以縣城城鎮(zhèn)化推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

童晶

中共成都市委黨校副教授

迎來新機遇

縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。統(tǒng)計顯示，2021年底，中國1472 個縣的縣城常住人口為1.6 億人，394 個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9 億人，縣城人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的30%。推進縣城建設(shè)，有利于引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局。推進縣城建設(shè)，有利于縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，為國內(nèi)大循環(huán)和全國統(tǒng)一市場建設(shè)提供新動力。推進縣城建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

《意見》提出培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位，為縣城產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效帶來新機遇。一是增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐力，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。比如，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，供儲銷為一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及農(nóng)商文旅體融合型產(chǎn)業(yè)。二是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，注重引導縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。比如，支持符合條件的縣城建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范園區(qū)等。三是健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場。比如，建設(shè)物流配送中心、打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地、完善冷鏈物流設(shè)施等。四是改善縣城消費環(huán)境，完善消費基礎(chǔ)設(shè)施。比如建設(shè)大型綜超、特色街鄉(xiāng)及消費綜合體，完善公共交通站點、游客服務(wù)中心和生活配套設(shè)施等。五是強化職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工就業(yè)能力。比如，健全線上線下人力資源市場、提高培訓補貼、縣域之間共建共享大型技能培訓基地等。

《意見》指出要科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向，為進一步實現(xiàn)縣城高效能治理提供了新機遇。一是推動大城市周邊縣城主動承接人口與經(jīng)濟要素，發(fā)展成為與鄰近大城市功能互補的衛(wèi)星縣城。二是積極培育先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為保障糧食安全、有效服務(wù)“三農(nóng)”提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，嚴控土地增量，促進人口向優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，探索發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。

《意見》明確指出，今后要不斷完善縣城市政設(shè)施體系，要加強歷史文化和生態(tài)保護，要強化公共服務(wù)供給，這為增進縣城民生福祉，提高人居環(huán)境質(zhì)量提供了新機遇。從市政設(shè)施建設(shè)視角看，縣城發(fā)展重在加快完善交通通信基礎(chǔ)設(shè)施，推進老舊小區(qū)改造和老化管網(wǎng)改造，增強減災防災能力。從生態(tài)文化視角看，縣城重在加強歷史文化特色傳承與生態(tài)稟賦保護，推進山水人城和諧相融的新實踐，打造綠色低碳城鄉(xiāng)空間，推進生態(tài)價值的多元化轉(zhuǎn)換。從公共服務(wù)視角看，縣城應(yīng)以人口和經(jīng)濟要素承載力為基準有序推進醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、養(yǎng)老托育、文化體育及社會福利等民生領(lǐng)域的優(yōu)化與完善，滿足縣城人民對美好生活的向往。

《意見》指出要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補，為縣域一體化發(fā)展帶來新機遇。一是推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，比如建設(shè)水氣熱城鄉(xiāng)一體化管網(wǎng)、以城帶鄉(xiāng)的污水垃圾處理系統(tǒng)、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的交通通信基礎(chǔ)設(shè)施及電商物流。二是推進縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，比如建立縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體、發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、健全縣鄉(xiāng)普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系等。三是推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

破解舊難題

在我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，“大城大村”現(xiàn)象比較突出，縣城在城鄉(xiāng)融合中的紐帶傳導功能不足，其“次級核心”地位尚未體現(xiàn)，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平一直較低。推進縣城建設(shè)，暢通城鄉(xiāng)資源雙向流動，有利于破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，發(fā)揮縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力，促進縣鄉(xiāng)村的功能銜接互補，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板在縣城。一方面，多數(shù)縣城建設(shè)仍然處于現(xiàn)代化水平低、產(chǎn)業(yè)不發(fā)達、公共服務(wù)配套不足、綜合環(huán)境不佳、治理水平不高的狀態(tài)。另一方面，隨著大城市就業(yè)環(huán)境變化及生活壓力加大，國內(nèi)農(nóng)民工回流家鄉(xiāng)趨勢在加快。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019 年40 周歲以下農(nóng)民工回流比例為22%，40—45 周歲比例為67%，縣城是農(nóng)村人口進城的現(xiàn)實選擇。以縣城為載體的城鎮(zhèn)化，可以有力吸納回流人口，破解農(nóng)民工回流難題與進城安家落戶難題，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)雙棲”和“工農(nóng)兼業(yè)”。《意見》的出臺充分反映了我國新時代的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)型，從高速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，從異地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向就地就近城鎮(zhèn)化，從重視大城市的發(fā)展轉(zhuǎn)向以縣城為支撐的縣域城鎮(zhèn)化。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是符合我國城鎮(zhèn)化中后期人口流向和消費投資流向規(guī)律的，是能夠滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對美好生活向往的，也有助于緩解一部分超大城市、特大城市功能過度集中、中心城區(qū)人口過度集聚的問題。

