響》，《國際經貿探索》2016年第4期。ingroupi為處理組虛擬變量，表示該行業是否受制造業回流政策影響，若該行業受到政策影響則取1，否則為0。本文的核心解釋變量就是雙重差分的交互項(ingroupi×aftert)，用于估計制造業回流政策的影響，系數(β1)即為回流政策對產業競爭力變化的實際影響。為了便于展示，我們在基準回歸中將交互項簡稱為post。Xit是一組隨時間變化的行業特征變量，根據現有研究，本文最終確定控制變量包括行業研發投入(R&D)和外商直接投資(FDI)。(29)焦國偉：《全球金融危機后美國制造業發展戰略研究》，第86頁；余東華、孫婷、張鑫宇：《要素價格扭曲如何影響制造業國際競爭力》，《中國工業經濟》2018年第2期。控制變量數據均來自OECD數據庫，同時考慮內生性問題，將控制變量滯后一期加入模型。此外，φt和μi分別用于控制年度固定效應和企業固定效應，εit為隨機誤差項。

四、實證檢驗與分析

(一)基準估計

本部分通過構建雙重差分模型來評估制造業回流政策對制造業行業競爭力的影響，估計結果如表1所示。

表1 基準回歸結果表

表1中，列(1)、列(2)分別為未引入控制變量和引入控制變量的回歸結果。驗證發現，關鍵解釋變量的系數為負，表示回流政策會減少美國制造業的競爭力。但是，雙重差分項系數在1%、5%和10%的顯著水平下均不顯著，證明我們不能拒絕原假設，即無法判斷制造業回流政策對美國制造業競爭力的影響。因此，從整體來看，一系列回流政策對競爭力的影響并不明顯。在對回流政策整理分析時發現，一系列政策的核心是高端制造業，對標德國工業4.0。因此，本文繼續進行分樣本回歸，僅使用高技術行業和中高技術行業的部分數據進行回歸，共940個觀測值。列(3)、列(4)分別為分樣本未引入控制變量和引入控制變量的回歸結果，不難發現，DID交互項post的系數均在5%的水平下顯著為正。這說明，在中高技術行業內，一系列回流政策提高了制造業的競爭力。這也驗證了前文的判斷，美國政府一系列回流政策對制造業競爭力的整體影響并不明顯，短期主要為了解決國內制造業就業問題和貿易失衡等問題，而長期則是對準高端制造業，重塑其高端制造業的領先地位，一系列政策對中高端制造業競爭力有顯著提升。

回流政策對總體競爭力的影響并不明顯，是因為這些政策本身更多是直接救助，對產業競爭力并沒有顯著作用，或是通過一些教育或創新投資來間接推動競爭力提高。影響產業競爭力進步的原因很多，制造業國際競爭力的提高往往是由技術進步帶來整體產業的發展，回流政策在其中的影響可能比較小。而且目前政策推出的時間有限，推出后需要時間去付諸行動，因此在現有數據的基礎上，回流政策對產業總體競爭力的作用尚不明顯。

(二)穩健性檢驗

1.平行趨勢假定

在進行DID回歸之前，一般要求處理組和對照組滿足平行趨勢假定，以保證估計量的無偏性。在本文的基準回歸中，平行趨勢假定是指在制造業回流政策頒布之前，受政策影響行業和不受政策影響行業的發展趨勢基本保持一致。但在政策實施后，處理組和控制組平行趨勢的打破就表明了回流政策的實施對制造業國際競爭力造成了趨勢上的改變。平行趨勢檢驗的結果如圖3所示，其中橫軸為年份，縱軸為不同分行業層面競爭力的均值。實線表示處理組，也就是受政策影響的行業的競爭力均值，虛線表示對照組，也就是不受政策影響行業的競爭力均值。如圖所示，在回流政策之前，兩組行業競爭力的增長趨勢基本相同，并未有顯著的趨勢改變，直到政策生效以后，即2012年開始，受政策影響的部分行業競爭力開始超過不受影響的部分行業。這與本文選擇2012年作為模型的政策時間節點保持一致，雙重差分模型滿足平行趨勢假定。

