基層黨政一體體制與多類型彈性治理機制

朱靜輝

（溫州醫科大學公共衛生管理學院，浙江 溫州 325035）

一、問題的引出

伴隨著國家財政與政府體制的改革，基層政權的行為邏輯與角色也在不斷進行調適。基層治理體制的調適大致劃分為兩個方向：其一是過程性的調適，隨著國家控制進程與社會改造目標的變化，基層政權的行為與角色也相應的不斷進行調整[1]130-166；其二是在地性的調適，中國區域廣闊，始終存在著統一性與有效治理之間的矛盾[2]，不僅在政策貫徹中出現因地適宜，在具體的治理機制上也會進行在地化的調適。當前，對于鄉鎮政權的研究主要集中于基層政權行為的過程性、階段性調適，并沒有關注到基層政權組織結構方面，而且有關在地化的基層治理組織調適機制被過程性的政府行為變化所遮蔽了，但本質上，基層政權過程性與在地性的調適都需立足于基層治理體制與機制性的基礎結構。

作為最基層的政權，鄉鎮雖然在機構設置與職能屬性上大同小異，但是鄉鎮規模、對象以及任務隨著鄉鎮層次的分化產生了較大區別。但是，無論是山區小鎮，還是沿海經濟發達大鎮，他們在體制的架構上都是有“本”可依的，按照法律與行政的架構創建鄉鎮一級政權。同時，我們也看到，大多數基層政權研究中也存在著碎片化的個案研究路徑，對鄉鎮并沒有形成一個系統性的理論框架，也沒有進一步深入鄉鎮內部進行探索。

本研究從鄉鎮治理體系的體用關系角度分析鄉鎮組織在地化調適機制，試圖建立一個基層政權組織的橫向比較框架，以此說明中國基層治理體制的穩定性與治理機制所具有的彈性。基層治理體制與基層治理機制構建了基層治理體系，表現為黨政一體化體制與治理機制彈性化運作。在鄉鎮政權中，黨政雖表現為名義上的分工與對接，在具體實際的治理過程中，具有黨政融合一體的科層組織色彩。黨政一體化的架構決定了絕大多數鄉鎮組織體制框架的同構性，但是，由黨政一體化所衍生出來的治理機制則極富彈性，圍繞著鄉鎮黨政一體化的內核，創造了極富于彈性的基層治理機制，以應對科層體制下的共性壓力與鄉土社會的異質性治理。

二、基層政權的整體主義視角與研究路徑

鄉鎮研究存在著一種整體主義的預設，即鄉鎮被看作是內部勻質、結構單一的行為主體，其內部的組織架構、層次與人事匹配并不清楚，久而久之，鄉鎮政權的內部成為了研究的“黑箱”。鄉鎮整體主義視角源自歷史變遷中的鄉鎮政權變動。王銘銘在考察鄉鎮制度的歷史變遷中認為鄉鎮政權是現代國家政權建設的正式權力下沉地方的產物，[1]130-166延續了杜贊奇有關現代民族國家建設國家政權下沉的思路。[3]而按照Shue的觀點，以人民公社為典型的基層政權類似蜂窩狀的結構形態是抵制中央某些政策的自給自足單位。[4]在歷史視角中，鄉鎮政權是作為國家權力的地方代理人出現，改革開放以后的基層政權研究也遵循了這一視角，海外學者在研究鄉鎮的時候，普遍把中國的基層政權看作是單一的主體行動者，提出了“法團主義”[5]“地方政府即廠商”[6]的觀點，突出地方政府單一性角色。

國內研究存在著兩種整體主義的鄉鎮研究路徑：結構性的整體主義與自主性的整體主義。結構性的整體主義是把鄉鎮看作是科層制體系下的代理型政權，注重從科層關系中考察鄉鎮角色與行動邏輯的變化，如壓力型體制下基層政權的整體性角色，[7]或者隨著國家與農民關系的變動發生基層政權整體性角色變遷，從汲取型政權轉變為“懸浮型”政權，[8]抑或在國家項目制引領下的鄉鎮逐漸蛻變為“協調型”政權。[9]結構性的整體主義注重從鄉鎮所在的組織科層體系中探究鄉鎮整體性角色行動邏輯。而自主性的整體主義則是側重于鄉鎮政權的獨立性、自主性，按照張靜的分析，現代國家政權建設并沒有成功的塑造鄉鎮政權，反而在失去了約束之后，鄉鎮成為離間國家與社會的力量，成為具有自我獨立性的政權經營者。[10]這一視角本質上是把鄉鎮看作為有強自我獨立性的政權，沿循這一思路，鄉鎮可以有選擇性的執行對自身有利的政策，[11]鄉鎮政權從早期的政權代理人向自我謀利型政權轉變，[12]型塑一種在地化的自我發展型政權。[13]但是，更多的研究是綜合了結構性整體主義與自主性整體主義視角，鄉鎮不是完全科層制下的全理性執行機構，也并不是能夠脫離科層結構的完全自主性主體，它是在科層制目標管理責任下擁有一定自主性空間的主體，諸如，基層政權的共謀行為[14]、鄉鎮策略主義等。[15]