首先，縣域建設(shè)用地供需失衡有待突破。加大縣城建設(shè)力度，滿足縣城建設(shè)用地需求，需要新增建設(shè)用地計劃指標，這通常與國家耕地保護紅線政策相沖突；地方政府對現(xiàn)有的存量用地和低效土地開發(fā)動力不足，節(jié)約集約用地機制不完善，造成大量開發(fā)和低效利用并存，土地利用缺乏效率；市場在土地資源配置中的作用不明顯，土地要素配置與現(xiàn)實市場需求之間明顯錯配，工業(yè)用地與商業(yè)用地、建設(shè)用地與設(shè)施配套用地之間結(jié)構(gòu)不均衡，導致房價攀升和服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化壁壘。其次，經(jīng)濟金融滲透不強，縣域經(jīng)濟日益削弱。國有商業(yè)銀行信貸資金集中實施“四重”戰(zhàn)略，即將絕大部分資金投入到“重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點客戶、重點產(chǎn)品”，而廣大縣域經(jīng)濟發(fā)展需要的資金被長期擱淺；信貸資金投入失衡，資金供求矛盾仍然存在，縣級城鎮(zhèn)以下的小型企業(yè)，無論是國營、集體還是私營、個體企業(yè)，在取得銀行信貸資金支持方面都不同程度地受到多方面的限制。

構(gòu)建新格局

當今世界正處于百年未有之大變局。為應(yīng)對國內(nèi)外復雜嚴峻的發(fā)展形勢，我國提出了“要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。在此背景下，國家強化推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)與安全四個領(lǐng)域構(gòu)建起縣域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的新格局，充分發(fā)揮縣城連接城鄉(xiāng)的樞紐作用，最終建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，提高資源配置質(zhì)效。一方面重塑縣域生產(chǎn)力空間布局，以重點產(chǎn)業(yè)為核心規(guī)劃產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。依托原有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)和新建集聚區(qū)，有機融入基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)、生態(tài)空間、鄉(xiāng)村振興等空間場景，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)互促共榮的新縣城。另一方面消除地域壁壘（城鄉(xiāng)之間、縣縣之間），擴大市場準入，降低經(jīng)營成本，提高全要素生產(chǎn)率，改善縣域資源配置效率并建立重要資源轉(zhuǎn)讓交易市場（縣城）。同時，在縣城建立規(guī)模適宜的商業(yè)中心與金融中心，促進各類消費活動頻繁開展，發(fā)展線上線下融合并能帶動鎮(zhèn)村的新型消費業(yè)態(tài)，增強縣城在商貿(mào)商務(wù)、電商物流及金融信貸等領(lǐng)域的載體功能。

二是培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集聚平臺。一方面鞏固壯大縣域?qū)嶓w經(jīng)濟，重點培育縣域核心工業(yè)、縣域生活及文旅服務(wù)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)集群等，注重發(fā)展農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)集成、倉儲物流與農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，縣城打造1—2 個支柱型產(chǎn)業(yè)集群。同時積極培育縣域龍頭企業(yè)和專精特新小巨人，形成特色產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵創(chuàng)新，構(gòu)建從孵化培育、成長扶持到推動壯大的全生命周期梯次培育體系。另一方面不斷招大引強，優(yōu)化縣域招商引資模式，力爭引進號召力強、產(chǎn)業(yè)鏈帶動強的鏈主企業(yè)進縣城。同時鼓勵縣城所在鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)建立產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，引導縣域主導產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。

