2020—2035年我國學前教育經費投入與配置預測
——基于與學前教育投入收益高的OECD國家的比較研究

胡詠梅 唐一鵬

一、引言

學前教育對兒童未來發展的重要作用已經成為學術界的廣泛共識。Loeb等人早期的研究表明,學前教育對于兒童的社會性發展和認知發展都具有非常重要的作用。①Loeb S,Bridges M,Bassok D,Fuller B and Rumberger RW.,“How Much is too Much?The Influence of Preschool Centers on Children’s Social and Cognitive Development,”Economics of Education Review,vol.26,no.1,2006,pp.52-66.此種作用也被Heckman等學者所開展的大規模學前教育實驗項目所證實。②Heckman J,Pinto R,and Savelyev P A.,“Understanding the Mechanisms Through Which an Influential Early Childhood Program Boosted Adult Outcomes,”American Economic Review,vol.103,no.6,2013,pp.2052-2086.Cortazar A.“Long-term Effects of Public Early Childhood Education on Academic Achievement in Chile,”Early Childhood Research Quarterly,vol.32,2015,pp.13-22.國內學者也利用社會調查數據開展過專門研究。比如劉焱等人的研究表明,學前一年教育效能顯著,能夠達到0.3～0.6個標準差。③劉焱、趙軍海、張麗:《學前一年教育效能的增值評價研究》,《教育學報》2013年第3期。李玲等人的研究表明,學前教育經歷對初中生的學業成績和非認知能力均具有積極作用。④李玲、蔣洋梅、孫倩文:《新人力資本理論下學前教育經歷對初中生能力發展的影響》,《學前教育研究》2020年第1期。也有學者利用PISA數據開展實證研究,比如唐一鵬等人基于PISA2012的研究發現,學前教育參與率每提高1%可以帶動數學素養增值和抗逆比分別提高1.4%和4%。⑤唐一鵬、王維懿、胡詠梅:《學前教育與未來學業成就——基于PISA2012的實證研究》,《外國教育研究》2016年第5期。陳純槿等人基于PISA 2015的研究發現,接受學前教育對15歲中學生的數學、閱讀和科學素養等學業成就都有極其顯著的正向影響,而且接受1年以上學前教育的學生獲得的學業成就顯著更高。⑥陳純槿、柳倩:《學前教育對學生15歲時學業成就的影響——基于國際學生評估項目上海調查數據的準實驗研究》,《學前教育研究》2017年第1期。

2019年底PISA 2018項目數據公布,共有90個國家和地區參與PISA 2018測評項目,再次為驗證學前教育對未來學業成就的影響創造了數據條件。我們利用此數據統計后發現,在45萬份有效樣本中,有2.8%學生表示自己接受不到1年的學前教育(Early Childhood Education and Care),有 45.8%的學生接受過不到3年的學前教育。這說明,學前教育離全球普及仍然任重道遠。

與學前教育普及相伴而來的是學前教育投入的問題,這一點在我國逐步放開“二孩”政策的大背景下顯得尤其突出。張輝蓉等人使用CPPS軟件預測2013—2020年我國幼兒數以及生均經費。⑦張輝蓉、黃媛媛、李玲:《我國城鄉學前教育發展資源需求探析——基于學齡人口預測》,《教育研究》2013年第5期。楊順光等人使用CPPS軟件對2016—2035年學前教育適齡幼兒數和在園幼兒數進行預測,并估算所需的經費總量。⑧楊順光、李玲、張兵娟、殷新:《“全面二孩”政策與學前教育資源配置——基于未來20年適齡人口的預測》,《學前教育研究》2016年第8期。類似地,李玲等人預測“全面二孩”政策下2017—2035年我國城鄉學前教育適齡人口規模,并據此推算相應年份的經費。⑨李玲、黃宸、李漢東:《“全面二孩”政策下城鄉學前教育資源需求分析》,《教育研究》2018年第4期。通過對上述研究的梳理不難發現,現有文獻中有關學前教育規模和投入的預測研究已經較為豐富,而且涉及適齡幼兒人口預測、師資需求、經費投入等多個方面,但對于經費配置的預測研究十分不足。比如,周濤等人在新近發表的一篇基于詞頻分析的文獻綜述中指出,目前學前教育資源配置的研究熱點主要集中于教育公平、均衡發展、政府責任、公共服務、財政投入、學前教育質量、學前教育普惠性等領域,少有研究涉及學前教育經費投入及配置結構的預測。[10]周濤、方建華:《基于詞頻分析的國內學前教育資源配置研究的熱點及發展趨勢(2008～2018)》,《兵團教育學院學報》2019年第2期。

