政府非經營性項目PMC模式下經營管理的思考

羅 為

（廣西旺港高速公路有限公司，廣西 南寧 530000）

引言

當前，我國正在構建國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。廣西著力構建“南向、北聯、東融、西合”全方位開放新發展格局和推進“一帶一路”戰略“西南—北部灣—東盟/中國沿海”點線并舉，境內外布局等示范工程建設。預計“十四五”末廣西構建發達的快速網、高效的干線網、廣泛的基礎網，綜合交通網總里程突破15萬公里。鐵路營業總里程達到7000公里，其中高鐵動車運營總里程達到3000公里。公路總里程達到14萬公里，其中高速公路建成里程達到1.2萬公里以上。由于高速路網趨于完善，新建高速路投資經濟效益走低，鐵路投資收益尚未彰顯，對區內公鐵建設等集團公司經濟效益影響極大，加之政府非經營性項目的市場不斷擴大，其需在不斷鞏固多元化競爭優勢、化解競爭威脅的同時加快尋求產業戰略轉移，如何在政府非經營性項目中求生存共發展，保障可持續發展及勇擔更多社會建設責任顯得意義重大。另外在這個疫情反復無常的艱難時期，地方政府也希望引進資金雄厚的專業化公司一起合作共贏。

一、案例背景介紹

某公路建設集團公司作為區內建設交通的主力軍，擁有極好的信用等級，擁有多元化融資渠道，搭建有強大的資金蓄水池。全區在“十三五”期末已實現鐵路里程達到5206公里，公路通車總里程達到13.16萬公里時，該集團公司已開始戰略轉型升級，在繼續做好主責主業同時，加快在區內各地市布局，在市政公路、鄉村改擴路、產業園等政府非經營性項目以各種模式參與建設。該集團公司某個代建項目主要代建地方市政公路，其中項目業主為地方政府平臺公司，項目管理承包商為該集團公司下屬子公司，全權代表負責該項目的運作及管理，收取代建管理費，施工總承包由設計、施工聯合體組成，另外由該集團公司牽頭成立項目基金，與施工單位分享施工利潤。項目建設資金大部分來源于該集團公司在當地政府兜底競拍土地繳納的土地出讓金流轉至項目建設，剩余是上級財政補助。該市政項目總投資約80億元，建安約60億元，征拆10億元（由政府負責），全線長61公里，分五段開發，工期四年。

對于政府非經營性項目PMC（指技術力量較強、有豐富工程管理經驗的項目管理公司，它負責對工程項目建設進行全面和全過程的項目管理。實際上，項目管理承包商是代表業主或是業主的延伸，代表的是業主的利益。）代建模式下的經營管理，筆者站在項目管理承包商的角度將管理中遇到的問題進行分析，并提出自己的思考。

二、存在的問題及分析

（一）代建合同磋商時間過長

項目管理承包商用了一年時間才與地方政府平臺公司最終簽訂完代建合同。作為代業主行為對項目全過程管理，大家一直爭議的主要有模式的確定、管理的內容、審批權的限定、資金如何保障等焦點問題。其實地方政府兜一大圈，采取這種模式無非是拿地融資、要專業人管理及業主能絕對掌控管理。里面牽扯的權責利弊較復雜，有些部門會因為局部利益，可能一開始就不想引進PMC模式，在推進過程中橫加干涉，推諉怠慢，反復修改及磋商，報各關聯部門審批，所以一直談判不下來，應了古話“萬事開頭難”。

（二）前期工作多而雜

項目分段采用公路和市政道路的建設標準，整個項目分5段推進，其中公路1段、市政道路4段，需開展的前期工作有60多項，涉及到勘察、設計、監理、檢測、設計施工總承包等招標達20多項。作為地方重大項目，政府部門應該出臺更多有利于項目推進的政策扶持，可能地方財政配套資金不足或基于其他考慮，所以拆分單獨立項、設計及施工等，給項目管理承包商增加較多的前期工作量，耗時費力。

