基于規劃管理者視角的浙江省平陽縣新型城鎮化發展的若干思考

文＿劉鵬發（浙江省平陽縣自然資源和規劃局，工程師，碩士）

楊冰潔（浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司，工程師）

周華金（浙江省平陽縣自然資源和規劃局，工程師，碩士）

方禮璋（浙江省平陽縣財政局）

城鎮化是現代化的必由之路。黨的十八大提出，堅持以新型城鎮化為契機帶動新一輪城鎮發展，為未來我國城鎮化發展指明了方向和道路。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，是以人的需要和人的全面發展為核心意涵的城鎮化，要求把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，并實現產業發展和城鎮建設融合，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。縣域作為我國城鎮體系的重要組成部分，在當前經濟社會發展新常態的背景下，如何用好新型城鎮化理念、推進縣域城鎮化建設是擺在我國縣級黨委政府面前的重大課題之一，也是城鄉規劃管理者值得深入思考的問題之一。

一、平陽縣概況

平陽縣地處浙江省東南沿海，隸屬浙江省溫州市，位于飛云江河口與鰲江河口之間地帶，東臨東海，西毗泰順縣和文成縣，南接蒼南縣，北臨瑞安市，全縣東西長83千米，南北寬23千米，陸域面積1051平方千米，轄昆陽、鰲江、水頭、萬全、海西、蕭江、麻步、騰蛟、山門、南雁、鳳臥、懷溪、南麂、順溪14個鎮和青街、鬧村2個鄉。2021年末平陽縣常駐總人口86.59萬，地區GDP600.51億元，按常住人口計算，人均生產總值約69349元，全年財政總收入65.63億元。平陽縣是全國首批沿海開放經濟縣，區位條件較好，104國道、溫福高速鐵路、甬臺溫高速公路、甬莞高速貫穿全境，南雁蕩山脈和鰲江水系貫穿全境，擁有南雁蕩山、南麂列島等國家級和省級風景區。

二、平陽縣新型城鎮化發展現狀

（一）縣域城鎮空間格局已經形成，昆陽——鰲江中心城區地位凸顯

在《平陽縣域總體規劃（2006——2020）》的指導下，隨著甬臺溫高速公路、溫福高速鐵路、甬臺溫高速公路復線等高等級交通通道的建成通車，104國道改線的完成以及57省道和復線等道路的投用，平陽區域內部和外部交通網絡得到了極大改善。在對外交通通道的指引下，縣域“一主一副三區四軸”的城鎮空間布局結構已經形成，鰲江鎮、昆陽鎮組合而成的平陽縣中心城區和縣域西部的水頭鎮，無論是經濟發展還是城鎮發展均迅速崛起，縣域“一主一副”的城鎮空間地位日益明顯，尤其是昆陽鎮和鰲江鎮構成的平陽縣中心城區的地位十分凸顯。2021年，昆陽、鰲江兩鎮的GDP總和占全縣GDP的43.50%，兩鎮常駐總人口約占全縣人口43.60%。

（二）城鎮化水平逐年提高，東部城鎮化水平高于西部鄉鎮

隨著平陽縣經濟社會的不斷發展，基礎設施和公共服務設施的不斷完善，大量的外來人口和周邊鄉村地域的農民被吸引到城鎮居住生活，城鎮常住人口逐年增加，截至2021年平陽縣常住人口城鎮化率達62.26%，較2000年的35%提高了27.26個百分點，城鎮化發展水平顯著提高。縣域城鎮化水平受經濟發展和基礎設施發達程度影響較大，縣域中東部城鎮沿104國道、57省道和甬臺溫高速公路等高等級的對外交通線路分布，受交通便捷性影響，較快地推動了縣域中東部鄉鎮新型城鎮化發展，縣域中東部的昆陽鎮、鰲江鎮、萬全鎮、海西鎮、蕭江鎮的城鎮化水平明顯高于縣域西部鄉鎮的麻步鎮、騰蛟鎮、山門鎮、南雁鎮、鳳臥鎮、懷溪鎮、南麂鎮、順溪鎮、青街鄉、鬧村鄉，縣域內城鎮化水平的差異比較明顯。