因此,本文將從國際比較的視角,選取學前教育財政投入與配置結構的關鍵指標,基于我國和OECD(經濟合作與發展組織)國家歷史數據,嘗試回答如下兩個問題:

問題一:2005—2016年,在學前教育財政關鍵指標上我國和OECD國家之間的差距有多大?

問題二:我國能否于2035年之前在學前教育財政關鍵指標上超越OECD國家?

為了回答上述兩個研究問題,本文的研究內容主要分為三個部分。首先,利用PISA 2018的數據,以及泛精確匹配方法(CEM)估算其中74個參與國家和地區的學前教育收益,并挑選出具有較高收益的OECD國家。其次,利用OECD教育數據以及《中國教育經費統計年鑒》,分析比較2005—2016年我國、高收益國家、OECD整體在學前教育財政關鍵指標上的表現,尋找我國與其他兩類國家之間的差距。最后,利用單變量時間序列方法預測2020—2035年我國、高收益國家、OECD整體在學前教育財政關鍵指標上的發展趨勢,考察我國是否有望于2035年之前超越OECD。

二、學前教育對兒童發展的收益有多大

接受3年及以上學前教育對兒童未來發展到底有多大影響呢?本文采用普通最小二乘回歸計算了74個參與PISA 2018測試的國家和地區的學生因是否接受3年及以上學前教育而帶來的閱讀成績差異(如圖1所示)。從該圖中我們可以看出:大部分國家的增值為正,但也有22個國家和地區的增值為負,其中不乏加拿大、韓國、荷蘭等發達國家;中國的增值為正,而且居于前列,增值達到30分(第11名)。

圖1 PISA2018主要參與國家和地區的學前教育增值估計

當然,上述結果僅是粗略地估算了學前教育的增值,沒有考慮到學生家庭的社會經濟背景、各國家和地區的人口以及經濟發展水平等差異問題。為了兼顧與中國的可比性,同時獲得更為精確的估計,本文進一步采用泛精確匹配方法(CEM)①CEM方法的具體操作大致分為兩個階段:第一階段對控制變量粗化處理(coarsening),然后根據匹配的結果計算樣本加權;第二階段將權重作為匹配結果,納入計量模型進行正式估計。具體到本文中,我們將是否接受3年及以上學前教育作為實驗處理變量T,T=1表示實驗組(即接受3年及以上學前教育),T=0表示對照組(即未接受3年及以上學前教育)。對于匹配的控制變量,我們選取了性別、SES兩個個體層面的變量以及人均GDP和國別虛擬變量(以美國為參照)這兩個國家層面的變量。對人口3000萬以上的OECD國家②根據2018年各國的人口統計數據,篩選出12個人口在3000萬以上的OECD國家,包括:波蘭、德國、法國、哥倫比亞、韓國、加拿大、美國、墨西哥、日本、土耳其、意大利、英國。學生的學前教育增值進行估計。通過對12個國家的78207名學生進行匹配,得到CEM權重,然后在第二階段中使用該權重估計每個國家學生接受3年及以上學前教育的平均處理效應,結果呈現在圖2中(標簽為CEM)。從該圖中可以看出,對于大部分國家而言,CEM匹配之后的估計結果與OLS的估計結果在方向上基本一致,僅日本、美國和土耳其出現了由正轉負的情況。在12個國家中,接受3年及以上學前教育能夠帶來正收益的國家共有6個,分別是波蘭(13.5)、法國(12.1)、哥倫比亞(11.9)、意大利(8.6)、德國(3.2)和英國(2.0)。這些OECD國家是從學前教育參與中對兒童未來發展收益相對較多的國家,因此值得對其學前教育投入狀況進行更為深入的分析,以期對未來我國學前教育投入政策提供有價值的參考。