縱觀現有鄉鎮研究存在著整體論與碎片化兼具的特點。首先，鄉鎮處于國家與社會的交接點決定了它的整體性角色，由于國家與社會關系的雙重變動都會導致現有鄉鎮行為邏輯發生變化。鄉鎮整體主義路徑較好解釋了鄉鎮政權在階段性變動過程中鄉鎮政權的角色轉變與行為邏輯，卻忽視了鄉鎮政權在地性的調適；其次，碎片化研究專注于某些鄉鎮的個案探討。碎片化研究表明不同區域鄉鎮組織的治理結構、治理任務與運作方式都存在著不同的行為方式，有關鄉鎮的個案研究都揭示了不同鄉鎮治理方式的極大差異。這就提出了一個被歷時性整體鄉鎮政權調適所長期掩蓋的問題，即鄉鎮橫向的地域性調適問題，鄉鎮的這種地域性調適與縣級政權單位非常不同，無論任何規模的縣級政權，在縣級條塊設置中都體現同質性。但是，鄉鎮設置卻極為靈活，鄉鎮組織內部的部門無須遵循嚴格的對應部門進行設置；最后，整體論的觀點或者碎片化的個案研究很少關注鄉鎮政權的體制框架或者內部治理機制，理解鄉鎮政權的運作既要看外在的制度環境同樣也要剖析鄉鎮內部的組織架構和鄉鎮內部的人事制度安排。相對于整體主義范式的鄉鎮研究，鄉鎮內部研究主要側重于鄉鎮組織管理與治理機制研究。鄉鎮內部的研究主要基于從結構-功能分析框架中探討鄉鎮的要素性功能[16]，如鄉村利益共同體，鄉鎮行政包干制以及鄉鎮駐村制度等等。研究者從鄉鎮應對治理任務的治理方式概括鄉鎮內部組織存在著U型（運動式治理）、M型（科層結構）以及H型（行政發包制）的三種治理結構，但是，這種分類實質上源自于組織理論的一種演繹，現實中的鄉鎮治理會隨著治理任務、治理風險的不同而產生組織結構的變動。[17]由組織理論所演繹的鄉鎮治理靜態結構過于理想化，難以擺脫鄉鎮整體主義的預設。

本研究從鄉鎮組織內部的治理體制與機制入手分析鄉鎮治理體系框架，并以各個區域鄉鎮政權為基礎歸納現有的鄉鎮治理體制與運行機制。鄉鎮組織治理建立在黨政一體為“體”、治理機制彈性為“用”的體系基礎上。黨政一體奠定了鄉鎮內部治理結構的基礎性構造，在黨政一體化基礎上，鄉鎮內部治理結構呈現了較為豐富的多樣性與彈性化運作空間，在具體的治理過程中形成了契合地方性治理任務的組織機制。

三、基層治理體系中的體與用

中國基層治理體系是基層治理的制度體系，是基層治理制度的總體性概括，它并不是簡單的各項治理制度與內容相加，而是各種治理制度之間有機關聯構成的整體，是社會治理結構的總攬。治理體制位于治理體系的核心，處于決定性位置的矛盾主要方面，決定了具體的治理機制與治理運作方式，是治理方式的“本體”。治理機制是治理體系內涵的延伸，是治理體制決定下的具體治理組織、方式的靈活性應用。中國基層治理體系中，黨政一體化是基層治理體制的主要內容與核心，是基層治理體系中的本體，在黨政一體化基礎上，衍生出多類型的彈性治理機制，構成了具體治理組織、治理方法的應用層面。

