新冠肺炎疫情中失業保險基金支出及保障度分析

章夢影上海工程技術大學

一、引言

自2019年12月我國暴發新冠肺炎疫情以來，切斷人員流動的防疫思路使國內就業形勢尤為緊張，突出表現在失業人數激增和中小企業經營困難兩方面。2020年，我國城鎮登記失業人數達1160萬人，較疫情前增加215萬人，增幅為近十年之最。2020年第一季度，我國小微企業運行指數跌到31.9，企業經營狀況趨差。同年GDP增速下降3.7個百分點，服務業、工業、建筑行業GDP增長速度均呈下降趨勢，經濟形勢不容樂觀。在這種勞動者和企業經濟數據雙重受挫的情況下，作為失業保險物質基礎的失業保險基金也受到了影響。

近年來，在突發疫情等公共危機事件的背景下，學界對失業保險基金收支平衡的研究結果有明顯變化。較早時，學者研究多聚焦于失業保險基金大量結余而基金使用效率低的現象。究其原因，孫潔（2010）認為，失業保險制度設計有缺漏，保障范圍窄、保障水平低且制度靈活性不足，使得基金給付端受阻；鄭秉文（2010）則認為，結余原因是在城鎮登記失業率保持穩定的情況下，失業保險覆蓋面擴大，使得基金籌集端不斷發展。然而疫情之后的研究發現，我國失業保險基金存在收不抵支風險，基金支出增速大于收入。薛惠元、曹思遠（2021）構建失業保險基金精算模型，測算2020年到2035年的基金收支情況指出，若不考慮財政補貼，疫情后基金累計結余將很快耗盡，且基金消耗并不會在短期內停止。張興、田大洲（2020）估算失業保險基金減收多支規模，得出疫情期間失業保險費減免約200億元，加大穩崗返還力度將增加約190億元的支出，基金可持續性受到嚴重挑戰。總而言之，疫情中失業保險基金支出規模激增，給失業保險帶來了新的挑戰。

基于失業保險制度良性發展的需要，失業保險金保障水平也是重要研究課題，學界以往對養老金的保障水平研究甚多，但對失業保險金保障水平研究較少。關于保障度的定義，周慧雯（2008）在分析工傷保險基金時將保障度作為測量基金可持續性的特定指標，其確切含義是指，依據目前我國工傷保險的支付水平，工傷保險基金僅僅依靠結存額所能維持支出的年限。除此種定義外，保障度和保障水平均是指待遇高低。關于保障水平的測度指標主要是替代率，評價指標較為單一。陸草（2018）依據失業保險的功能將保障度細化為失業保險覆蓋率、失業保險金受益率、失業保險金替代率、職業培訓再就業率和職業介紹成功率等五個指標，形成了對失業保險保障水平較為全面的指標體系。

本文通過計算失業保險基金的收支情況，立足于疫情期間失業保險基金出現年結余缺口的現實，進一步探究大額失業保險基金支在何處、回報率以及對勞動者的保障程度如何。由于本文的研究對象為全國失業保險基金支出情況，且各省份經濟水平、支付標準、支出項目不一，缺少有關支出項目的直接數據，因此，本文中有關失業保險基金支出項目的分析，將從國家層面發布的相關文件中探究基金支出的側重點；對失業保險基金保障度的分析將結合現有數據與陸草構建的分析框架展開論證，使政策文本分析與保障度數據測算結果相互印證。

二、新冠肺炎疫情中失業保險基金收支水平

（一）基金收入與支出

從2010年到2019年，我國失業保險基金長期收大于支，然而，2019年末暴發的新冠肺炎疫情使之出現反轉。2020年，我國失業保險基金收入951.5億元，支出2103億元，基金收入同比下降25.9%，支出同比增長57.7%，一升一降之間造成了失業保險基金年結余的巨大缺口，嚴重影響了我國失業保險基金的可持續性。2020年，失業保險基金年度負結余1151.5億元，雖然基金累計結余仍然較高，達3354.1億元，但大幅下降趨勢體現了疫情對失業保險基金收支平衡的沖擊。