（三）城鎮支撐服務功能有所提升，城鎮面貌明顯改觀

隨著平陽縣城鎮經濟實力的不斷增強，各鄉鎮均加快基礎設施和公共服務設施的建設步伐，城鎮支撐服務功能均有了明顯提升。截至2021年底，全縣各城鎮的基礎設施和公共服務設施的有效供給能力均有大幅度提高。近年來平陽縣實施了針對縣域所有鄉鎮的城鎮環境綜合整治改造，各鄉鎮環境衛生、城鎮秩序、鄉容鎮貌、道路界面等方面均有全面改觀，公辦幼兒園、公辦養老院、衛生院等基本公共服務設施在每個鄉鎮已實現全覆蓋，縣域東海污水處理廠、昆鰲污水處理廠、蕭江污水處理廠等已進入擴容改造后期。104國道改線工程、104國道西過境工程、昆宋公路、昆鰲快速通道、甬臺溫高速公路復線等交通工程相繼建成，交通條件明顯改善。城鎮人均道路面積、人均公共綠地面積及公辦幼兒園等其他公共服務設施均有較大提升，城鎮面貌和人居環境得到較大提升和改善，城鎮整體的支持服務功能明顯提高（見圖1）。

圖1 提升改造后的平陽縣省級歷史文化街區——坡南街

三、平陽縣新型城鎮化發展存在的主要問題

（一）中心城鎮規模偏小，集聚輻射效應較弱

近年來，隨著經濟社會發展條件的不斷改善，平陽縣農村大部分人口外遷出平陽縣域外的現象明顯，反映出平陽縣城鎮功能較弱、城鎮集聚輻射力不足的問題，難以吸引平陽縣域的農村人口在該縣域城鎮進行就地城市化。同時，平陽縣中心城鎮的規模普遍偏小，無論是人口規模還是城鎮建設用地規模，與瑞安市、蒼南縣等周邊相鄰區域縣市的同級別的城鎮相比較，昆陽鎮、鰲江鎮、水頭鎮三大縣域中心城鎮的規模略顯偏小，縣域西部的其他鄉鎮規模普遍較小；其中，水頭鎮作為平陽縣域副中心和縣域西部鄉鎮主中心，帶動縣域西部山區鄉鎮發展的能力不足，難以形成輻射效應，對鄉村地域的經濟發展帶動效應不明顯。

（二）城鎮風貌比較單一，城鎮建設特色不足

平陽縣作為浙江省級歷史文化名城，由于歷史原因，個別鄉鎮在處理城鎮建設與延續歷史文脈的關系中，未對已有的歷史文化遺產進行保護和發揚，城鎮總體風貌遭受破壞，城鎮建設個性化、特殊化內容不足。城鎮建設缺乏個性特點，公共建筑品位一般，歷史文化底蘊尚未得到彰顯，個別城鎮的空間環境品質有待提高，出現“千鎮一面”的現象。同時，許多年代久遠的老舊建筑普遍存在通風、采光和消防隱患等方面的問題，且建筑風貌比較單一，缺乏各自應有的特色，縣域內城鎮的總體建筑景觀品質一般，縣域內城鎮風貌的總體品位不高、特色不明顯。

（三）城鎮基礎設施薄弱，城鎮化質量總體不高

由于歷史欠賬較多及城鎮建設資金緊張，從平陽縣域各城鎮的建設水平來看，缺乏對道路、供排水設施、垃圾處理等城鎮基礎設施、公共服務設施的必要投入，導致城鎮基礎設施較為薄弱，城鎮的集聚效應不明顯，城鎮服務功能水平較低，尤其是規模較小的鄉鎮服務功能不齊全，許多規模偏小的縣域西部區域的鄉鎮與一般鄉村聚落無異。如截至2021年底，縣域城鎮污水處理廠只有4座，且分布在鰲江鎮、濱海新區、水頭鎮、蕭江鎮，現有污水處理廠日處理能力難以滿足城鎮快速發展的需求。昆鰲中心城區的污水處理設施相對較完善，污水集中處理率較高，但山門鎮、順溪鎮等大部分位于縣域西部的鄉鎮污水處理廠設施只布局了污水處理終端，污水集中處理率和處理能力較低；部分鄉鎮的對外交通道路歷經多年仍在建設中，城鎮基礎設施的不完善直接導致了平陽縣城鎮化質量總體不高。

（四）產業集聚大平臺缺乏，產業綜合素質不高

當前，平陽縣缺乏集聚大產業、構筑大項目的大平臺，如缺乏國家級經濟技術開發區、國家級高新技術園區等大產業平臺，同時仍有相當一部分的工業企業分散于城中村、舊居民區等城鎮各個區域，平陽新興產業園、萬全現代產業園區等產業集聚平臺還只是省級產業平臺，尚未達到國家級產業平臺的要求，工業新的增長點尚未形成，“低、小、散”工業企業分布狀況尚未得到全部改變，平陽縣的工業產業的綜合素質整體不高，亟須在技術、人才、信息、生態環境等方面提升產業綜合素質水平。