（一）黨政一體：基層治理體制的基礎性構造

鄉鎮權力結構是以黨委為核心、以鄉鎮黨委書記為“當家人”、黨政高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構。[18]越到基層，黨政合一的趨勢愈加明顯。[19]黨政體制是中國共產黨領導的政治體制，與西方國家的行政國家理念不同，我們國家的政治體制安排是緊緊圍繞著中國共產黨作為執政黨展開。[20]正是中國共產黨的全面領導，創造了中國特殊的治理體制安排與制度優勢，以黨的力量整合行政科層部門資源施行整體性治理，實現總體性、結構性的轉變。[21]作為一種體制性的總體性歸納，黨政體制具有描述性與闡釋性的雙層內涵，卻并沒有指出各級政權治理體制中的獨特之處，尤其是黨政體制對于基層治理體制而言存在著過于頂層化概括的弊端。黨政統合主義強調的是國家行動對社會自主性、自覺性的有意識塑造，把組織化的社會利益納入到國家體系中進行控制。[22]對黨政統合概念的闡釋中，更為注重黨對行政科層的整頓與整合，黨組織體系所具有的克服行政科層弊端突破常規治理形態，以及靈活轉換工作任務的形態。[23]可見，在具體的治理切入中，黨政統合其實與黨政體制概念類似，都強調黨委組織對全局性的把控與調整，以克服行政體系中的部門碎片化、常規化以及形式主義作風等問題。

總體而言，黨政體制與黨政統合制在其表述中都存在著政治與行政的二分理念，但與西方政治與行政二元分立的側重點不同，在中國語境中更強調二者之間的結合以及政治統領行政科層的優勢。然而，不可否認，潛在的二元劃分仍然約束著現有中國政權的運作研究，并且從治理體制與治理形式上看，黨政體制與黨政統合并不適用于歸納與闡釋鄉鎮政權的治理體制，這一點黨政一體化反而顯得更為貼切與核實。鄉鎮高度的黨政一體化特征，體現為以下幾方面。

1.黨政分工模糊

鄉鎮雖存在著黨政兩套設置體系，但是實際工作中分工相當模糊。分工模糊表現在鄉鎮黨政一把手的統領性，上級布置的黨口與政口工作，鄉鎮黨委書記、鎮長都是總體上的負責人，鄉鎮沒有具體的黨政分口會議，而是以黨政聯席會議為主要的決策執行機構。在具體執行工作中，鄉鎮主要遵循事本主義，呈現了鄉鎮黨政班子的綜合性治理特點，無論任何工作，鄉鎮黨政班子都會具體參與。而且作為最底層的國家政權，鄉鎮工作往往需要集合全鎮力量完成一些重點工作、中心工作。在重點工作、中心工作中更是會打破形式主義的分工，以黨政一體化方式包干執行任務。

2.黨政融合包干

黨政融合包干包含了黨政融合與治理事務包干的雙層含義。無論是鎮黨委委員還是鄉鎮政府領導成員，都要承擔鄉鎮的包村劃片工作。在包村工作中，可能需要涉及到自己口子的內容，但是絕大多數工作內容是其他分管領導所負責的口子部分，黨政一體化既有口子的內容又有綜合性的內容。其次，是在治理事務上，也存在著黨政包干現象，如信訪、環境整治以及河道治理等等，這些任務無論是黨委口子還是政府口子的人員都會參與到治理過程中，黨委口子的人員也擔任河道長或者信訪包片負責人等，處理一些事務問題。這其實就是黨政一體化的包干，黨政人員完全融合一起進行調配，黨政包干實際上也說明了鄉鎮綜合治理的黨政一體化。

3.政治與行政統合互嵌

黨政一體化的另一個特征是行政與政治統合的靈活切換與應用，在行政命令無法按部就班的完成之時，黨政一體化就會運用政治性動員方式處理。在基層治理過程中，講政治是作為一種社會動員與群眾配合工作的常態化治理方式。在基層工作中，黨政一體化使得政治與行政經常可以相互配合，從而常常以行政方與政治混合方式解決問題，這也是基層治理經常在常態科層治理與動員式治理之間來回擺動的內在原因。

（二）治理機制靈活性為用

在黨政一體化的核心架構上，圍繞著黨政一體化治理體制產生彈性治理機制，體現在實踐運作中，就是各種不同類型鄉鎮治理的組織模式，包括了經濟強鎮、中心鄉鎮以及偏遠地區的鄉鎮，鄉鎮根據不同的治理任務、治理規模、治理負擔，會形成不同的治理機制，從鄉鎮治理組織結構的角度講，鄉鎮在地化調適形成：以黨政班子為核心的包干型治理、以“線辦”為核心的科層化治理以及以管區為中間層級的分級治理等三種理想類型。

