縣屬國有企業改革發展對策

□張軼君

縣屬國有企業因改制包袱大、規模小、科技含量低等不利因素影響，使其生產經營、管理受到諸多制約，阻礙了企業長遠發展。因此，縣屬國企迫切需要進行體制機制轉型，加快建立與社會主義市場經濟發展相適應的現代企業制度，才能夠破除發展瓶頸，在新經濟時代站穩腳跟，穩步前進。

國有企業改革背景

2020 年6 月30 日，中央深改委審議通過的《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》為國企改革定下了時間表。中央企業已全面完成公司制改革，混合所有制企業數量和質量也大幅提高。中央企業的標桿作用也為縣屬國有企業加快推進改革起到一定引領作用。

國企改革“1+N”系列文件的出臺為國企改革提供了有力的政策支撐。2015 年8 月24 日，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》，隨后又出臺系列國企改革相關指導意見、實施方案等，具體指導縣屬國企改革，使國企在法律、法規規范下合法、有序運行。

縣屬國有企業現狀

目前，縣屬國企依然普遍存在著全民所有制、集體所有制組織形式，經營理念落后、管理不善，導致企業瀕臨破產，加之原有離退休職工占比大，現有在職職工大部分離崗，企業長期欠繳職工養老保險金、醫療保險金等，需要政府大額補貼，帶來極大社會不安定因素。這與當下公司法要求的企業運行模式極不相融，企業迫切需要進行公司制改革，使企業成為獨立的市場主體。

有的企業章程從最初制定到現在歷經二三十年未變化，與現實嚴重脫節；有的企業雖有完善的制度建設，卻僅留存在檔案袋里，沒有發揮應有的作用。縣屬國企行政指令式經營模式仍普遍存在。

部分國企已無實際經營活動，政府仍要負擔企業在職、離退休職工工資、養老金等；部分國企欠銀行債、欠關聯方債無力償還，需要政府解決或通過國企資產拍賣變現償還；發展態勢好的企業，政府需要靠其去融資化債、承擔縣定公益建設項目或重大基礎設施建設項目。

縣屬國有企業改革發展對策

取消原全民所有制、集體所有制企業，更名為有限責任公司，有條件的走股份制發展道路。2017 年7 月國務院發布《中央企業公司制改制工作實施方案》，省市國企改革積極跟進，2017 年底全國國有企業公司制改制面達到90%以上。縣屬國企多因規模不大、歷史遺留問題多、債務包袱重、債權難以收回，原則上由原隸屬主管部門負責，逐步解決歷史遺留問題后完成改制任務。

縣屬國有企業處于充分競爭行業和領域的不多，承擔政府專項任務的比較多，替政府融資化債的多；企業主營業務缺乏競爭力，科技含量低，部分企業處于無利潤甚至虧損狀態。針對縣屬國企現狀，一方面按照國家和省有關規定，將部分“僵尸企業”、空殼企業通過實施注銷、撤銷、破產、拍賣、出售等市場化方式進行處置。另一方面，對保留企業按公司承擔主要任務及經營主業合理劃分類別。充分競爭行業的探索走混合所有制企業發展模式。投融資公司則要按照上級明確的市場化轉型目標任務要求，不再承擔投融資任務，完成市場化轉型。公益性國有企業中純屬履行行政事業單位職能、無實際經營活動的，則將職能轉交各相關部門，注銷該公司；供水、供電、供氣及環境保護等公益類國有企業可通過國有控股、參股或非國有企業參與經營的方式，實現市場化轉型，提高提供公共服務的效率。這樣，一方面有利于政府職能轉化，從具體事務的執行者變為管理者，提高提供公共服務的質量，同時減輕政府的資金壓力。另一方面促進投資主體的多元化，降低社會資本投資風險，促進投融資體制的改革，也為政府提供公共服務帶來更多的技術支持，提高辦事效率。

力爭在縣屬國有企業建立起“黨委核心領導、董事會戰略決策、高管層執行落實、監事會依法監督”的公司治理機制，構建“決策科學、執行有力、監督有效、運轉規范”的法人治理結構，提升“三會一層”履職的專業性和有效性，促進國企在法律、制度的框架下健康有序發展。

一是加強縣屬國企黨組織建設。按照“雙向進入、交叉任職”的原則，符合條件的黨組織領導班子成員可通過法定程序進入董事會，董事會中黨員可依程序進入黨組織領導班子，充分發揮黨的政治引領作用。同時制定黨組織各項規章制度，比如組織生活會制度、民主評議黨員制度、“三會一課”制度、黨費繳納制度、主題黨日制度等，切實把黨的領導和完善的公司治理統一起來，發揮黨委（組）對公司重大經營事項前置研究討論作用。

二是全面依法落實縣屬國企董事會職權。國資委擬定董事會新規要求到2022年，國有企業實現董事會應建盡建、配齊建強，董事會中外部董事原則上占多數。董事會職權的完善需在公司章程中予以明確規定，縣屬國企需盡快修訂完善公司章程，報國有資產監督管理部門審核，充分發揮董事會重大事項決策權，發揮董事和外部董事參事議事積極性，提高決策的科學性。