圖2 人口3000萬以上OECD國家的CEM與OLS結果

三、學前教育收益高的國家對于學前教育的投入有多大

投入在一定程度上決定收益,波蘭、法國、德國等部分OECD國家的學前教育帶來了更高的收益,與其積極的財政投入有著密切關聯。本文要考察的核心問題便是,學前教育收益高的OECD國家對于學前教育的投入有多大?參考已有文獻衡量學前教育投入規模、水平以及政府努力程度、對學前教育經費配置的合理性等常用指標③④⑤⑥柳倩、黃嘉琪:《中國與OECD國家學前教育投入水平的比較研究》,《教育經濟評論》2019年第3期。④柳倩、黃嘉琪:《中國與OECD國家學前教育投入水平的比較研究》,《教育經濟評論》2019年第3期。⑤柳倩、黃嘉琪:《中國與OECD國家學前教育投入水平的比較研究》,《教育經濟評論》2019年第3期。⑥柳倩、黃嘉琪:《中國與OECD國家學前教育投入水平的比較研究》,《教育經濟評論》2019年第3期。,我們從以下三個方面對此進行考察:(1)學前教育投入的規模及增速;(2)學前教育支出占政府教育總支出的比重;(3)學前教育生均經費水平及增速。⑦如無特殊說明,OECD國家的數據均來自 OECD數據庫(https://stats.oecd.org)中 ISCED02(pre-primary education),中國的數據均來自各年度的《中國教育經費統計年鑒》。

(一)學前教育的投入規模及增速

學前教育投入可以從兩個指標來考察,首先是學前教育經費占GDP的比重,該指標表示每個國家將國內生產總值的多少投入學前教育(不限于政府財政),用于衡量整個社會對于學前教育投入的努力程度。

表1中呈現了德國、英國、法國、意大利、波蘭、哥倫比亞六國在數據可得年份的具體情況。作為參照,OECD國家的均值和中國的數值呈現在表的最底部。從中可以看出,2010年之前我國對于學前教育的整體投入處于“水平低、發展慢”的狀態。2005年,我國學前教育經費投入占GDP比重僅為0.055%,是OECD國家均值的十分之一,也遠低于同年度的德國(0.470%)、法國(0.674%)和波蘭(0.610%)。這一低水平的狀態一直持續到2010年(上升到0.174%),而后的年份呈現逐年攀升態勢,2016年占GDP比重為0.373%。盡管如此,相比于OECD均值,仍然相差近一倍,也低于德國、英國、法國、意大利、波蘭六國。

表1 學前教育經費投入占GDP比重(%)

為了更清晰地呈現各國學前教育經費投入占GDP比重的年度變化情況,表2以最早年份為基期(=100),計算了各國學前教育經費投入占GDP比重的變化率。由該表可知,OECD均值基本呈現波動上升態勢,德國、法國、波蘭都穩步提升,英國則出現明顯的下降。相比之下,我國的增長最為迅速,2010年是2005年的3.4倍,到2016年則高達7.4倍。

表2 學前教育經費投入占GDP比重的變化率(%)

如果說學前教育經費投入占GDP比重衡量了全社會對學前教育的投入,那么學前教育政府經費投入占財政總支出的比重則衡量了政府對于學前教育投入的努力程度。

表3呈現了相關數據結果。2005年大部分國家的數據都缺失,僅有波蘭(1.212%)和OECD均值(1.407%),后者略高于前者。2005年,我國學前教育政府經費投入占財政總支出的比重為0.171%,僅為波蘭的14%、OECD均值的12%。但我國政府的投入在持續增加,特別是得益于“學前教育三年行動計劃”的實施,到2013年提高到0.482%,是2005年的2.8倍。盡管如此,由于前期基數較低,所以直到2016年,我國學前教育政府經費投入占財政總支出的比重達到0.610%,為OECD均值的一半,低于德國(1.038%)、法國(1.225%)和波蘭(1.548%)。由此可見,我國政府對于學前教育財政投入的努力程度還有很大的提升空間。

表3 學前教育政府經費投入占財政總支出比重(%)

