深化國有企業改革背景下國有資本經營預算審計研究

劉燕花，章 君

（1.重慶市永川區審計局，重慶 402160；2.重慶財經職業學院會計學院，重慶 402160）

一、引言及文獻綜述

2007年9月，國務院印發《關于試行國有資本經營預算的意見》（國發〔2007〕26號），成為我國正式建立國有資本經營預算制度的重要標志。中央一級國有資本經營預算自2008年啟動實施?！吨腥A人民共和國預算法》（2014年修正）對國有資本經營預算的編制、收支范圍等做了詳細規定。2014年，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號），提出深化預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，強調明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立了定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。2016年12月習近平總書記指出，要根據深化國有國企改革和預算管理制度改革的要求，規范和加強中央國有資本經營預算支出管理，審議通過了《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》和《中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法》。黨的十九屆四中全會提出，深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度，形成以國有資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營的功能和作用。由于資本的特殊性，政府四本預算中的國有資本經營預算在預算監管方面尤其需要加強。

國有資本經營預算屬于政府預算，但卻具有特殊預算形式[1]。自2008年中央一級國有資本預算推行以來，已有12年時間。國內學者圍繞國有資本經營預算問題開展積極的探索。已有的研究主要集中于國有資本經營預算審計的現狀、存在的問題及對策研究（李宏旺，2015；鐘敏玲，2016；金露，2019等）[2][3][4]；國有資本經營預算的管理現狀及審計重點內容（韓大鵬，2014；陳昌滿，2015等）[5][6]。現有文獻對國有資本經營預算審計的含義、定位、目標、審計內容、評價標準等進行了研究，就某一具體問題進行分析研究，但未從國企改革視角，分析國有資本經營預算審計的重要性和必要性。借鑒已有的研究成果，本文在國企改革背景下，從審計署、重慶市審計局、重慶市X區審計局公告的審計工作報告和上海市的審計的實踐出發，運用數理統計方法綜合評價我國國有資本經營預算審計的現狀。在深化國有企業改革背景下，深入分析研究國有資本經營預算審計現狀，提出加強國有資本經營預算審計的措施，并指出加強國有資本經營預算工作有利于推進國有企業健康持續發展。

二、國有資本經營預算審計現狀和實踐分析

（一）國有資本經營預算審計總體評價

1.審計署對國有資本經營預算的審計情況

通過對審計署網站的審計工作報告的整理匯總（見表1），發現國有資本經營預算收入從2016年的1613.06億元到2020年的1635.96億元。審計署2016年至2020年發布的5份審計工作報告，顯示國有資本經營預算收入和支出總量變動較小，占總預算的比重逐漸減少。審計署5年以來未安排過專項調查，中央部門預算執行審計和中央企業審計中未發現國有資本經營預算中存在的問題，只在中央決算草案和預算執行審計中發現了11個方面的問題。

表1 2016年至2020年審計署公告的國有資本經營預算情況表 單位：億元

2.重慶市審計局對國有資本經營預算的審計情況

重慶市從2016年起，實現了全市審計機關人財物統一管理的體制格局。重慶市審計局創新審計組織方式，采用“分級同步、上下聯動”的組織方式統一開展市及區縣財政預算執行審計，由市審計局統一制定工作方案，明確審計目標和審計重點。為此，本文分析了2016年至2020年重慶市預算執行審計工作方案，僅有2020年方案中明確提及關注國有資本經營預算的編制。通過對重慶市審計局網站的審計工作報告進行整理匯總（見表2），發現重慶市國有資本經營預算收入從2016年到2018年由55.5億元上升至66億元，其中2017年、2018年、2020年報告中未提及國有資本經營預算數據。國有資本經營預算收入和支出總量較小，占總預算的比重較小。重慶市5年以來未安排過專項調查，市級財政預算執行及決算草案審計、市級部門預算執行審計和企業審計中未發現問題，只在2018年區縣財政決算中3個區縣發現了3個問題。

表2 2016年至2020年重慶市國有資本經營預算情況表（審計局公告） 單位：億元

3. 重慶市X區審計局對國有資本經營預算的審計情況

通過對重慶市X區的審計工作報告的整理匯總分析（見表3），國有資本經營預算收入從2016年的473萬元上升到2020年的1080萬元。國有資本經營預算收入和支出總量變動較小，占總預算的比重較小。X區5年以來未安排過專項調查，區本級預算執行和決算（草案）審計、區級部門預算執行審計中未發現問題，僅在2018年企業審計中發現少繳國有資本經營收益的問題。2020年對企業集中開展財務收支審計時，針對國有企業的國有資本經營預算審核積極探索，運用數字化審計方法，主要從財務賬表統一標準化處理，到數據整體遷移至AO（現場審計實施系統），再到利用AO后臺數據庫進行集中分析國有企業資本經營預算編制是否真實。以金蝶EAS財務數據為例，審計人員對采集到的不同企業的不同版本號的財務數據進行標準化處理，然后通過自建的sql數據集，將10余張標準化財務數據表統一注入AO后臺數據庫中，并通過前臺點對點審核以及后臺由點及面進行集中分析的方式核對以上國有企業的利潤的真實性。這樣既解決了海量國有企業財務數據集中采集轉換的問題，同時又創新了對企業級次較多的大型國企的數據分析方法。