（三）協調涉及行業主管部門多

代建項目分段采用公路和市政道路的建設標準，其中公路段由區交通運輸廳監管，涉及區相關單位、各部門；市政段由市住建局監管，建設管理工作需溝通協調市政府、交通局、財政局、住建局、發改委、審計局、市政管理局、市園林局以及沿線縣政府等多個相關單位，協調工作量大且難度大。項目管理承包商其中一項艱難的工作就是協調溝通地方相關部門，有些部門出現越位，缺位，錯位現象。政府相關部門干預市場運行，成為活動主體；城市整體發展進度不和諧，沒有統籌兼顧，對關鍵項目的支持力度不夠；建及管仍未有效分離，事必躬親，界限不清晰。

（四）項目建設資金到位不及時

項目建設資金主要由上級補助資金、市政府依法掛牌出讓相關土地使用權所得資金組成，主要由政府和平臺公司負責籌措。項目的建設資金主要來源是項目管理承包商母公司競拍該市土地，再由市財政局統一回撥到本建設項目上。由于收支兩條線，無法干預地方財政對財政資金的分配及撥付流向，導致項目建設資金回籠渠道不明確、資金回撥時間長，資金未能專款專用；加之受疫情深度影響，地市財政收入增長萎靡，尤其是無中大型工業企業的地市，又要上馬各種項目，刺激市場流動，資金壓力更大，財政支出捉襟見肘，財政補助很難爭取得到；地市平臺公司融資能力較弱，負債率極高，沒有優質的資產，對于非經營性項目的籌資更是難上加難；“房子只住不炒”這條紅線，限購及貸款政策未放松，房產市場成交量低迷，土地的流轉增量減少，母公司拍地也會考慮綜合收益；另外，財政資金的分配采取平衡策略，以求照顧全局，沒根據項目輕重緩急進行分配，分配缺乏科學性，資金風險最終還是納稅人買單。以上種種影響因素，都會造成項目建設無法正常推進。

（五）職能未得到充分發揮

項目管理承包商以代建單位身份參與項目建設管理，但是項目所有的決策需經項目業主地方平臺公司審批同意后方能實施。此外，項目所涉及的招標控制價、工程結算等重要事項均需經項目業主平臺公司審核同意，并報市財政投資評審中心審批后方可執行。業主過度參與及集權，違背了引進PMC模式的初衷。主要表現在：

1.項目管理承包商弱勢。所有大小合同簽訂都要業主平臺公司決定，即使代建合同明確有權限，但在實際執行過程中，業主平臺公司作為地方政府授權的建設方，還是完全體現未采用PMC模式的直管模式下的管理習慣及思維，業主平臺公司高度集權化，甚至現場施工管理參與頻繁。這種做法極大降低了PMC模式的靈活性、專業化管理，不利于項目高質高效的完成，更多的時間成本浪費在管理界限的摩擦中，也極大影響施工決策。

2.參建各方有隔閡。由于完全由業主平臺公司驅動，參與方各自的核心價值觀無法統一及兼容，目標不完全一致，理念的碰撞產生的陣痛不是一時間可以無縫結合的。比如，項目管理承包商肯定想盡一切辦法“快、好、省”的完工交付，而業主平臺公司基于地方政府資金壓力及自身經營發展的考慮，可能不會有這般動力去推進項目建設，所以其他參建方只能圍繞業主平臺公司的經營要求適時調整，慢慢適應。

（六）與工程總承包商無合同關系，難以管理。

PMC代建模式分為風險型及代理型，一般PMC代建模式下都會選擇代理型模式，因為主體合同是建造合同，需保持三流一致，采取EPC模式（指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責 。）合同就由業主平臺公司與聯合體設計及施工單位簽訂。項目管理承包商與工程總承包商只是在代建合同明確代業主行使權利及履行義務，在日常管理中遇到扯皮事宜，如何決策就會處于尷尬局面，另外無合同約束效力，管理就會脫節。

（七）管理層級多，評審效率低下。

1.出現疊加管理，導致管理程序多，流程長，決策時間長，不利于各項工作的及時推進。比如，有些新增合同項分項工程，由于管理鏈條過長，導致該事項歷經各層級多次會議討論，耗費數月才最終評審確定，留給采購及施工的期限不到一個月，施工單位只能采用平行施工、加班加點、重金獎勵等方式才能按期完成。無形增加了施工成本，造成后期索賠等風險。