為了更清晰地呈現各國學前教育政府經費投入占財政總支出比重的年度變化情況,表4以最早年份為基期(=100),計算了各國學前教育政府經費投入占財政總支出比重的變化率。由該表可知,OECD均值基本呈現波動下降態勢。歷年數據最為完整的波蘭,2008年到2011年間一直下降,隨后開始穩步上升。德國、法國、意大利在2012年以后都保持穩中有升,但英國則出現非常明顯的下降,2016年比2012年減少了30%。相比之下,我國的增長最為迅速,特別是“學前教育三年行動計劃”出臺的2013年,政府投入迅速增加,學前教育政府經費投入占財政總支出比重是2005年的2.8倍。

表4 學前教育政府經費投入占財政總支出比重的變化率

(二)政府教育經費中投入到學前教育階段的比例

相對于學前教育投入規模而言,另一個重要的問題是學前教育投入在所有教育投入中的地位,即政府教育經費的總盤子中,有多少被投入到學前教育。本文采用學前教育占政府教育總支出比例這一指標進行衡量,該指標用于考察政府對教育經費投入配置的合理性。

表5呈現了各國的具體情況,以及OECD均值和我國的情況。由該表可知,我國政府對于學前教育經費的配置一直處于較低水平。2005年,我國學前教育占政府教育總支出的比例為1.36%,是同年OECD均值的七分之一,也遠低于法國(12.16%)、波蘭(10.08%)和德國(7.69%)。這一低水平狀態從2010年開始有所改變,上升到1.74%,而2013年“學前教育三年行動計劃”出臺之后,更是長期保持在3%以上,到2016年增加到3.81%。盡管如此,我國目前的學前教育占政府教育總支出的水平不僅遠遠低于OECD均值(10.76%),也低于學前教育收益較高的波蘭(14.24%)、法國(13.38%)、意大利(12.14%)、德國(10.39%)、哥倫比亞(6.06%)和英國(4.33%)等六國,反映出目前我國學前教育經費在政府對各級各類教育經費配置中存在一定程度的不合理性,需要適當提高學前教育經費在政府教育總支出中的占比。

表5 學前教育占政府教育總支出的比例(%)

(三)學前教育生均經費及生均經費指數

生均教育經費是考察學前教育投入水平的又一重要指標,它是考慮了幼兒規模之后的指標,用于衡量每名幼兒所享受到的平均經費,因而是學前教育投入水平的指標。

表6呈現了各國的具體情況,以及OECD均值和我國的情況。由該表可知,我國學前教育生均經費一直處于較低水平。2005年,我國學前教育生均經費為319美元,而同年OECD均值高達4304美元,是我國的十余倍。不僅如此,同年法國(4976美元)和波蘭(3848美元)的生均經費水平也遠高于我國。此后我國學前教育生均經費一直穩步提高,到2011年翻倍,達到687美元。2013年,我國學前教育生均經費超過1000美元,到2016年達到1299美元,是2005年的4倍。與此同時,OECD國家的學前教育生均經費也在穩定增長,2016年均值達到8368美元,其中德國更是高達10101美元,分別是我國的6.4倍和7.8倍。由此可見,我國的學前教育生均經費水平距離OECD國家還有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表6 學前教育生均經費(單位:PPP美元)

生均經費指數是考察學前教育投入水平的又一重要指標,它在生均經費的基礎上考慮了國家經濟發展水平之間的差異,計算公式為:學前教育生均經費指數=(生均經費/人均GDP)×100。生均經費指數的具體含義為,以人均計算的當年新增產值中用于學前教育的比例。生均經費指數在不同經濟發展水平國家之間具有可比性。

由表7可知,我國學前教育生均經費指數一直處于較低水平。2005年,我國學前教育生均經費指數為6.33,而同年OECD均值高達14.45,是我國的2.3倍。不僅如此,同年法國(16.31)和波蘭(27.69)的生均經費指數也遠高于我國。2005年之后,我國學前教育生均經費指數呈現波動上升趨勢,但在2012年之前增加并不十分明顯,2013年出現較明顯的增長,生均經費指數上升到8.84,至2016年上升到9.60。與此同時,OECD國家的學前教育生均經費指數也呈現出波動趨勢,2011年有小幅下降,然后2012年到2015年都處于20以上的高位,但2016年下降到19.97。總體來看,無論是OECD均值還是學前教育收益較高的6個國家的生均經費指數,都明顯高于我國。由此可見,我國的學前教育生均經費水平距離OECD國家還有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表7 學前教育生均經費指數