圖1 基層政權治理機制類型圖

第一種類型為收縮性鄉鎮治理。該類型鄉鎮以維持型治理為底色，鄉鎮組織整體結構扁平化，鄉鎮領導班子成員承擔主要工作任務。鄉鎮黨政班子成員搭配幾個一般干部形成聯村包干管理制度。雖然也設置一些條線辦公室，但是條線辦公室的職能與功能虛化，大多數工作通過聯村領導與聯村干部去實施，其工作效率與工作速度可以大大加快。

第二種類型為科層化延伸型鄉鎮。鄉鎮治理建立在鄉村兩級正式化、官僚化基礎之上。最為典型的是蘇南地區與一些地方的經濟重鎮、強鎮，蘇南地區的村級組織基本上已經實現官僚化，鄉鎮有發達的各個線辦辦公室與村社形成了科層對接，鄉鎮可以通過命令或者發文直接管理與動員社區執行任務。

第三種類型為鄉鎮分級治理型。鄉鎮通過片區或者管區實現對村社組織的動員與管理，完成上級布置的任務。這種類型出現在地域面積過廣、村莊過于分散情況下，或者是鄉鎮剛剛經歷合并需要一段過渡期，該類型鄉鎮是為了較好管理村社發展出來的一套與地方環境相適應的機制，管區、片區制度本質上是中間層級管理制度，可以縮減鄉鎮組織結構的膨脹，有效達到上傳下達作用。

鄉鎮是“不完整政權”[24]，是政權統合組織機構，鄉鎮統合上級條條塊塊的工作，形成與地方性知識契合的運作方式。從整體上看，鄉鎮治理機制有時會收縮，按照扁平化的結構進行配置，但如果鄉鎮規模擴大事務較多，又會延伸與擴展組織規模以應對復雜事務治理。

四、基層彈性治理機制與運作

鄉鎮在地化調適中，逐漸型構出以黨政一體為核心的同心圓伸縮機制，由內到外，構建以黨政班子為核心的包干治理、以線辦為主體的科層制延伸治理機制以及以管區為主體的分級治理機制。

（一）黨政領導班子包干型治理機制及其運作

1.以鄉鎮班子為核心的工作運作機制

收縮型鄉鎮的領導口頭上所說的最多的話就是“親力親為”，意思是上面所布置的任務基本上以鄉鎮班子成員劃片的方式進行布置，條線上的任務是分管領導通過班子會議進行協調。所有的工作任務安排都可以在班子會議上進行即時溝通與協調，鄉鎮組織的功能收縮到了鄉鎮班子成員身上，以班子成員為工作骨干執行任務。他們不僅主抓一般工作，還承擔鄉鎮中心工作、重點工作的執行與實施。鄉鎮會把所有的重心縮減到以班子成員為核心的工作機制中，鄉鎮班子成員承擔日常工作與重心工作的任務，所有的任務基本上以鄉鎮班子會議的形式進行協調與統籌，縮減鄉鎮線辦科層以及鄉村兩級之間的縫隙。

2.線辦部門的虛化

在收縮型鄉鎮，以鄉鎮班子成員為主的駐村工作小組實際上承擔了鄉鎮下派的任務，雖然駐村領導本身有自己分管的內容，但是這些執行內容通過鄉鎮班子會議已經進行協調與分工，鄉鎮副職領導會在鄉鎮班子會議中獲悉或者被分配任務，接下來的工作就是駐村領導、駐村干部與村級組織一道完成任務。鄉鎮各個辦公室職能虛化，線辦辦公室被分管工作的鄉鎮副職及其負責的駐村工作小組消解，所以，在這種類型的鄉鎮很少有什么辦公室的設置，分管工作的副職領導也沒有分管哪些線辦辦公室的說法。

3.扁平化的治理結構

收縮型的鄉鎮組織是一種緊密型、扁平化管理結構，有去科層化的意味。一位鄉鎮黨委書記就說“鄉鎮干部就應該是下鄉的，鄉鎮政府都應該是空的，這就對了”。顯然，以駐村工作小組為中心的工作形式其實是把鄉鎮復制到村級組織，所有的鄉鎮工作可以通過駐村工作小組消化、執行來解決，這就要求駐村工作小組與村級組織之間距離不能過長或者過松，所以，這種類型的鄉鎮干部基本上是早上在政府機關打卡之后就下村蹲點或者巡邏，鄉村兩級干部共同執行與完成任務，鄉鎮領導與一般干部之間沒有“中層”概念。