2.地市相關部門在審定招標控制價時，對于個別子目，如鋼板樁等，沒有嚴格按照概預算編制辦法、建設工程工程量清單計價規范等相關規定執行，而是按照其以往慣例審核，造成該單價遠低于其他地市市場價格。另外，有些控制價明顯低于成本價，由于相關部門評審原則一直未更新，偏離近年市場定價太多，造成該項建設工作一直拖延，無法有效的開展。

（八）項目整體收益低

項目管理承包商代建項目的收益主要包括兩部分：一是以代建單位身份向業主平臺公司按一定比例收取的代建管理費；二是與代建項目相關施工單位就項目建設籌融資合作所獲取的收益。

1.代建管理收支。代建合同明確的管理費收入是按照項目定額支付，且按照財政部《關于印發〈基本建設項目建設成本管理規定〉的通知》（財建 〔2016〕504號）文件規定計算建設單位管理費的80%，收入計算條件十分苛刻。然而作為區內專業的管理團隊，人力物力投入配合較大，日常管理成本很難壓縮，代建管理這塊的利潤是巨虧的，如表1所示。

表1 代建項目管理費收支測算表 單位：萬元

2.融資合作分享利潤。項目管理承包商主要引進項目基金與聯合體中的施工單位進行資金的合作，在不考慮其他風險因素情況下，飽和預測施工利潤如表2所示。

表2 代建項目全線成本測算表 單位：萬元

綜上表格數據分析，如果考慮結算尾款資金占用成本（不包括墊付款），期中計量金額業主按照80%予以支付，剩余20%支付時間分為兩部分：剩余17%待工程完工驗收達到質量要求、結算經審計機關審定后方可支付；剩余的3%作為預留工程質量保修金待保修期滿后無息支付。一般市財政狀況及投資建設項目的慣例，該暫扣資金在項目建設完成后的2年內不能按照合同約定正常支付的風險較大。那么若按照銀行1年期基準貸款利率3.7%計算，資金占用成本約為9000萬元，最終代建項目整體收益為33547.31萬元，占總投入資金（假設資金全為土地出讓金兜底）的4%，假設與施工單位按照五五分成，項目管理承包商利潤為16773.65萬元。假設近年房開市場繼續蕭條，基于土地收益為0條件下，那么代建該項目整體回報都無法覆蓋資金成本。

（九）創新創效難

由于業主平臺公司及地市相關部門對控制價的敏感，一直壓縮變更率，一味追求價廉，沒有具體情況具體分析，資金又長期無法保障，資金成本不斷加大，利潤被拉低，又要控制成本，又要高品質，生存空間狹窄，項目管理承包商的管理工作很難開展，無法調動施工單位的積極性，代建項目哪還有創新創效的需求，不僅極大影響參建單位品牌的建設，還有損自身城市名片的建設。

（十）缺陷期維護多，尾款回收難。

項目通車交付使用后，由于是開放式交通，質量與非質量缺陷比較難界定，缺陷期施工單位維護成本高，也沒有交竣工移交正式文件資料，涉及安全責任風險較大；另外審計結算時間長，以往項目核減力度大，工程結算尾款20%回收難。

三、IPMT+PMC+EPC+CC代建模式的思考

基于上述項目管理承包商在政府非經營項目中遇到的問題，筆者提出了新的代建模式：IPMT+PMC+EPC+CC（詳見圖3），加入一體化項目管理，即IPMT（指將業主及管理承包商的最優資源的一體化集成，統一協調保證整個項目的整體運行，不再是一個獨立操作的單元，并使他們之間進行充分交流及互動，通過團隊建設統一思想，總結糾偏活動，不斷地強化參與各方的無縫結合。）和增設協調中心（CC），這樣就使單一的代建模式變成“一主兩翼”，起到了相互支撐，相輔相成的效果，統一思想，厘清權責界限，解決實際問題。下面就管理各階段遇到的突出問題提出個人思考，希望在代建制改良道路上有一定參考價值。