四、學前教育收益高的國家學前教育經費支出中教師工資福利支出占比有多大

本文已經從經費的投入規模和配置兩個方面考察了我國與OECD國家在學前教育投入上的差異,下面我們將進一步考察學前教育經費支出配置結構的合理性,即人員性經費占比這一問題。

表8呈現了德國、英國、法國、意大利、波蘭和哥倫比亞6個國家,以及OECD均值和我國的情況。由該表可知,歷史上我國學前教育的人員性經費占比曾經與OECD均值十分接近,2005年我國學前教育教師工資福利支出占比為67.91%,略高于OECD均值(64.92%)。但以后的年份,我國的這一比例持續下降,到2013年為最低點(51.37%),而OECD均值卻在不斷提高,2013年為75.45%,到2016年達到75.01%。相比之下,我國2016年的占比雖然有所提高,但也僅達到59.29%,不僅遠低于OECD均值,也沒有恢復到2005年的水平。實際上,從表8還可以看出,在德國、法國、哥倫比亞等國家,教師工資福利支出占比都非常高,常年超過80%以上,即便最低的波蘭,2016年也達到67.71%。由此可見,我國學前教育經費在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人員性經費的傾斜程度,逐步提高至70%左右。

表8 學前教育教師工資福利支出占比(%)

五、2020—2035年學前教育經費投入與配置預測

(一)2020—2035年學前教育投入占GDP比重預測

本文首先預測的指標是學前教育投入占GDP比重,圖3中的菱形、方形和三角形分別代表了OECD均值、六國均值(德、英、法、意、波、哥)以及中國的預測值(具體預測值參見附表3)。三組預測的偏差值分別為3.81%、3.23%、13.65%,RMSE值分別為0.02、0.03、0.02,說明樣本內預測精度較高。從圖3中可以看出,2020—2035年我國學前教育投入占GDP比重依然保持前期(2005—2020)的穩定增速,由2020年的0.466%平穩增長至2035年的0.795%。相比之下,OECD均值和六國均值都保持在相對平穩的水平。我國將分先后于2025年和2027年開始分別趕超六國均值(0.547%)和OECD均值(0.607%),說明如果未來我國對學前教育的投入保持持續增長的態勢,能夠在“十四五”末期到“十五五”中期趕超OECD國家,從而縮小與OECD國家投入水平的差距。

圖3 學前教育投入占GDP比重預測值

(二)2020—2035年政府教育經費中學前教育經費占比預測

政府教育經費中學前教育所占比重的預測結果參見圖4,方形、十字和三角形代表了OECD均值、六國均值以及中國的預測值,其中OECD均值和六國均值由于數值相近而基本重合。附表3中呈現了具體預測值。三組預測的偏差值分別為3.08%、4.12%、7.68%,RMSE值分別為0.36、0.58、0.24,說明樣本內預測精度也較高。從圖4可以看出,2020—2035年我國學前教育經費占政府教育經費比例保持前期(2005—2020)的穩定增速,由2020年的4.92%平穩增長至2035年的9.09%,追趕態勢明顯。相比之下,OECD均值和六國均值都保持在相對平穩的水平,但穩中有降,到2035年分別為9.64%和9.66%,都略高于我國。說明未來我國對學前教育的投入需要加大力度,保持持續快速增長的態勢,才可能在2035年教育現代化實現時趕上OECD的平均水平。

圖4 政府教育經費中學前教育經費所占比重預測值

(三)2020—2035年學前教育生均經費的預測

圖5呈現了學前教育生均經費的預測結果,菱形、方形和三角形仍然代表了OECD均值、六國均值以及中國均值。三組預測的偏差值分別為5.52%、9.66%、9.07%,RMSE值分別為635.01、757.91、84.45,反映樣本內預測精度中等。從圖5可以看出,2020—2035年我國學前教育生均經費仍然保持快速增長態勢,由2020年的1598美元增長至2035年的2735美元,增幅達到71%。OECD國家也將在此期間保持一定的增長,由2020年的9031美元增加到2035年的11517美元,而六國均值從2020年的8008美元增加到2035年的11457美元,增幅分別為27%和43%。總體來看,雖然OECD國家的學前教育生均經費基數較高,但到2035年,我國生均教育經費與OECD均值的差距將從2016年的5.4倍縮小到3.2倍。盡管如此,由于基數過低、人口龐大等條件的制約,到2035年我國學前教育生均經費仍然與OECD國家有較大差距。