圖3 雙重差分的平衡趨勢檢驗

2.時變DID

由于回流政策提出的時間不一，使用傳統DID可能會導致交互項的估計有偏，因此本文使用Beck等提出的時變DID(time-varying DID)方法進行回歸。(30)Thorsten Beck, Ross Levine and Alexey Levkov, “Big Bad Banks? The Winners and Losers from Bank Deregulation in the United States,”The Journal of Finance, vol.65, no.5, 2010, p.1650.時變DID在一些文獻中也稱為多時點DID或漸近DID。下面使用這種方法對前文的回歸進行穩健性檢驗。在雙重固定效應的估計框架下，時變DID的一般化模型設定是：

RCAit=β0+β1Treatit+β2Xit+μi+φt+εit

估計結果如表2所示，多時點DID方法用描述個體隨時間變化受政策影響的Treatit來代替傳統DID中的交互項。(1)(2)列匯報了一系列回流政策對整體制造業競爭力的影響，結果顯示Treatit對應的系數并不顯著。而(3)(4)列匯報了僅考慮高和中高技術行業內，一系列回流政策對競爭力的影響，結果顯示Treatit對應的系數均顯著為正。說明一系列回流政策對美國整體制造業競爭力并無明顯影響，而政策主要是針對中高技術行業，對中高技術制造業行業競爭力的提升有顯著影響，這也與基準回歸的分析一致。

表2 時變DID回歸結果

3.動態面板

王麗娜、楊帥等研究表明此類政策制定的過程可能也會考慮相關行業競爭力(31)王麗娜：《美國制造業回流的實施效果分析及對我國外貿的影響》，《對外經貿》2013年第9期；楊帥：《美國制造業回流政策分解與效果分析——基于企業要素投入成本和競爭力視角》，《西部論壇》2015年第4期。，因此為了檢查雙向因果的內生性問題，參考余東華(32)余東華、孫婷、張鑫宇：《要素價格扭曲如何影響制造業國際競爭力》。的方法，在解釋變量中納入國際競爭力的滯后一期，建立動態面板模型：

RCAit=β0+β1RCAit-1+β2Postit+Xit+μi+εit

結果如下，表3中(1)列為回流政策對整體競爭力的影響，第(2)列為僅在高和中高技術行業中回流政策對競爭力的影響。不難發現，Postit的系數在整體情況下并不顯著，而在只考慮高和中高部分行業時顯著為正，與基準回歸的結果一致，證明了回歸結果的穩健型。

表3 動態面膜回歸結果

五、研究結論與政策啟示

(一)作用機制與進一步分析

在經過一系列穩健性檢驗后，基準回歸的結果仍然成立，回流政策對整體競爭力的影響并不明顯。但聚焦在中高端領域制造業內，回流政策則明顯能提高產業的國際競爭力。最后，本文將進一步對政府回流政策的細節進行梳理，從而探討這些政策對促進中高端制造業競爭力的可能影響機制。

2011年的《先進制造伙伴計劃》(AMP)提出在制造業、大學和政府之間形成伙伴關系。通過聯邦和地方政府投資，將學校和企業聯合起來，以縮短開發和部署時間，在關鍵的國家安全領域重塑國內制造能力。該計劃最初由美國著名化工企業陶氏化學的董事長Andrew和麻省理工的校長Susan共同領導，并由國家經濟委員會、科學技術政策辦公室(OSTP)和國家科學與技術顧問委員會(PCAST)協助。在此基礎上，美國又頒布了《振興美國制造業和創新法案》(RAMI)，在該法案的第8條指示下建立國家制造創新網絡戰略計劃(NNMI)(后改名為“Manufacturing USA”)，依舊是通過結合學校、政府和企業，以解決與行業相關的先進制造挑戰，從而提高行業國際競爭力，實現經濟增長的同時加強國家安全。美國政府一直以來重視對教育和研發的投入，但近來意識到，雖然對早期基礎研究的投資十分重要，但不足以確保新技術從發明到產品研發整個過程的順利進展。NNMI計劃旨在促進穩定與可持續的國內創新生態系統和熟練勞動力的培訓，以加速充滿前景的先進制造技術的開發與部署。根據國家需求、全球環境和相關領域競爭力水平等，該報告確定了相關的優先技術領域清單，這些內容會隨時間的推移不斷更新，最終發展成真正的技術路線圖。為了圍繞這些技術開展研發工作，國家制造創新網絡(NNMI)建議在全國范圍內建立至少15個制造創新研究所(MIIs)。如圖4所示，它依照AMP制定的框架，建立與大型企業相關聯的中小企業制造創新研究所(MIIs)。每個研究所由政府(聯邦和州)和參與的相關企業共同出資分擔成本，同時依托多學科大學提供應用科學與工程方面的技術支持。

