新形勢下高校票據管理對策探討

司偉娟 劉巍娜 王智博

(哈爾濱工程大學 財務處，黑龍江 哈爾濱 150001)

近幾年，國家票據管理改革不斷引向深入，票據電子化在全國范圍陸續全面鋪開。以紙質票據為基礎的票據管理制度已不能滿足國家政策改革要求，高校在電子票據管理、票據管理業務流程、防范票據風險等方面的票據管理問題隨之顯現[1]。

各高校票據管理水平參差不齊，政策與制度更新不及時，業務流程亦是滯后。經過充分調研高校對票據管理狀態，分析票據存在問題，探討改進管理對策，對高校加快推進落實國家票據管理改革具有十分重要的參考價值。

一、政策背景

(一)財政票據管理政策

財政部發布《關于穩步推進財政電子票據管理改革的試點方案》與《財政部關于全面推開財政電子票據管理改革的通知》文件后，國家全面推開財政電子票據改革；2021年1月1日起實行財政部令第104號《財政票局管理辦法》，確定了財政票據實行全國編碼規則、統一式樣、電子票據數據標準、提供便利服務及進一步完善法律責任條款等內容。

(二)稅務發票管理政策

國家稅務總局繼2015年發布的《關于推行通過增值稅電子發票系統開具的增值稅電子普通發票有關問題的公告》，大力推行增值稅普通發票電子化后，于2020年發布《國家稅務總局關于在新辦納稅人中實行增值稅專用發票電子化有關事項的公告》(2020年第22號)，將陸續推進增值稅電子專用發票的使用。

二、現階段高校票據管理情況調研樣本的采集

通過實地調研、網絡查詢、電話咨詢等各種方式，對75所教育部直屬高校、6所工信部直屬高校，以及部分省份省屬高校的票據管理情況進行了調研樣本采集，共獲取40所高校的票據管理及相關辦法，其中：教育部直屬高校28份，工信部隸屬高校6份，省屬高校6份。管理制度樣本制訂的時間跨度從2005—2020年。

2010年以來，財政部等主管部門連續多年陸續頒布實施了一系列的票據管理相關政策。在采集樣本中，部分高校票據管理辦法制定時間比較久遠，已跟不上國家票據管理改革步伐，有35所高校(詳見下頁表1)在2010年之后制定的票據管理制度，具有較強的借鑒參考價值。

表1 高校票據辦法簡表

三、高校現行票據管理制度情況

從票據管理制度的獨立性上看，35所高校中有6所高校制定的辦法并非獨立的票據管理辦法。其中，北京大學、東北林業大學和中國石油大學(華東)的票據管理制度與收費管理制度合并制定，北京理工大學、江南大學將票據管理規定嵌入到收費或收入管理制度之中，北京科技大學制訂了財政票據管理辦法，僅體現財政票據的管理內容；有29所高校單獨制訂的票據管理辦法。

從票據管理制度的管理內容上看，35所高校的票據及相關管理辦法主要針對紙質票據的管理內容，涉及電子票據內容的很少，僅有北京大學、浙江大學、北京科技大學等少數高校的票據管理辦法有電子票據相關的條款內容。其中，北京科技大學的票據管理辦法制訂于2019年11月，具有較強的前瞻性，納入了較多的電子票據管理內容。

從票據管理制度的時效性上看，有22所高校在近5年制訂的票據管理制度，占比62.86%，說明大多數學校是按照國家規定完善了票據管理制度的。其中，北京大學的收費及票據管理辦法是2020年12月16日修訂實施的，密切跟進落實財政部2020年12月3日頒布的《財政票據管理辦法》(財政部令第104號)管理要求，是采集制度樣本中時效性最新的制度。浙江大學的票據管理辦法修訂實施于2020年1月，也是時效性較強的票據管理制度。

從制度章節結構的設置上看，35所高校票據管理制度的章節結構基本分為總則、票據種類和適用范圍，票據的領用、使用、保管、核銷、管理、監督檢查以及責任、處罰、附則等。比較特殊的是廈門大學和中國海洋大學的票據辦法，分別對“票據管理員”“預開票據”“預借票據”設置了獨立章節。

從票據管理種類上看，35所高校票據及相關的管理辦法中票據包含為三類，即財政票據、稅務票據、自制票據。比較特殊的是上海理工大學將銀行票據作為票據種類之一。

目前，了解到華中科技大學、南京大學、中南大學、西北工業大學等高校有修訂票據管理辦法的規劃；中國海洋大學、南京航空航天大學已有修訂計劃并提上工作日程；其他高校的票據辦法雖然未有明確修訂計劃，但在實際票據管理工作中均能夠嚴格執行國家最新頒布實施的票據管理政策。

四、高校票據管理制度的主要管理內容

(一)票據管理類型

1.財政票據

各高校票據管理的主要管理內容包括非稅收入統一票據、行政事業單位資金往來結算票據(以下簡稱“資金往來票據”)、非稅收入一般繳款書、公益捐贈統一票據，部分高校包括了醫療收費票據。