三是完善商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，改善縣域營商環(huán)境。一方面在縣城建設(shè)物流配送中心和專業(yè)市場，優(yōu)化縣城運輸倉儲和集散分撥功能。同時大力降低縣域內(nèi)商品流通成本及縣域間物流成本，減少關(guān)卡數(shù)量，獎補大型物流企業(yè)，打通縣域循環(huán)的堵點痛點。另一方面深化改革，優(yōu)化縣域營商環(huán)境。高質(zhì)量打造縣城政務(wù)中心，建設(shè)行政審批局，提高“網(wǎng)上辦結(jié)率”，提升政務(wù)服務(wù)效率；深化“放管服”改革，明確主體責任，積極營造規(guī)范高效可預期的營商環(huán)境。

四是開展就業(yè)技能培訓，擴大縣城就業(yè)崗位。根據(jù)全縣就業(yè)規(guī)模及就業(yè)特征開展務(wù)實管用的職業(yè)技能培訓，主要針對農(nóng)民工、農(nóng)民職業(yè)經(jīng)理人及縣城失業(yè)人員；統(tǒng)籌發(fā)揮高職院校、職技學校和企業(yè)作用，推動公共實訓基地共建共享，培育急需緊缺崗位專業(yè)人才；大力發(fā)展人力資源中介，打造線上線下要素供需對接平臺，穩(wěn)定擴大就業(yè)。

一是完善市政交通設(shè)施，暢通對外連接通道。優(yōu)化縣城及周邊地區(qū)道路建設(shè)，合理分配各類交通工具與行人路權(quán)，健全交管設(shè)施；擴大公共交通規(guī)模，以縣城為核心建設(shè)覆蓋鎮(zhèn)村全域的公共交通體系，在縣城內(nèi)增配換乘便捷的公交場站與接駁點；提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平，擴大干線鐵路、高速公路、國省干線公路等覆蓋面。

二是加大縣城更新力度，提升智慧治理水平。推動縣城老城區(qū)加快改造，對建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、配套設(shè)施不完善的住宅小區(qū)進行更新；更新改造老街背巷和公用設(shè)施，整治建筑風貌與環(huán)境衛(wèi)生，提升人居質(zhì)量；加大智慧設(shè)施投入，推進縣城重要場景的數(shù)字化改造，在縣城實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)通享”，便利居民與市場主體，增強幸福感與獲得感。

三是擴大教育醫(yī)療供給，優(yōu)化養(yǎng)老托幼體系。優(yōu)化縣城辦學條件，擴大基礎(chǔ)教育規(guī)模，既要加大義務(wù)教育投入，也要提升高中辦學質(zhì)量，更要振興職業(yè)教育，形成完備的縣域人才供給體系；為農(nóng)民工隨遷子女入學和轉(zhuǎn)學提供政策供給，盡量降低入轉(zhuǎn)學門檻；加強縣級中心醫(yī)院提標改造，推進縣級疾控中心和婦幼保健機構(gòu)建設(shè)，強化市—縣—鄉(xiāng)三級醫(yī)療聯(lián)結(jié)機制，加大對縣級醫(yī)護人員的培養(yǎng)與激勵；提升縣城公辦養(yǎng)老服務(wù)能力，擴大普惠養(yǎng)老床位供給，推進公共設(shè)施適老化改造，鼓勵社會力量在縣城興辦養(yǎng)老托育機構(gòu)。

四是建設(shè)文化體育設(shè)施，增強社會福利投入。要在縣城建設(shè)多元化文體空間，如博物館、圖書館（書店）、餐吧、咖啡館、茶館、音樂廳、體育館及步道等，打造以縣城為中心的縣域文娛消費載體，推動新經(jīng)濟發(fā)展。同時要在縣城增加更多專業(yè)化殘疾人康復、托養(yǎng)、綜合服務(wù)設(shè)施，完善兒童福利機構(gòu)及傷殘人士康復救助機構(gòu)，配套建設(shè)流浪乞討人員救助管理設(shè)施。