圖4 美國國家制造創新網絡戰略計劃(NNMI)

我們發現，這種融合與普通的產學研不同，也與過去單純的投資創新不同。首先，它填補了政府和高校與私營部門的缺口。過去，政府支持的研發往往同企業的產品開發之間存在一定差距，創新研究所(MIIs)的主要作用就是填補這一空白。基礎研究和新發現往往是由好奇心驅動的，最終目標是驗證一個想法。相反，生產活動是系統的、集中的和有競爭力的行為。制造商往往注重開發和規模化可復制的高產量、高質量和低成本的產品及生產過程。而且，NNMI利用協同效應降低整個行業的成本，從而獲得全球競爭力，避免不必要的浪費。

其次，創建這樣一個制造業生態系統有助于加強中小企業和大學之間的合作。中小企業已是市場經濟生態中最活躍的創新主體，但傳統的創新政策很難真正促進中小企業創新。美國學者Elisabeth Reynolds認為中小企業在與大學合作時往往面臨一些挑戰。(33)Elisabeth B. Reynolds and Yilmaz Uygun, “Strengthening Advanced Manufacturing Innovation Ecosystems: The Case of Massachusetts,”Technological Forecasting and Social Change, vol.136, 2018, pp.178-191.一是許多中小企業認為大學很難接觸且對用戶不友好，兩者協作的成本通常高得令人望而卻步。二是中小企業通常習慣在短期或中期的時間限制下工作而大學的工作時間更長。三是兩方的目標和議程存在根本分歧，學術界認為創新是“從新創造的知識中產生的一種全新的東西”，而中小企業則認為“創新是創造一種能夠增加企業利潤的產品或過程”。(34)Silvia Massa and Stefania Testa, “Innovation and SMEs: Misaligned Perspectives and Goals among Entrepreneurs, Academics, and Policy Makers,”Technovation, vol.28, no.7, 2008, pp.393-407.因此，找到讓中小企業參與新技術的研究和討論對于提高它們的創新能力至關重要，而該網絡的建立在這方面起到關鍵作用。Elisabeth通過對馬薩諸塞州的先進創新生態系統研究發現，實體的大型OEMs、中小型供應商、初創企業和非實體的大學或研究機構作為四個關鍵節點，構成了整個先進創新制造業生態系統。國家在構建和促進各個節點和之前的互動中扮演著重要的角色，必不可少。

最后，整個生態系統建設也是競爭力提升的關鍵，建設完整的生態系統是每個研究所的核心職能，而不是政府大包大攬。研究所在地區層面運作，利用地區產業集群的優勢，將它們的技術和合作流程在全國范圍內轉化給其他制造商, 促進各個研究所的經驗在國家層面結合。每一個制造研究所都類似于一個產業創新聯盟，而NNMI實施過程是一個系統工程，它致力于在全美范圍內編織形成一張制造業創新大網。各個創新節點之間具有高效的信息共享機制，使得美國制造業能夠最大程度上吸收全美的創新技術、創新理念，保證美國制造業的創新活力。

我們發現這種模式可以有效地通過政府將學校和企業聯合起來，在指定的關鍵領域進行合作創新。在此基礎上，由多個制造創新研究所互相交織，形成創新網絡來持續影響關鍵行業的產業競爭力。美國當前這種創新制造網絡的出現并非偶然或突然的戰略舉措，而是美國創新方面公共政策的重要實施手段。(35)賈根良、楚珊珊：《產業政策視角的美國先進制造業計劃》，《財經問題研究》2019年第7期。