表3 2016年至2019年重慶市X區國有資本經營預算情況表 單位：萬元

4.部分地方國有資本經營預算審計情況

根據公開的資料整理匯總分析，近5年全國多個審計機關開展了國有資本經營預算審計，福州市、蘇州市等地方在本級預算執行和決算（草案）審計中關注了國有資本經營預算；上海市、深圳市等地方開展了專項調查，其中上海市從2016年以來，每年都開展專項調查，并公告了審計結果。

綜上，國有資本經營預算占比較小，部分國有經濟較好的地方，審計機關關注度高，而大部分地方審計機關關注度不高。筆者認為有以下三點原因：

一是對國有資本經營預算審計重要性認識不足。在實際審計中，制定實施方案或者工作方案，一般按照被審計單位業務實際，選擇重點內容關注，國有資本經營預算收入和支出占比較小，所以很難成為審計關注內容。但國有企業是我國國民經濟的重要支柱，是我國社會主義基本經濟制度的重要保證，國有企業關系到國家經濟安全，國有資本經營預算作為市場經濟條件下政府宏觀調控的衍生手段，在構建新型社會保障體系中發揮積極作用。國有資本經營預算審計應該成為審計關注的重要內容。

二是上級目標考核導向所致。傳統的審計業績考核，主要為增收節支、挽回損失、整改問題金額、促進出臺制度和案件線索移送等。而國有資本經營預算占比小，在安排同樣多的審計資源情況下，能為考核貢獻的加分有限，自然不會成為審計關注的重點。

三是預算外部監督受限。新《預算法》的頒布進一步強化了各級人大的預算監督權，同時，也以立法形式明確了第三方監督主體的法律地位。公眾、社會組織和媒體等有權對包括國有資本經營預算在內的四本預算進行監督。但在實際的監督過程中，外部監督受到種種因素的制約，一方面，全國人民代表大會對國有資本經營預算的監督，通常把重點放在預算支出的合規性上，往往忽視國有資本經營預算的資本屬性，對資本運營的效率監督不夠；另一方面，我國的參與式預算還存在一些不足。運作信息涉密不予公開或信息公開不足，導致參與渠道狹窄，制約了公眾等第三方監督主體對國有資本經營預算執行時的參與和監督。

（二）國有資本經營預算審計結果分析

本文通過搜集整理2016～2020年審計署公布的審計工作報告、上海市專項報告，總結了國有資本經營預算審計發現的主要問題。

1.審計署的審計結果分析

一是2016年和2017年均提出四本預算劃分不夠清晰，安排不夠合理，對有些項目交叉安排支出。二是2016年和2019年提出，部分國有資本經營預算安排的轉移支付進度慢，其中2016年有124.3億元（占100%）未按規定時限下達，2019年有14.38億元未按規定時限下達。三是2018年提出國有資本經營預算范圍不夠完整。截至2017年底，中央部門所屬事業單位的4900余戶企業中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經營預算范圍，當年凈利潤約240億元。四是2019年提出，國有資本經營預算管理存在薄弱環節。20個部門所屬事業單位設立的一級企業中，有379家（資產433.14億元）未納入預算范圍。25.26億元預算資金因項目取消、推進緩慢等被閑置，其中16.48億元超過兩年。還有3.36億元項目資金未發揮效益。五是2019年提出績效目標設定不夠科學。部分國有資本經營預算未設立績效目標。六是2020年提出國有資本經營預算具體使用不夠規范。3戶央企未按要求就3.15億元增加實收資本（股本）或變更產權，國有權益體現不充分。通過分析提出的問題，發現審計署從國有資本經營預算覆蓋的范圍，逐步轉向使用的合規性、合法性、效益性，促進了國有資本經營預算規范編制和使用。

2.上海市專項審計結果分析

一是2016～2019年，上海市4年均提出企業損益核算不準確，影響國有資本收益計繳基數問題。如2019年提出5戶國有企業未按規定結轉收支，造成少計利潤共計15.48億元，影響2018年及以前年度國有資本收益收繳基數的準確性。二是項目進度影響資金使用進度。如2016年提出1戶企業集團獲得國有資本經營預算資金安排的資本性投入5億元，用于2個市外糧源基地配套設施建設項目。截至年末，僅累計支出國有資本經營預算資金0.22億元，其中1個項目僅完成股權收購，1個項目尚處于可行性方案研究階段。三是2018年提出預算支出項目調整不及時。2016年，上海世博發展（集團）有限公司申請獲得市級國資經營預算資本金投入6億元，用于特定區域配套項目建設。2017年3月，因規劃調整，該項目取消，但企業未及時申請調整項目內容，截至2018年3月末，上述資金宕存賬面未使用。四是國有企業信息化項目部分目標功能未實現。已投入使用的9個以前年度國資經營預算安排的信息化建設項目，其中有3個項目的部分功能未實現目標。五是2019年提出部分國資改革的補貼資金申報和撥付管理不夠到位。國資經營預算安排的支持國有企業創新發展、重組整合和清理退出等補貼資金中，個別國有企業重復申報專項補貼資金,涉及金額1347萬元。通過分析，發現上海市審計局專項調查，掌握了全市國有資本經營預算情況，注重審計國有資本收益是否足額上繳，支出是否有效使用，資金的效益是否得到發揮，有針對性地提出動態跟蹤國資經營預算資金使用情況和項目實施推進情況等審計建議。