4.晉升副職的快時間與副職上升滯緩

收縮型鄉鎮的扁平化就催生了鄉鎮副職的快速晉升，但正如前文所述，一旦成為副職也意味著工作任務的加重。為鼓勵人員到鄉鎮工作，扁平化的結構也催生了公務員編制人員的快速晉升，只要年輕公務員在鄉鎮呆上幾年，馬上就可以上升到鄉鎮副職，甚至有時候，有的鄉鎮還存在著明明有位置，但是沒人夠資格晉升的困境。

一旦升到副科，工作任務就非常繁巨。從副職上升到正職的時間不斷拉長，大多數副職干部在鄉鎮干到退休仍然還是副職。鄉鎮有一大批退居二線的老干部、駐村干部原來都是鄉鎮副職人員，有些老干部在年紀30多歲左右就晉升到副職，一直到50歲左右都沒有盼來晉升正職的機會，所以，干到45歲以后，鄉鎮副職就兩個盼頭：第一是到城里機關去做個閑職，可以養老；第二，退居二線，做個一般干部，平時主要做駐村工作。一個副鎮長希望自己能早點下來，“現在鄉鎮壓力大，所有的工作任務都壓到鄉鎮，每個部門工作都壓到鄉鎮，村里一有事情，領導首先要找的是班子成員，老干部指揮不動，年輕同志要帶著”，她現在期盼的事情是能早日調到縣里機關，哪怕不要安排副科實職也愿意。

（二）以線辦為中心的科層化治理運作

1.線辦為中心的工作運作機制

在延伸型鄉鎮中，線辦無疑是展開各項工作的中心。鄉鎮中心工作、重點工作，以及常規工作都圍繞著線辦辦公室來運行。線辦辦公室的中心地位，體現在以下方面：首先，線辦辦公室機構人員的數量較大。人員多，意味著事務多，在每個辦公室下面也細分事務和對接人員，如農業農村辦公室有分管糧食補貼的，分管防汛防臺抗旱的，還有分管農業基礎設施項目高標農田等等人員。一個線辦的工作人員可能就是收縮型鄉鎮人員的四分之一到五分之一左右；其次，線辦事務精細化與分工專業化，每一個線辦的工作人員都熟悉業務的一部分；最后，線辦主任與村級組織的任務對接的常態化。對于線辦主任來說，重要的工作布置與對應的是村級組織，每每到了工作任務要交差的時候，線辦主任都要去催村級組織工作人員趕緊完成任務。而這些工作往往是中心與常規工作并行，線辦所承載的工作任務非常繁重。

2.鄉鎮科層組織延伸與精細化

延伸型鄉鎮的科層組織結構體系發達。表現為“線辦”辦公室設置比較多。延伸型鄉鎮組織體系中設置有“中層”，衍生出中層正職與中層副職。中層是實實在在的一種地位設置，是一般公務員向鄉鎮副職過渡的中間層級。線辦有著與縣部門相對應的口子，因此，也形成了鄉鎮辦公室比較精細化的人員事務分工，一個辦公室如果對應上面幾個部門，相應的就會設置幾個人負責相關事務。簡單的講，這種精細化是以人員為中心的設置，如社會事業辦公室，專門就會有人對接民政局的民政管理人員，包括社保、衛生等。

3.線辦協調與運作機制

線辦辦公室不僅承擔對口部門下來的業務工作與常規工作，在重點工作、中心工作中又會與其他線辦辦公室發揮著配合、協調與牽頭作用。某些時間段可能是這個辦公室牽頭做中心工作，則要負責整個工作材料與任務統合，但有時候，可能是負責中心工作任務的一部分則負責相應的歸口內容。例如，社會事業辦公室下面有專門愛國衛生創建人員，在愛國衛生城鎮創建過程中，社會事業辦實際上就是牽頭部門，由社會事務辦公室對愛國衛生創建內容進行分割歸總，最后在鎮長召開的牽頭會議上，各個分管領導分領任務交給下面辦公室進行材料整理、分配工作任務，涉及到城建、黨建、旅游等各個辦公室。另一方面，其他辦公室也會有中心任務，如拆違，由城建辦牽頭，其他各個辦公室進行配合。