圖5 學前教育生均經費的預測值

(四)2020—2035年學前教育教師工資福利支出占總支出的比例預測

圖6呈現了學前教育教師工資福利支出占總支出比例的預測值。三組預測的偏差值分別為2.29%、7.85%、3.48%,RMSE值分別為1.88、7.82、2.84,說明樣本內預測精度較高。從圖6可以看出,2020—2035年我國學前教育教師工資福利支出占比保持穩定增長趨勢,由2020年的62.32%增長至2035年的73.71%。同期,OECD均值呈現下降趨勢,從2020年的73.85%下降至2035年的69.48%;但六國均值仍然保持穩定增加,從2020年的78.60%增加到2035年的82.37%。按預測趨勢,我國的學前教育教師工資福利支出占比有望從2031年(70.68%)開始超過OECD均值(70.65%),但到2035年與六國均值仍有10%左右的差距。

圖6 學前教育教師工資福利支出占總支出的比例預測值

六、主要結論及啟示

本文從國際比較的視角研究學前教育經費投入與配置,選取了投入規模、生均經費、教師工資占比等多個指標,對比了OECD國家中學前教育收益較高的6個國家以及我國在過去十多年的變動情況,并采用單變量時間序列方法預測了2020—2035年的發展趨勢,獲得如下主要結論:

第一,從投入規模上看,2005—2016年,我國學前教育經費占GDP比重仍處于較低水平,但有望于2035年之前趕超OECD國家的平均水平。歷史數據表明,我國學前教育投入占GDP的比重呈現逐年攀升態勢,但仍處于較低水平,遠低于OECD均值和波蘭、法國等學前教育收益高的6個國家。不僅如此,我國學前教育占政府教育總支出的水平不僅遠遠低于OECD均值,也低于學前教育收益較高的波蘭、法國、意大利、德國、哥倫比亞和英國等六國。預測數據表明,在2020—2035年間,我國學前教育經費投入將維持穩定快速增長,學前教育投入占GDP比重有望于2027年達到0.620%,從而超過OECD均值(0.607%),而學前教育占政府教育總支出的比例也有望于2035年達到9.09%,從而接近OECD均值(9.64%)。由此可見,隨著我國教育財政政策的不斷調整改善,學前教育經費將在投入規模上接近甚至超過OECD國家的平均水平。

第二,從生均經費上看,2005—2016年,我國學前教育生均經費增速明顯,但仍與OECD相差5倍,且差距在2035年之前難以扭轉。此外,目前我國的學前教育生均經費指數與OECD國家的均值以及學前教育收益較高的國家也還有非常大的差距,迫切需要提高學前教育生均經費水平。歷史數據表明,我國學前教育生均經費的絕對值增加迅速,2016年是2005年的1.52倍,而同期OECD均值是1.38倍。盡管如此,從生均經費絕對量上來看,我國與OECD均值的差距仍然非常明顯,到2016年仍然相差5倍。預測數據表明,在現有的經費增長趨勢下,我國學前教育生均經費將比OECD均值增長更快,到2035年將達到2735美元,但屆時OECD均值將高達11517美元,我國與OECD均值之間的絕對差距仍非常明顯(3.2倍)。此外,2005—2016年,無論是OECD均值還是學前教育收益較高的6個國家的生均經費指數,都明顯高于我國。因此,為了盡快縮小與OECD的差距,我國迫切需要加大學前教育生均經費投入水平。

第三,從教師工資占比上看,目前我國學前教育教師工資福利支出占比遠低于學前教育收益較高的國家,也與OECD國家均值有較大差距。歷史數據表明,2005年我國學前教育教師工資福利支出占比高出OECD均值3個百分點,隨后一路下降,到2016年比OECD均值低近16個百分點,而且遠低于德國、法國、哥倫比亞等學前教育收益較高的6個國家的數值。我國學前教育經費在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人員性經費的傾斜力度。預測數據則表明,2020—2035年我國學前教育教師工資福利支出占比將逐步恢復提高,并且在2031年將達到70.68%,基本與OECD均值(70.65%)持平。