一是保護歷史文化，打造特色風貌。充分挖掘和傳承當?shù)貧v史文化底蘊，加強縣域文化遺產(chǎn)保護，縣城重大公共建筑應(yīng)體現(xiàn)地域特征和時代風貌。同時優(yōu)化縣城設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新老城區(qū)形態(tài)風格，活化復興特色街區(qū)與特色小鎮(zhèn)，豐富城市人文景觀，以文興旅、以文榮創(chuàng)、以文建博。

二是厚植綠色本底，塑造優(yōu)美形態(tài)。要探索山水人城和諧相融的新路徑，構(gòu)建城市與山水林田湖草生命共同體，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境品質(zhì)、風貌形態(tài)，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要完善縣域內(nèi)部空間布局，調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間比例，促進縣城工業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)、文教區(qū)、生活區(qū)及交通樞紐銜接嵌套，推動城市內(nèi)部綠地水系與外圍生態(tài)用地及耕地有機連接。要保護修復自然生態(tài)系統(tǒng)，挖掘釋放生態(tài)產(chǎn)品價值。推進縣域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查、形成目錄清單；引入市場主體發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品精深加工、生態(tài)旅游開發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)，探索用能權(quán)、用水權(quán)等權(quán)益交易機制。要完善城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，打造天藍草綠、水清無廢的美麗縣城。加強大氣污染、水污染、土壤污染治理，有效實施生活垃圾分類與廢物處理，推進雨污分流改造。

三是建設(shè)低碳城市，營造優(yōu)良環(huán)境。在“雙碳”目標引領(lǐng)下，縣城是綠色低碳發(fā)展的最佳載體。一方面要實施綠色建筑創(chuàng)建行動，提升新建建筑節(jié)能標準，推廣節(jié)約、高效、環(huán)保的綠色建造模式，鼓勵在老舊小區(qū)改造中同步實施建筑綠色化改造。同時要著力發(fā)展縣城綠色交通，大力推廣新能源公交車，打造以人為本的慢行道路系統(tǒng)。另一方面要推進社區(qū)綠色低碳建設(shè)，倡導居民綠色消費、綠色出行和綠色生活新風尚。要加大綠色低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌縣城水電氣熱通信等設(shè)施布局，因地制宜布置分布式能源、生活垃圾和污水處理等設(shè)施；構(gòu)建縣城綠色低碳能源體系，穩(wěn)步推進冬季清潔取暖，推廣分布式光伏、智能光伏等清潔能源應(yīng)用；加強配電網(wǎng)、儲能、電動汽車充電樁等能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建大型公共建筑停車場、社會公共停車場等應(yīng)配建一定比例的可充電停車位。

一是強化規(guī)劃引領(lǐng)，推動試點先行。要按照《意見》科學編制縣城規(guī)劃與建設(shè)方案，正確處理開發(fā)與保護的關(guān)系，防止盲目重復建設(shè)與大拆大建；堅持項目跟著規(guī)劃走，注意總規(guī)、國土規(guī)劃與專項規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要積極探索縣域內(nèi)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，將縣城所在鎮(zhèn)與毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展，力爭形成較大經(jīng)濟單元，增強縣城極核綜合實力與競爭力。要選取有基礎(chǔ)有條件的縣城在全省先行示范，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗和有效做法。

二是創(chuàng)新三大機制，補齊發(fā)展短板。一方面要深化戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，全面落實取消縣城落戶限制政策。建議積極優(yōu)化農(nóng)村人才進城落戶和返鄉(xiāng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)具體政策，給予鼓勵激勵；創(chuàng)新省以下財政轉(zhuǎn)移支付、土地指標撥付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城發(fā)展。另一方面要建立多元投融資機制，強化地方財政及金融支持。建議加強省市對縣域財政投入力度，科學設(shè)計縣域財政金融體系，構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)基金，撬動銀行資金與社會資金，提升金融手段的組合運用效率。同時要構(gòu)建集約高效的建設(shè)用地利用機制，保障縣城用地發(fā)展需求，推廣節(jié)地型、緊湊式高效開發(fā)模式。還需嚴守耕地紅線，防止縣城擴張發(fā)展變相占用農(nóng)地，杜絕縣城新區(qū)建設(shè)和重大項目的土地違法行為。