鄉鎮的主要工作通過線辦與村社形成交接。線辦把工作任務分配到鄉村，或者通過政府平臺或文件等方式，傳達給村級組織，村級組織則直接對各個線辦辦公室匯報和遞交材料。針對中層正職或者副職，還有一種非正式制度的治理結構，即聯村制度，所有的鄉鎮中層基本上都是各個行政村的聯村組長，在正式科層體系下的聯村制度其效用正在減弱，但是在中心工作、重點工作中聯村還是起著重要的調度與動員效果。以鄉鎮中層為樞紐的鄉鎮科層組織體系與以鄉鎮中層為聯村組長的調度機制互相配合。

4.線辦中層年輕化與晉升長時段

鄉鎮線辦為中心的運作模式使得線辦主任的工作任務承載量大大加重，他們實際上成為了鄉鎮運轉的中樞。收縮型鄉鎮是副職承擔了大部分工作任務，所以副職崗位的設置一般以年輕化為趨向，太年輕了不夠資歷，年紀太大了也對晉升不再抱期望，工作上存在著懈怠。延伸型鄉鎮的年輕化邏輯體現于中層干部身上，他們是鄉鎮工作的中心。延伸型政權的中層干部有兩種身份，一種公務員編，一種是事業編。對于事業編的人來說，過了45歲基本沒有轉編或者晉升的可能，所以，在45歲之前事業編的工作人員都會有很大的熱情投入工作。

鄉鎮中層年輕化的趨勢促成了中層的長期化與晉升困境。一個鄉鎮有二三十個中層干部，真正晉升到鄉鎮副職的比例非常低，所以，鄉鎮中層可能有一大部分人不能正常上升到副科。中層晉升的空間正在不斷變小，由此，也導致了中層任職期限的拉長，而對于鄉鎮來說，只有不斷通過流動來解決中層的內在焦慮，制造流動就成為了一種被普遍運用的策略。

（三）管區分級治理機制的運作

1.管區作為鄉鎮分級的治理主體

管區是一些地區鄉鎮與村級中間的實體化組織，管區類型多樣，無論是叫管區、管片或者辦事處，管區就是鄉鎮迫于地域空間限制所產生的中間管理層級，以管區作為典型可以剖析鄉鎮分級治理運作的邏輯與過程。管區或者辦事處的設置，是一種地方性的治理調適機制，因為治理區域內一些特殊原因，如行政區劃、鄉鎮合并以及歷史原因等，管區的組織實體性功能越發突出，且在地方性治理事務中承擔重責。從管區工作人員的構成角度來講，管區融合了鄉鎮行政工作人員和村級組織的干部，形成了既有黨政又兼具社會的混合型組織載體。這種融合型的中間治理層級，一方面可以有效承擔自上而下的工作任務要求，迅速動員社會形成回應，另一方面又可以有效嵌入社會當中，解決基層社會內部的各種事務，同時與社會形成了常態化的互動機制。管區兼具科層制與鄉土社會非正式運作的融合性特點，使得其在地方治理過程中能夠有效實現上傳下達、任務布置與及時服務。

2.管區治理與綜合統籌

管區承擔了鄉鎮下派的絕大多數任務，使得鄉鎮線辦部門成為一種統籌機構。管區制度下的鄉鎮線辦部門把工作的任務轉接到管區，由管區負責鄉鎮各個線辦工作任務的布置，配合線辦完成工作任務。管區是與線辦平行的機構，但在工作內容中，管區顯然是綜合性的設置，管區與村干部一道共同完成線辦所傳遞下來的任務。線辦部門的具體工作內容顯然弱化了，承擔的任務及其工作量轉提到管區層面，讓管區負責具體的工作任務，線辦則是對各個管區內具體執行工作任務進行統籌。從這一意義上講，管區實際上是一種包村制度或者聯村制度的實體化，是配合科層制的隱性制度，促成了鄉鎮“線辦”機構部門的精簡。

3.管區的融合性運作特點

管區具有融合正式科層結構與鄉土情境化治理的混合型特征。在一些研究者看來，管區是鄉鎮的派出機構，具有準行政化層級組織的逆扁平化特點[25]，因此管區的治理任務、目標設定、考核監督以及激勵分配有行政發包的特征，總體上，在科層壓力型體制下，管區被動的執行著上級派發的任務目標。管區是鄉鎮干部與村干部的混合型層級，具有工作的便利性，采取了一種柔性治理策略。所謂的柔性治理，就是利用鄉土社會的人情、關系以及說理方式等做工作，管區在實際運行過程中融合了村干部等非正式權力代理人，采用一種非正規化的方式進行治理。在管區設置中，鄉鎮干部與村干部長期一起共同辦公，建立良好的個人關系，鄉鎮尋求村干部推動工作就有了人情化的基礎。