基于上述研究結論,同時結合《中國教育現代化2035》以及OECD國家的學前教育政策,本文提出如下兩點政策建議:

第一,強化政府在學前教育投入中的主導和主體作用,以法律形式明確學前教育財政的政府權責。OECD國家雖然在立法和政策上各有不同,但都非常重視學前教育,特別是法國、德國和英國等發達國家。法國是學前教育立法最為完善的國家,早在1886年的《戈博萊法》中就將幼兒教育納入“實行初等教育的小學”范圍之中①沙莉、龐麗娟:《明確學前教育性質,切實保障學前教育地位——法國免費學前教育法律研究及其對我國的啟示》,《學前教育研究》2010年第9期。。在德國,學前教育雖然主要歸各州政府管理,但國家層面也出臺了《日托擴充法案》(2006年)和《兒童促進法案》(2008年)②王興華:《德國學前教育的發展現況和未來趨勢》,《比較教育研究》2015年第3期。。在英國,《2006年兒童保育法》則為學前教育的開展提供法律依據,此外“確保開端”計劃提供了主要經費支持③趙明玉、楊秀玉:《英國普惠性學前教育政策及啟示》,《外國教育研究》2014年第8期。。目前,我國學前教育發展水平仍然有待提高,入園難、入園貴等問題仍然沒有得到根本解決。究其根本,主要是因為學前教育不在義務教育范圍內,也沒有納入立法,政府、社會、家庭的責任邊界非常模糊。今后應該強化政府在學前教育投入中的主導作用,堅持公辦普惠政策,并且以學前教育立法為重要契機,使學前教育財政的政府權責以法律形式得到確立。

第二,優化學前教育投入結構,大幅提高人員性經費在學前教育總經費中的占比,將經費更多地用于保障和提高教師待遇,增強該職業對于優秀人才的吸引力。OECD國家在學前教育投入結構中人員性經費占比普遍較高,基本上都在80%以上,可見人員性經費是學前教育經費投入的重點,突顯出OECD國家對于學前教育教師待遇的重視。比如法國,以法律形式規定公辦幼兒園教師在身份上等同于公務員,享受與小學教師同等的實際待遇①沙莉、龐麗娟:《明確學前教育性質,切實保障學前教育地位——法國免費學前教育法律研究及其對我國的啟示》,《學前教育研究》2010年第9期。。在德國,由于公立幼兒園比例偏低,主要以私立幼兒園為主(包括教會和慈善機構辦園),所以幼兒園教師尚未納入公務員體系②王興華:《德國學前教育的發展現況和未來趨勢》,《比較教育研究》2015年第3期。。類似地,英國的幼兒園也以私立為主,但階梯式教師資格證制度為教師晉升和加薪提供了制度保障,使得英國幼兒園教師的工資水平與小學教師基本相當③趙明玉、楊秀玉:《英國普惠性學前教育政策及啟示》,《外國教育研究》2014年第8期。。高水平的師資是學前教育發展的重要保障,而薪資待遇是吸引優秀人才進入幼兒教師行業的重要手段。我國學前教育長期存在著人員性經費占比偏低的現象,而且幼兒園教師工資低、待遇差已經成為制約學前教育發展的瓶頸,亟待解決。李芳等學者認為,學前教育經費投入總量并不總是與其成效直接相關,經費的配置結構影響著學前教育的質量。他們研究發現,我國“學前教育三年行動計劃”將改擴建幼兒園作為主要項目之一,從行動計劃的績效指標上來看,集中于擴大普惠性學前教育資源、提高毛入園率、改擴建幼兒園,而對提升學前教育質量最為關鍵的教師隊伍的投入相對較少。④李芳、祝賀、姜勇:《我國學前教育財政投入的特征與對策研究——基于國際比較的視角》,《教育學報》2020年第1期。借鑒德國、法國等學前教育收益較高的OECD國家在學前教育投入結構中人員性經費占比常年在80%以上的經驗,我國應當通過提高教師工資水平和福利待遇等方式增強學前教育對于優秀人才的吸引力,優化學前教育投入結構,大幅提高人員性經費占比,以縮小我國與OECD國家之間的差距。

附表1 CEM匹配結果

附表2 泛精確匹配前后的平衡性檢驗

續表

附表3 各指標預測結果