四、促進平陽縣新型城鎮化發展的對策建議

在經濟社會發展新常態背景下，根據平陽縣“工業強縣”和“服務業興縣”的兩大戰略部署，緊扣新型城鎮化發展的目標，從城市科學發展的角度出發，提出平陽縣新型城鎮化發展的對策建議。

（一）突出中心城鎮，提升中心城鎮能級水平

按照人口、基礎設施、公共服務集聚的要求，進一步加強對昆鰲中心城區、水頭鎮等縣域中心鎮的建設力度，集中土地、資金等要素建設昆鰲中心城區、水頭鎮等縣域三大中心鎮，尤其是重點加大對昆陽鎮城東新區、鰲江鎮濱江片、水頭鎮北港新城的開發建設力度，同時，繼續改善中心城鎮老城區的基礎設施和公共服務設施，提升中心城鎮的核心集聚力和輻射力，吸引人口向中心城鎮集聚，促進昆鰲中心城區和水頭鎮的城鎮規模進一步提高，進一步提升昆鰲中心城區、水頭鎮等縣域中心城鎮的城市能級，增強縣域中心城鎮的集聚輻射效應。

（二）規劃設計品質化，提升城鎮總體風貌水平

堅持“先規劃后建設”的原則，高標準規劃城鎮建設工作，盡量做到規劃內容的特色化、品質化，創造適宜的人居環境。平陽縣在規劃品質化方面將做如下工作：一是進一步加大舊城區有機更新力度，同時高標準配套新區和新開發區的各項建設工程，改善城鎮形象面貌和形象空間，重點守住中心城鎮的“路口”“關口”等展示城鎮風貌的重要節點。二是未來平陽縣各城鎮將按照規劃設計品質化的要求精心打造“一鎮一片區”“一鎮一條街”“一鎮一個市民公園”，“以點帶面”有序推進平陽縣城鎮總體風貌水平的逐步提升（見圖2）。

圖2 平陽縣鰲江鎮黃公望文化公園

（三）基礎配套先行，提升基礎設施服務水平

基礎設施是保障城市正常運轉的前提條件，必須作為城鎮建設的先行官。在未來城鎮建設過程中首先要解決當前基礎設施配套存在的問題，彌補以往城市化過程中基礎設施建設的缺漏，補齊基礎設施建設短板，為城鎮建設提供可持續發展動力，為平陽縣“工業強縣”和“服務業興縣”建設提供支撐。由于資金有限，財政投入應有所側重，優先向重大基礎設施的建設項目和歷史遺留問題傾斜。同時，將“十三五”期間遺留的建設工程先行完結，有些尚未啟動的建設項目應進行適當篩選，剔除一些不滿足當前發展要求的項目，補充一些百姓迫切需求的、保障民生的基礎配套建設項目。如鄉鎮衛生院遷擴建工程等衛生抗疫項目，教育補短板項目，重大交通道路、污水廠、市政斷頭路和卡口路等一批百姓期盼已久的涉及民生的項目，通過重點投入基礎設施建設，以提升基礎設施的服務能力和水平。

（四）產業轉型升級，提升經濟發展韌勁水平

工業強，則縣域強。根據平陽縣“工業強縣”三年行動計劃，按照“優化布局、統籌發展、提升功能”的要求，進一步優化現有產業功能布局，加快推進平陽縣域產業集聚工作，積極構筑產業集聚大平臺，促進產業轉型發展。從平陽縣工業基礎和特點出發，根據不同區域、不同鄉鎮的產業特點，全力打造平陽縣新興產業園、水頭皮革基地、萬全現代產業園等產業集聚平臺，促進平陽縣域產業結構調整，讓傳統工業向主要園區集聚，并帶動全縣工業產業的轉型升級。通過產業平臺的建設，平陽縣能進一步加快產業轉型和產業結構升級，將原來的“低、小、散”產業空間格局進行有機整合與集聚，實現產業結構上的內部升級，在當前疫情環境的影響下，工業經濟發展韌勁對整體縣域經濟發展穩定顯得十分重要。

四、結語

縣域新型城鎮化作為我國新型城鎮化建設的重要陣地，做好縣域新型城鎮化發展對提升我國新型城鎮化建設水平具有十分重要的意義。本文從規劃管理者的視角，梳理了平陽縣新型城鎮化發展現狀與存在問題，并提出中心城鎮突出化提升中心城鎮能級水平、規劃設計品質化提升城鎮總體風貌水平、基礎配套先行化提升基礎設施服務水平等促進平陽縣新型城鎮化發展的若干對策建議，以期更好地推進未來平陽縣新型城鎮化建設工作，對我國其他類似的縣級行政區域的新型城鎮化發展具有一定的借鑒和參考價值。