(二)主要結論和政策建議

總體來看，盡管美國制造業產業的比較優勢在回流政策下并無很明顯的提升，但是若只關注中高技術領域的相關產業，回流政策的確能夠有效地促進產業競爭力的提高。美國制藥、先進材料和精密儀器等中高端制造業具有巨大潛力，是美國未來制造業發展的核心，這也與美國具體制造業回流政策的內容相印證。美國一系列回流戰略短期的核心是解決國內制造業就業和制造業產值下滑嚴重的問題，而長期的重點則是以創新為基準，實現并加強“產學研政”合作，最終實現產業升級優化，提高高端制造業的產業優勢。其政策的長期核心不在于傳統制造業的回歸，而是聚焦于制造業中附加值最高的領域，重振其制造業的領先地位。這一系列過程需要大量的投資與積累，完善經濟體系非一朝一夕可以形成，因此高端制造業有其發展的潛力。雖然其整體產業競爭力提高得并不明顯，但為其未來的重振奠定了良好基礎。因此，美國重振制造業對我國制造業的影響不能小覷。

20世紀末以來，中國制造業飛速發展，逐漸形成一套獨立的工業體系，但是中國制造業雖大不強的問題尤為嚴重。特別是在資源利用率、自主創新和質量等方面仍與世界先進制造業水平存在一定差距。為了應對新一輪科技革命和建設制造強國的挑戰，我國也出臺了《中國制造2025》來應對挑戰，推動產業優化轉型。無論是從發展的重點領域還是從發展所需的資源來看，中美制造業未來發展的核心有著高度的一致性，因此，中美兩國的產業關系將會從互補逐漸走向競爭，國家間的產業競爭也不會停止。由于中美產業未來發展趨勢的相似性，我國應當主動減少對美國市場的依賴，堅定對外開放，維護多邊貿易體制。要全面增強我國參與全球經濟治理的能力，應更加主動地參與到新一輪的規則談判。包括數字經濟、WTO改革等領域，借助多邊談判推進符合發展中國家需求的新規則，營造良好的外部經貿環境。同時，中國制造市場的需求非常大，巨大的國內市場將為中國高端制造業的發展提供廣闊空間。因此，要充分利用中國國內這個“大市場”， 開拓多元化市場，盡量減少美國政府推動的回流政策對中國企業的影響。

在具體的產業政策方面，我國應當繼續扶持核心產業，促進產業升級，同時注意保護國內制造資源。隨著我國經濟的快速穩定發展，提升發展質量，產業轉型成為全民共識。轉型不止包括向新產業進行轉型，更是舊產業進行技術升級、模式升級與管理升級。

一方面，低端制造業始終是制造業發展的基礎，不能因為低端的勞動密集型制造業附加值較低就被認定為需要淘汰的落后產業。所有先進的高端技術密集型制造業也需要低端制造業的生產環節與其進行匹配，而且勞動密集型的傳統制造產業對于解決我國就業問題具有重要意義。我國在實現產業轉型的道路上不應直接拋棄傳統制造業，而應對其進行改造，進一步鞏固和發展具有比較優勢的低端制造業，把低端環節做到極致，使其在全球產業價值鏈中無可替代。對于如何實現傳統制造業的改造升級，我們可以借鑒美國經驗，例如美國國防部聯合美國先進纖維(AFFOA)研究所正在試圖將傳統纖維、紗線和紡織品轉變為高度復雜的集成和網絡化系統，以革新整個紡織行業。通過將傳統的纖維、紗線和紡織品與集成電路、LED、太陽能電池及電子傳感器等先進手段結合在一起，促進紡織工業變為有附加值的高技術產業。隨著該研究所不斷聚焦革命性纖維與織物的研發與應用，標志著美國紡織業跨入先進織物時代。這些新型的纖維與織物不僅能為會員企業創造商業利潤，而且還可以作為高科技傳感器執行戰斗命令，為關鍵的國家安全問題提供了獨特解決方案。但是，做好這點的前提，一是企業要調整經營戰略思維并善于利用國家在結構性轉型中啟動的各種政策，二是相關政策制定者要注意政策的宣傳，避免政策與中小企業發生脫節問題。在實際生活中，很多中小企業，特別是一些傳統產業的中小企業，不了解國家扶持政策，更無法利用扶持政策來推動自身的轉型升級。三是政府要采取措施充分釋放中小企業的科技創新活力。中小企業在經濟社會的重要地位毋庸置疑，中國政府已強化對中小企業的支持，包括一系列減稅降費等政策措施，但中小企業的創新活力始終不足。通過梳理美國的制造業政策措施，我們發現中小企業成為美國技術創新和轉化的主體，也是產業界的核心代表。因此，激發中小企業的創新能力對我國推進高質量發展至關重要。