三、進一步加強和改進國有資本經營預算審計的措施

（一）提高認識，適應國企改革和全口徑預算需要。

我國的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。國有企業是我國國民經濟的重要支柱。建立健全國有資本經營預算是為了完善公共財政預算體系，實現財政對國有資產的管理從計劃、行政管理為主，向市場化運作的產權營運為主轉變。對國有資本經營預算的編制、執行及決算的全過程審計，可以更加有效地發揮國有資產進退機制的作用，促進經濟結構的合理布局和優化升級。國有企業經營管理者提高對國有資本經營預算重要性的認識，進一步明確財政、國資、主管部門在國有企業監管和國有資本經營預算編制中的責任，進一步強化國有企業負責人尊重和實現所有者權益的意識。國有資本經營預算審計，要站在防范化解重大風險、促進國有企業深化改革的角度，落實新發展理念，在把握總體、揭示典型問題的基礎上，分析帶有苗頭性、普遍性的問題，從根源上剖析查找原因，從完善國有資本經營預算制度、管理體制和機制上提出審計建議，增強國有資本經營預算審計的宏觀性、效益性和針對性，推進國有經濟布局和產業結構的戰略性調整，真正發揮審計促進國家治理體系和治理能力現代化的作用。

（二）強化協作，加強國有資本經營預算審計力度。

一是充分利用國家審計資源，結合項目統籌審計。根據《關于調整國務院國有資產監督管理委員會職責機構編制的通知》，2018年11月起，國有企業領導干部經濟責任審計職責和國有重點大型企業監事會職責劃入審計。審計機關職責的擴大，審計資源不足和審計業務量增加的矛盾越來越突出，統籌實施國有資本經營預算審計與其他項目尤為重要。在財政審計、企業財務收支、領導干部經濟責任審計等項目中，均應把國有資本經營預算審計作為審計工作的重要事項。

二是發揮內部審計力量，實施精準監督和日常監督。國有企業的審計部門為企業內設機構，熟悉企業情況，但其審計缺乏獨立性。審計機關加強對其指導，充分利用其審計結果，調動其參與審計監督的積極性。同時審計機關可以通過在審計項目中公示聯系方式、調研座談、問卷調查等方式，為有意監督的國有企業的職工或公眾提供便利的信息反饋渠道，并切實保護好他們的合法權益，可以使審計的針對性更強、成本更低、效率更高。

三是強化國有資本經營預算審計的監督貫通。全國人民代表大會依據預算法來行使法定審查權、決定權與監督權，強化對國有資本經營預算的約束，規范國有企業的收支行為。在國有資本經營預算的編制、調整等重要節點，全國人民代表大會參與監督，主要關注其與國家宏觀經濟調控和產業結構調整的大目標融合程度。審計機關在日常審計中，注重發現國有資本經營預算中存在的問題，向全國人民代表大會進行專題匯報，獲得全國人民代表大會對審計工作的支持。同時，整合財政、審計、紀檢、監察各類監督力量，建立工作會商機制，形成監督合力，強化對重點領域、關鍵業務、重要環節以及對外投資資產的監督，提高監督效能，推動國有資產和國有企業重大信息公開，自覺接受社會監督。

（三）建立制度，強化國有資本經營預算審計結果運用。

國有資本經營預算支出，主要用于國有經濟和產業結構調整、重大技術創新等方面，一旦出現問題，可能影響國家的產業經濟布局。國有企業在發展經濟的同時，應積極履行國有企業自身職責。建立考評制度，將是否認真履行國有資本收益上繳義務、是否根據國家確定的國有資本經營預算支持方向和重點，并結合本企業發展的需要編報企業具體的項目支出預算、是否嚴格按照批準的范圍申請和使用預算資金等，作為企業經濟責任審計評價的重要依據，納入年度目標管理績效考核范圍。對國有資本經營預算項目建立績效問責制度，根據“誰用款，誰負責”的原則，財政部門應會同全國人大、國有資產管理部門、審計部門建立國有資本經營預算績效管理和評價結果問責機制，將審計發現的績效未達到預期目標造成資金浪費、資金配置和使用存在較大偏差、國有資本預算投資項目管理不力等問題，納入績效問責之中。同時，對重大投資項目和公眾關注度高的投資項目的審計結果和審計查處問題整改情況及時向社會公開，接受公眾監督。