4.管區干部的重任與晉升

管區類似于鄉鎮綜合治理的“小鄉鎮”，是一種權力與責任的下放，延續了國家在空間中的權力下沉治理策略。管區的分層運作使管區成為鄉鎮與村社組織的中間橋梁，管區一方面傳達鄉鎮工作的任務布置與要求，另一方面則扶助村級組織的治理工作，管區承載了鄉鎮工作事務的重責，如研究者指出“管區幾乎承擔了農村基層治理中所有的工作，大大超越了基層黨委派出機構的定位，成為承接上級黨和政府指令對農村基層進行綜合治理的機構”。[26]也正因為管區的綜合性治理使其在科層組織體系中較為特殊，管區內部并沒有形成明確的分工，而是遵循一種事本主義的邏輯，在管區中鍛煉與成長的干部形成了比較強的綜合性治理能力，使得管區干部在鄉鎮晉升過程中普遍得到重用。

五、基層治理標準化與規范化

鄉鎮治理機制彈性展現了鄉鎮在地化調適的治理機制，客觀上構造了符合地方性社會的治理體系，從而可以充分發揮鄉鎮的治理效能。這也是為什么雖然國家對鄉鎮所下沉的任務和責任越來越多，但鄉鎮仍然可以保證基本任務完成。在國家資源下沉的同時，國家也強化了基層政權的標準化、規范化，試圖以各種方式規制基層政權的非正式運作；而另外一方面，鄉村居民權利意識的增長以及鄉村利益的分化也使得基層治理面對著一種多元社會的挑戰，鄉鎮與村莊之間產生了諸多的矛盾與沖突，鄉鎮也急需一種制度化的手段管控村級組織。

（一）鄉鎮內部組織的科層化

鄉鎮的治理機制總體上走向一種標準化的科層化設置，本來科層化的體制是一些經濟發達鄉鎮以及超級鄉鎮所采取的一種應對治理任務、治理規模的回應機制。發達鄉鎮的各個線辦非常發達，有的鄉鎮直接成為了副縣級單位，擁有較為完備的縣級部門設置，但是這種適應發達鄉鎮的行政科層化配置已經逐步擴展到一些普通地區的鄉鎮政權，而且這一行政化的邏輯也從鄉鎮延及到村級組織。一些中部普通地區的鄉鎮也不得不設置一些空的辦公室來應對科層化，社會事務辦公室、城鎮建設辦公室、農業農村辦公室、財政所、民政所等等，在一些中部鄉鎮根本沒有工業，也要空設一個工業辦公室，此外，隨著鄉鎮工作人員的職業化，他們也越來越傾向于從科層化的角度去化解工作，簡單的講，鄉鎮以前的是干部下鄉解決問題，現在則是有什么問題群眾到鄉鎮相應的部門口子來反映問題。

鄉鎮科層化的延伸在一些發達超級鄉鎮可以理解，本身這些鄉鎮事務處理也開始越來越走向正式化，就如同大城市的治理模式一樣，陌生化、繁雜性等諸多前提條件，使得鄉鎮傾向于從一個科層理性化的角度介入治理。但是這種治理模式顯然是有前提，將其擴展到一些中西部地區的鄉鎮，則存在很大的問題，鄉鎮坐班制、鄉鎮官僚化等導致原有鄉鎮治理彈性勢能消退。嚴格的鄉鎮坐班制、考核制、科層化，使得鄉鎮必須按照一種標準模式進行設置，如上面有需要就不斷添加，例如應急管理辦公室、環境保護辦公室等等。

（二）鄉鎮被考核監督的全面化

近些年來，考核監督的權力開始泛化，任何一項工作都被納入到考核監督體系中。從考核方面來講，鄉鎮既有常規的考核也有中心工作的重點考核，既有線上的考核又有橫向的綜合考核。而且考核的內容也開始從原先精確的數據化向模糊性治理轉變，也就是鄉鎮越來越難以把控工作的進度、標準，鄉鎮執行工作任務時出現向避責方面的作風轉變。而考核督察鄉鎮的主體也不斷從橫縱兩發面拓展，首先，是從縱向方面看，鄉鎮面臨著縣區、地市以及省級的常規或者臨時的考察，如在一些地區的焚燒秸稈，不僅僅縣里面要考核，市里、省里也下來暗訪檢查。從橫向方面來看，各個部門都形成了一個“甩包袱”的策略，各種執法、整改工作都通過“屬地管理”的方式下沉到鄉鎮，部門只是負責監測與轉交工作。