另一方面，在高端制造業領域，應進一步加大科研投入，為先進制造業研究提供必要的資金支持，尤其是在信息技術、生物技術、新材料技術、機器人技術和航天飛行器技術等領域加大投入。創新是產業發展的主要動力，中國制造業應該向創新型方向發展，形成以自主創新為核心的競爭新優勢，抓住新一輪科技創新和產業變革所帶來的機遇。中國當前科研投入水平不斷提高，當前投入強度已接近經合組織國家平均水平，但總體成果轉化應用不多、創新效率不高。因此，可以學習美國經驗，利用政府投資，發揮企業、大學、科研機構的協同效應降低合作成本，共同進行新技術的研發和投資。為避免創新資源分散，每家制造業創新中心只專注一個特定的技術領域，這種結合有效地彌補了創新鏈中從基礎研究到商業化的關鍵一環。其次，可以參考美國政府構建可持續的創新生態系統，節約國家財政支出，以最低的成本實現創新發展。構建創新生態系統是美國創新戰略乃至構筑國家競爭力的核心，在NNMI計劃中，美國政府對該計劃中的投資周期僅為5—7年，聯邦政府利用公共投資吸引社會的私人投資，通過不斷的成果產出和商業化過程，實現良性循環。各個研究所計劃在成立數年后憑借會員費、知識產權許可等實現自我維持。盡管美國著重強化高端領域競爭優勢的做法并不一定適合我國當前國情，但其施政思路值得我們學習與借鑒。第三，在支持創新研發的同時要確保完善知識產權相關體系建設。完善的知識產權體系是美國制造創新網絡項目成果的必要因素之一，美國先進制造國家項目辦公室(AMNPO)專門出臺了《國家制造業創新網絡知識產權指南》(36)Michael F.Molnar,Guidance on Intellectual Property Rights for the National Network for Manufacturing Innovation, October, 2014，https://www.manufacturing.gov/sites/default/files/2018-01/nnmi_ip.pdf，July 12,2022.，指導各創新研究所(MIIs)依自身情況提出知識產權的保護、共享和發布計劃，避免出現權益糾紛。最后，還要注意完善我國基礎設施建設，營造高效的投資軟環境。要重視激活高質量發展動力，尋找制造業新的增長點，推進關鍵核心技術攻關和自主創新，打造國家重要先進制造業高地和具有核心競爭力的科技創新高地。

此外，在人才方面，中國作為人口大國，人力資源優勢明顯。因此，首先要繼續加大教育投資，提升教育質量，積極制定相關政策吸引海外人才并留住本土高技術水平人才。其次，要注意中國大量制造人才培養與企業實際需求脫節，產教融合度不夠的問題。實現制造強國戰略需要充足的人才保障以及健全的人才培養系統。本研究發現美國也意識到其制造業勞動不足的現象，在其可持續創新生態中，對制造業勞動力的培養也十分重視。通過已經搭建的合作平臺，利用研討會、課程、實習和學徒等方式來教授先進的制造技術，為美國制造業創造未來的勞動力。中國也應當進一步推動制造業企業與高校的融合，政府要發揮其無可替代的作用，幫助職業學校和應用型本科高校與制造業相關行業搭建合作橋梁，降低合作成本，從而促進合作創新。最后，目前制造業生產一線工人的工資和福利待遇水平較低，這些問題正制約著我國制造業的轉型升級和進一步發展，因此也必須要引起重視。