（一）代建合同的磋商階段

為了加快代建合同簽訂的效率及減輕各種前期工作倍增的問題，地方政府要簡政放權，既然委托平臺公司進行建設，那么適當的決策權力應該給足，才能加快項目的啟動及推進建設。項目管理承包商和業主平臺公司的雙重管理，導致管理程序過多，流程長，會導致項目建設部分工作推進緩慢，不利于工程的整體推進，應明確細化項目合作中的管理權責，避免權責不清給項目整體推進帶來阻礙。另外，雙方要統籌謀劃，項目整體規劃，不要各自只顧自身利益，比如項目本來是整體立項，后面又朝令夕改，分段立項分項施工，諸如此類等事項不嚴格按照代建合同約定執行，造成工程建設方案的大調整，勢必會嚴重損害其他參加方利益，給項目管理承包商帶來更大管理困境及預期目標的縮水。

（二）代建管理階段

1.前期階段

根據不同地市及代建項目情況不同，設置適合的組織架構，一是設置代建項目指揮部，由業主平臺公司、項目管理承包商兩方組成，對于重大事項需集體商談的，IPMT真正能以PMC為驅動型去主導管理，上下同心，齊心協力，統一思想理念，共同朝一個目標奮進；二是為了解決與地市各審批部門的協調溝通工作問題，可以設置該代建項目協調中心（CC），由市分管領導掛帥，相關部門配合，遇到需市里解決的急難問題，統一由項目管理承包商申請協調中心牽頭解決，扁平化管理，加快信息的溝通處理效率。

圖1 IPMT+PMC+EPC+CC代建模式

2.中期階段

一是為了強化項目管理承包商的管理地位及效能，應充分發揮IPMT+PMC+EPC+CC的優勢，讓其專業管理能力有施展的空間及代理延伸業主平臺公司的管理意志，可以展現工程總承包商專業設計、施工水平，使項目高效運作，防止“三超”，成為品質工程。二是為了樹立項目管理承包商絕對領導管理地位，建議與業主平臺公司及工程總承包商簽訂多方協議，合同中只涉及項目管理承包商的只需明確代建管理的權責，不作為業務的合同主體，另外就是把控工程總承包商的資金命脈，簽訂監管協議，所有資金都需由業主平臺公司撥付至項目管理承包商，再撥付給工程總承包商，這樣就起到了很好的約束工程總承包商建設的行為。三是地市相關部門在審核工程造價時，應嚴格按照《建設工程工程量清單計價規范廣西壯族自治區實施細則》（GB50500-2013）、《建設工程工程量計算規范廣西壯族自治區實施細則》修訂本（GB50854-50862-2013）、《廣西壯族自治區市政工程消耗量定額》（2014年）、《廣西壯族自治區建設工程費用定額》（2016年）或最新的相關規定及相關主管部門發布的造價信息等相關文件審定，不應以地市以往項目的慣例等理由壓縮、核減相關工程造價及控制單價，應確保參建單位合理的利潤。另外，代建管理費的相關規定需深化改革，項目管理承包商是整個代建項目服務周期最長、范圍最廣、責任最大的，應該適度調高。四是加大管理過程經驗的總結及推廣，加大工藝、材料、技術的創新，不斷提升工程質量，形成好口碑，樹立城市品牌，為繼續開拓代建項目市場積攢能量。

3.后期階段

一是協商業主平臺公司與施工單位簽訂缺陷期質量問題維護協議，清單式明確維護對象，避免因扯皮難以界定，影響交通正常通行；二是項目市級臨時指揮部，協調相關部門對交付路段進行交驗或竣工驗收，并出具書面資料，降低涉路安全的責任風險；三是通車后第一時間加大與地市審計相關部門溝通，爭取建立審計專班，可以出資引進社會審計協同推進，另外積極與地市政府磋商，加快符合條件的應收賬款的回收，比如地市用土地清償或者其他有收益資產參與運營，采取各種方法加快存量資產的變現，減少資金占用成本。

結語

隨著國家雙循環政策繼續推行，不斷刺激經濟增長需求，加大新舊基礎設施建設是其中的必由之路，對于政府非經營性項目建設將會出現需求高峰，項目管理承包商如何苦練內功，把握機會，與地市相互信任，相互尊重，相互支持，換位思考，精誠合作，共謀發展；在疫情持續不穩定的形勢下，經濟復興成為歷史使命，希望政企能共克時艱，增進包容，持續發力，進一步將代建管理模式優化改良，使之更符合時代需求，經得起市場檢驗。即使在夾縫中求生存，也要努力鍛造自身品牌，同時將宣傳推廣城市名片作為一種社會責任，最終實現互利共贏。