2.稅務發票

各高校票據管理的主要管理內容包括增值稅專用發票和增值稅普通發票，基本都是在票據種類和使用(適用)范圍內有基本內容。

3.自制票據

部分高校有內部結算單據或者內部往來收據。35所高校票據管理辦法中有15所高校已取消自制票據，已無自制票據，只有財政票據和稅務發票管理內容[2]。

(二)票據管理側重點

各高校票據管理內容主要針對紙質版的財政票據闡述比較多，其中資金往來結算票據具體規定較為詳細，醫療票據等其他財政票據和稅務發票基本是在種類和適用范圍部分簡單描述，具體規定相對粗略。管理內容基本是從票據的使用與范圍、申領、使用、發放、保管、核銷等方面做出規定，具體規定雖大同小異，卻是側重點各有不同。

(三)票據管理的特色內容

中國海洋大學的票據管理辦法中有獨立的“預借票據”內容，對票據的預借適用范圍、預借的程序和要求預借的相關責任、預借票據款項收回與否的不同情況處理做出詳細明確的規定。

廈門大學的收費票據管理辦法將“預開票據管理”內容作為獨立一章進行闡述，對預開票據的范圍、辦理程序和責任等做出詳細規定。其他12所高校的票據管理辦法中有1條或2條關于預借票據的相關規定。

廈門大學的收費票據管理辦法還將“收費票據管理員”作為獨立一章進行闡述，強調了票據管理員的職能與職責。

五、高校票據管理現狀

(一)票據使用

1.財政票據

調研了解到所有高校都在推行電子票據的使用，部分高校的財政票據已無紙質票據，完全電子化;部分高校是電子和紙質票據并行使用；個別高校非稅收入統一票據已電子化，但其他財政票據還在使用紙質票據。

2.稅務發票

根據2015年國家推行增值稅電子普通發票的要求，大多高校的增值稅普通發票已完全電子化，少部分高校增值稅普通發票是電子和紙質并行使用；增值稅專用發票依然使用紙質版，電子化正在等待稅務部門提供具體技術使用方案后推行。

3.自制票據

除15所高校的票據辦法中已取消自制票據；蘭州大學、東南大學等部分高校及獲取樣本的40所高校之外的山東大學、中國科技大學、暨南大學、東北大學、天津大學等高校的票據辦法雖然沒有最新修訂，但實際操作執行中多年前已無自制票據；其他高校的自制票據主要是內部收據，用于內部結算或資金往來結算。

4.預借票據

雖然票據管理原則上都是經濟業務發生后才可開具票據，但實際工作中總是出現一些單位要求先開具票據才給撥付經費的事項，樣本中有14所高校票據管理辦法中涉及預開(預借)票據的具體規定內容，雖然部分高校辦法中無涉及，但實際工作中也是有預借票據事項的。

(二)記賬處理

目前財政電子票據和稅務電子發票系統都只有開具功能，不具備電子方式記賬條件，而是以電子票據(發票)明細清單及打印電子票據版式文件的方式進行記賬處理。

六、基于對高校調研情況的票據管理建議

調研樣本中，絕大部分高校的票據管理制度是針對紙質票據而制定的，已嚴重滯后于國家票據管理改革發展形勢，就此情勢，對高校票據管理有以下方向性建議。

(一)明確票據管理最新政策依據，及時更新高校管理制度

財政票據應以2020年財政部令第104號《財政票據管理辦法》、2018年財綜62號《財政部關于全面推開財政電子票據管理改革的通知》等文件為依據。

稅務發票應將最新的《中華人民共和國發票管理辦法》《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》《關于推行通過增值稅電子發票系統開具的增值稅電子普通發票有關問題的公告》(〔2015〕84號)等文件為依據。

(二)緊跟國家票據管理改革步伐，更新完善票據管理內容

1.將票據管理重心向票據電子化轉移

雖然《財政票據管理辦法》內容是紙質和電子票據內容并行，但隨著國家大力推行電子票據改革工作的深入，高校更應緊跟國家改革方向，修訂的票據管理辦法應著力加強電子票據的條款內容，根據各自管理特點，可側重于不同方面，以利于提高高校票據管理[3]。

2.逐步取消高校自制票據

鑒于高校用于內部往來資金和收支結算而自行印制的票據，已不符合《中華人民共和國發票管理辦法》《財政票據管理辦法》《政府非稅收入管理辦法》《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》等相關規定，不屬于合法合規的原始憑證，建議取消高校自制票據。高校內部各單位之間結算可采取內部轉賬方式，其他內部獨立核算單位之間結算可依據2010年財綜1號《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》文件要求使用票據。

3.進一步規范預借票據管理

原則上要求經濟業務發生后才開具票據，但總有例外，鑒于實際工作中存在著因對方單位要求必須提前開具票據等需要預借票據的特殊情況，因此，票據管理辦法中還應對于此特殊事項給與明確規定。對預借票據的審批程序、責任人、款項的到賬時限、逾期未到賬的追索時限、責任和處理方式以及開票人的追責等應做出明確的規定，可根據不同管理要求設計預借票據申請等內控流程單，其中包括項目負責人名稱及工號、預計到款金額與時間、預借票據額種類、金額、內容及其付款單位信息、負責人承諾內容、各單位負責人與財務審核意見等要素，嚴格控制預借票據的例外事項，加強票據管理，以利于提升財務管理水平[4]。