（二）基金收支的平均增長速度

我國失業保險基金收入在疫情前的年平均增長速度為8%，而疫情后為-10%，即疫情后失業保險基金收入以10%的速度下降。與此同時，疫情后失業保險基金支出的年平均增長速度比疫情前增加了42%。總體來看，我國失業保險基金收入增速長期小于支出，疫情期間的差距更為明顯。

（三）失業保險基金率

失業保險基金率，即失業保險基金期末累計結余與下一期基金支出總額之比，用以測算基金的支付能力。例如，2019年的數據顯示2019年基金累計結余對2020年的支付能力，基金率越高，支付能力越強。數據顯示，失業保險基金的保障能力持續下降，在面對疫情時支付能力較往年更弱。

?圖1失業保險基金收支情況

?圖2失業保險基金年結余情況（單位：億元）

?圖3失業保險基金率變化

三、新冠肺炎疫情中失業保險基金支出項目

（一）政策文本選擇與編碼

就業是最大的民生，國務院在2019年成立專門的就業工作領導小組，負責統籌協調全國就業工作，就業工作越來越受到重視，關于就業與失業的政策也越來越多。本文借助“國務院政策文件庫”和“中國政策研究網”，搜索2019年10月以來與失業保險相關的文件。其中，以“失業”為關鍵詞搜索出國務院及其他部門發布的文件135個，以“失業保險”為關鍵詞搜索出政策文件73個。為了提升研究的準確性，本文剔除了與失業保險關聯性弱的就業文件，同時剔除扶助就業基金不是失業保險基金的文件，最后選取出與本文研究內容最切合的政策文件13個，具體文件見表1。

本文運用NVivo12質性分析軟件對獲取的政策文本進行編碼，依據失業保險的功能、失業保險基金的用途以及所發布政策本身的內容確定節點的選取。從整體情況來看，保障失業人員基本生活是失業保險的基本功能，相關政策內容比較單一，以發放失業保險金為主題的政策文件數量相對較少。從參考點可以看出，促進再就業是失業保險的重要作功能，在各政策文件中反復提及且形式多樣，對企業和失業人員雙方共同激勵，綜合運用多種形式推動失業人員再就業。預防失業一般被認為是失業保險的輔助功能，但從近兩年發布的政策文件數量來看，這一點現在已成為政府的主要側重點，不僅包括對勞動者提供在崗培訓，還包括對企業實行減稅降費、穩崗返還的優惠政策，以降低企業負擔。

?表1經篩選的政策文本情況

?表2政策文本編碼情況

（二）政策文本分析

筆者對疫情期間發布的關于失業保險保障基本生活功能的政策文件進行梳理后有以下發現：第一，政策內容主要涉及失業保險金和失業補助金，失業補助金是失業保險金的補充，對不滿足法定領取條件的失業者加以保障。從文件數量來看，二者在疫情中的重要程度相當；而在具體規定中失業保險金更有所側重。第二，政策文件內容集中于失業保險金的領取方式、領取條件、領取時間。具體包括暢通申領渠道，開通網上申領失業保險金的渠道，規定系統繳費信息齊全的不需要提供其他材料；延長領取時間，失業者領取保險金和補助金期滿仍未實現穩定就業的，則政策享受期延長一年；提高待遇水平，保障金將隨物價水平增長而階段性提高。第三，文件中沒有提及醫療、喪葬補助金等內容。《失業保險條例》規定失業保險基金的支出包括失業保險金、醫療補助金以及喪葬補助金和撫恤金，按本文確定節點的邏輯應該包括醫療等部分，但文件數量為零，因此舍去。