鄉鎮現在幾乎每項工作都會受到紀委工作的監督與考評，紀委的督察工作功能成為治理鄉鎮的一個非常重要手段，鄉鎮干部普遍都不愿意被紀委談話。在這種考核監督下，鄉鎮面臨著任務難度系數高、壓力大等多種境況，而應對這種境況的最好處置方式即保證形式上做到位，一定程度上容易催生鄉鎮的科層主義作風。

（三）鄉鎮運作行為的規范化

鄉鎮做群眾工作的方式、方法與互動需要遵循一定的規范標準，規范化、正式化的運作方式是科層運作方式與群眾權利意識雙方面加壓的結果。上級組織對鄉鎮工作趨于標準化、嚴格化，原有鄉鎮工作的非正式化空間趨向于狹窄。鄉鎮干部會說，村干部的工作比較難做了，一個重要因素是鄉村關系正式化所導致的。但是，規范化處理也開始從科層內部滲透到國家與社會關系的處理，以規范化的科層化設置對接分化的社會群體的需求，自然會產生一些問題，但是規范化卻也符合鄉鎮內在的事務處理方式。規范化客觀上會導致社會反饋機制的延長與低效率，村民到鄉鎮辦一個證明并不知曉需要什么憑證，于是就要來回跑多次，催生了政府“最多跑一次”的改革。原來鄉鎮都是一種非正式的運作，通過鄉鎮干部駐村、跑村的方式來解決，現在有了鄉鎮便民中心，則是群眾直接跑鄉鎮，鄉鎮干部與村干部就是發通知。規范化嚴格約束了鄉村關系，以及鄉鎮的非正式運作，使得鄉鎮的自選動作比較難。一個鄉鎮副鎮長就說，在基層工作很難有標準化的東西，都是要具體情況具體分析，尤其是各個地方有各個地方自身的風俗，如果按照統一的標準去做，這個工作就很難做下去。但是，客觀上鄉鎮的工作走向規范化，這種規范化必然會導致與鄉土社會內部的邏輯沖突。

（四）黨政科層的任務動員化

雖然基層治理日益走向剛性化的治理機制，但因為其保持著黨政一體化的內核，使其在面對各種工作壓力的時候，采取黨政一體化動員模式能夠迅速集中力量在短時間內完成任務。但是黨政一體化所采取的政治動員與行政動員方式被過度使用時，就會產生效用遞減，一方面降低黨政一體化的運行效率，另外一方面也會造成群眾的政治信任度下降。基層工作需要以黨政一體化作為兜底，充分發揮鄉鎮的彈性治理機制，以柔性治理、靈活治理解決問題。但是，在基層治理中面對壓力下沉，越來越開始頻繁使用黨政一體化的兜底體制，雖然兜底保證了任務的順利完成，但是，時時的黨政一體化運動式治理也在損耗基層的治理效能與信任度。

六、結語

本研究從基層治理體系構造出發，指出鄉鎮治理體系為何在工作任務繁重、工作壓力巨大的情況下仍然能夠保證完成任務。鄉鎮治理的效能是建立在黨政一體為本、治理機制彈性為用體系之上，鄉鎮黨政一體化保證了鄉鎮的基本內核與任務工作的統一性，在鄉鎮黨政一體化的內核基礎上則產生了鄉鎮的在地性調適。在地性調適中，鄉鎮治理機制形成了以黨政班子為核心的包干型治理機制、以線辦為核心的科層化治理機制以及管區為中間層級的分級治理機制，這些治理機制是在地化長期調適所形成的一種自發治理秩序，但是這種彈性卻在越來越多的規范化、制度化建設中走向剛性化，為了治理方便、治理規則的統一，國家采取了一種去彈性化的統一化治理模式，從而壓制了地方治理機制的自主性，即地方治理的調適操作空間，反而加劇了治理一統性與有效性之間的矛盾。當前基層治理體系的走向并不在于自上而下治理組織體系的重整，基層社會的本身變動也帶來了對原來彈性機制的挑戰，在面對新的媒介所產生的“媒介即訊息”時代，在地性的治理彈性機制同樣也面臨著社會對基層治理信息的審查與糾偏，從而反過來強化基層治理的標準化。