三是強化監事會監督與約束機制。縣屬國企要通過內部選任監事和外部履行出資人職能部門或審計部門委派監事兩種方式組建監事會，制定監事履職權限，企業有關經營和管理行為等資料在報送董事會的同時，必須報送監事會，強化監事會在企業業務監督和防范風險上的核心作用。監事會要定期檢查企業的財務、風險管理和內部控制等執行情況并進行評估，核對董事會擬提交股東大會的財務報告、利潤分配方案等重大事項的真實性。

四是提高管理層執行力。董事會的決策需管理層的貫徹執行才能轉化為現實生產力。縣屬國有企業要加快企業負責人去行政化改革，減少不合理行政干預；積極探索職業經理人制度，通過市場化機制選聘企業高級管理人員。高管層一方面要履行日常經營管理，另一方面要向董事會報告日常經營管理情況和重大事項進展落實情況，比如公司簽訂重要合同，重大財產購置行為，重大財務風險等執行情況，確保董事會決策貫徹執行。

一是完善企業各項規章制度，加強內部監督。縣屬國企要充分發揮“三會一層”相互制衡、相互協調作用。切實加強董事會對經理層落實董事會決議情況的監督；提高外派監事比例，加強改進外派監事會制度，加強監事會對董事、高級管理人員履職行為的監督；發揮企業黨組織在企業黨風廉政建設和反腐敗主體責任及企業領導人履職行為的監督；擴大企業經營計劃、財務管理、“三公經費”等公開力度，加強企業職工民主監督。

二是多部門聯動，加強外部監督。縣國資部門要加強對國企日常監管，規范公司重大事項上報制度，加強公司董高監履職情況監督檢查等；審計部門要加大對國有企業領導人履行經濟責任審計力度，參照行政事業單位領導離任審計制度，探索國企領導離任必審，任期內必審一次等。探索建立國有企業經常性審計制度，對國有企業重大財務異常、重大資產損失及風險隱患、重大決策部署和投資項目等開展跟蹤審計；紀檢監察和巡查部門，要加強對國企執行黨的紀律情況的監督檢查。對監督檢查中發現的問題和審計移交問題要要求相關責任主體及時整改，不推諉、不隱瞞，及時將問題消滅在萌芽狀態，為國企發展創造良好的政治生態環境。倒逼企業加強內控、規范運營。

三是加強縣屬國企在線監管系統建設和資源共享。目前,縣屬國企在線監管系統主要是通過河南省財政企業信息系統實現對國有企業監督。該系統要求企業按月上報河南省企業經濟效益月報及年底上報河南省企業財務會計決算兩套報表。實現通過國企基本情況、人事變動、經濟指標變化等來掌握企業運營情況，分析國有資本保值增值情況。但與國務院國資委要求的覆蓋中央、省、市三級國資委和所監管國有企業的全國性國資國企在線監管系統還有一定差距。縣國資部門要力爭在中央、省、市國資在線監管系統搭建基礎上積極與上級部門對接，將縣屬國企納入全國性國資國企在線監管系統，充分利用國家電子政務網絡建設，實現信息資源整合共享；同時加強信息化建設人才定期培訓、業務交流，學習中央國資監管先進典型經驗，提高國企監管水平。

四是改變監管方式，把對國有企業的監管由管資產轉向管資本。國資監管部門一方面要加強人才隊伍建設，轉變管理理念，以市場化操作取代行政命令，厘清自己監管權責，嚴格按照權責清單辦事，不越位、不缺位。另一方面要加快國有資產整合力度，盡快清理、清退一批“僵尸企業”“空殼企業”，有效盤活國有資本；加快企業主業、副業剝離，嚴控副業投資比例，將有限的資源優先配置到核心主業、優質資產以及有助于增強企業長期發展潛能的項目上，嚴控企業資產規模無序擴張，調整優化企業資產結構；加大國有資本與非國有資本的融合力度，縣屬國有企業常用投資入股、PPP 合作項目、委托代理服務等方式發展混合所有制經濟，從而優化股權結構，提高國有資本的效能；對一些長期閑置的廠房、設備等固定資產積極探索通過租賃、承包等方式進行盤活，提高固定資產使用效率。

五是強化風險意識，提高風險管控能力。風險管控往往與企業內部控制、領導者決策密不可分。縣屬國企要遵循市場規律，重大投資項目、重要資產重組等杜絕領導拍腦袋決策，充分發揮“三會一層”履職的專業性，面對諸多不確定因素，要建立風險預評估制度，引入項目事前績效評價制度。按照風險與收益對等原則，引入項目事中績效監控制度，財政部門、主管部門要對重大投資項目進行全過程跟蹤、監控。項目停滯或進展緩慢，要發送提醒函。加強對重大投資項目事后績效評價制度，無績效、績效結果差的項目要及時止損。制定具體的風險管控指標值，比如資產負債率、凈資產收益率、國有資產保值增值率等來量化企業風險情況。縣屬國企要平衡好收入增長與資本回報、風險控制的關系，使企業在可控風險范圍內，實現企業健康、可持續發展。