對有關促進就業的政策文件進行梳理后發現，其主要內容是組織職業介紹和職業培訓活動，從參考點數量差距可以看出，職業介紹部分的內容形式更為豐富。具體而言，疫情中職業介紹的措施包括由政府組織專項招聘、提供公益性崗位，以線上線下相結合的方式暢通就業渠道，以及通過發放吸納就業補貼、見習補貼、求職創業補貼等來激勵企業擴大就業、激勵失業人員積極參與就業。在職業培訓方面，政府則通過組織專項培訓和鼓勵企業開展培訓的方式增強失業人員的就業能力，并在培訓過程中為失業者提供培訓補貼及生活費補貼，同時，對主動吸納新員工并開展以工代訓的企業給予職業培訓補貼。

預防失業的政策包括技能提升和穩定崗位兩部分，旨在提升在崗職工崗位技能的同時，減少企業失業保險費支出以穩定崗位。其中，在疫情期間對企業的減稅降費和穩崗返還政策是重點。穩崗返還即人社部對參加失業保險且年度裁員率符合標準的企業返還上年度繳納的失業保險費，返還比例最高可達100%。減稅降費政策是指對部分省市、部分企業免征養老、工傷、失業三項保險費用或減半征收，受疫情影響嚴重的企業還可申請緩繳社會保險費用，緩繳期免收滯納金。2020年的統計數據顯示，我國全年新增減稅降費超過2.5萬億元。關于提升勞動者技能，國務院有政策對困難企業在停工期開展職業培訓的給予在崗培訓補貼及生活費補貼，且一度延長此政策的有效期。除此之外，人社部持續放寬技能提升補貼的申請條件，以此鼓勵勞動者考取職業資格證書，提高預防失業的能力。

?表3保障基本生活政策編碼結果

?表4促進再就業政策編碼結果

值得注意的是，“培訓”和“補貼”高頻出現，不僅是有關就業的一般文件會反復提及培訓，而且有許多專題文件是專門針對培訓的。而關于補貼的內容更是多種多樣，僅本文包含的補貼類型就有生活費補貼、吸納就業補貼、職業培訓補貼、見習補貼、創業補貼、求職創業補貼、技能提升補貼、崗位補貼、社會保險補貼等9種，可謂非常全面。“培訓”的高頻出現反映出在疫情中培訓仍是失業保險的重要措施，沒有因為防疫政策而削弱其重要性。同時，各種補貼的存在反映出失業保險基金以多種形式融入失業保險當中。因此，不能片面地將失業保險金金額作為衡量失業保險保障度或失業保險基金支出水平的指標，還應盡可能考慮到其對于促進就業、預防失業等方面的作用，予以綜合評判。

四、失業保險保障度分析

失業保險同時兼顧保障失業者的基本生活與促進失業者再就業的目標。失業保險基金的保障最終通過對勞動者提供的金錢或服務表現出來。因此，本文以失業保險金替代率、人均培訓補貼分析失業保險對失業者基本生活的保障程度，以職業培訓再就業率來分析失業保險對促進就業的有效程度。

（一）失業保險金替代率

失業保險金替代率，即失業人員領取的失業保險金與其失業前工資水平之比。如表6所示，在疫情期間失業保險領取金額大幅增加的情況下，失業保險金替代率水平沒有上升，反而下降了4個百分點。從計算公式角度分析，失業保險金領取人數的激增是造成替代率下降的主要原因。2019年失業保險金領取人數較上年增長了2%，但2020年漲幅達到18.4%。由于失業保險金的領取與繳費年限掛鉤，可以推斷大量剛剛參加失業保險、繳費年限少的勞動者受到疫情沖擊而失業，使得失業保險金替代率整體下降。

?表5預防失業政策編碼結果

（二）職業培訓再就業率

職業培訓再就業率，即參加培訓后再就業人數與參加培訓總失業人數之比。本文匯總了就業訓練中心、民辦職業培訓機構和工會職業培訓機構三個培訓渠道的數據，統計顯示，失業人員培訓后再就業率在50%左右，從2018年到2020年呈遞減趨勢，參加培訓的失業人員數量不斷下降。其原因一方面是疫情對培訓方式、培訓信息傳播、培訓效果產生了抑制效應，另一方面在于疫情造成的失業屬于摩擦性失業，即失業者缺少合適的工作機會而并不缺乏就業能力，培訓對失業者再就業幫助有限。

（三）人均培訓補貼

綜合看就業訓練中心和民辦職業培訓機構的培訓補貼情況，人均培訓補貼不斷上升，2020年人均培訓補貼比上年增加52%。尤其是民辦職業培訓機構，2020年發放的培訓補貼是2019年的兩倍。即使人均培訓補貼對失業人員的生活補助程度較低，但不可忽視培訓補貼是失業保險基金支出的重要部分，支出金額成倍上漲，對失業者的生活保障度逐年提高。

?表6失業保險基金保障度情況

五、總結與討論

從近十年失業保險基金的收支情況來看，疫情期間失業保險基金大幅支出，且基金支出增長速度大于收入，失業保險基金率呈下降趨勢，即疫情對失業保險基金的可持續性和保障能力造成了負面影響。具體分析失業保險基金的支出項目可以發現，失業保險金和職業培訓是失業保險長期關注、穩定投入的部分。疫情中失業保險基金對預防失業的投入明顯增多，如對企業的減稅降費、穩崗返還政策等；同時，對勞動者的補貼形式更加豐富。對失業保險基金保障度的分析發現，失業保險基金對勞動者的保障落實在失業保險的具體項目中。數據顯示，疫情前后失業保險金替代率、職業培訓再就業率都有所下降，而人均培訓補貼則大幅增長。補貼的大幅增加和政策文本分析的結果相互印證。

在失業保險基金支出和保障度的研究結論之外，筆者對失業保險功能有以下認識。第一，保障勞動者的基本生活是失業保險的基礎功能，但不是失業保險基金投入的重點；失業保險金替代率長期處于較低水平，且受疫情影響而下降。第二，以組織招聘和培訓為主要手段的促進再就業工作是失業保險功能的重要體現，但是培訓效果本身不易監測，且培訓全過程均容易受到疫情影響，使得培訓投入大但收效不佳。第三，各種形式的補貼政策是政府在應對諸如疫情等突發公共危機事件時采取的主要措施，預防失業的輔助調節功能在疫情中得到重要體現。

總體而言，本文對失業保險基金的研究結論凸顯出我國當下社會保障方面的兩大老問題：失業保險金待遇水平偏低與失業保險覆蓋率偏低。我國的失業保險金替代率長期以來不足20%，受疫情影響降至15%，保障失業人員基本生活、幫助社會成員抵御社會風險的能力被進一步削弱。相比之下，國外的失業保險金替代率一般在50%～70%之間，待遇水平較低的國家也在40%～50%。實際上，關于提高失業保險金替代率的建議從未停止，梁書毓、薛惠元等（2016）認為，失業保險金待遇至少應達到最低工資的75%～110%，并提出將待遇與個人工資掛鉤。因此，政府應當將注意力部分收回到失業保險金上，適當提高失業保險金待遇水平，確保失業者在遇到風險時領取的失業保險金水平不下降。我國的失業保險覆蓋率在45%左右，還有相當多的勞動者沒有參加失業保險，這與我國非正規就業人員不斷增多的現狀是一致的。如何將非正規就業者納入失業保險是接下來社會保障擴面工作的關鍵。已參與失業保險的勞動者也存在覆蓋程度低的問題。我國失業保險金受益率約為20%，職業培訓的參與率約為18%，受益率低、參與培訓率低同樣削弱失業保險制度的有效性。總之，提高失業保險制度的吸引力，應提高失業保險金替代率，提高失業保險制度的效率，提升職業培訓再就業率。